基于公共服務均等化的公平性審計探討

■高天和 張鈺娟 陳希暉

一、引言

基本公共服務可以分為基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務、基本住房保障、基本公共文化體育和殘疾人公共服務八個方面。社會發(fā)展初期，一些指定地區(qū)，例如城市，集中了更多的投資，獲得了更加豐富的經(jīng)濟發(fā)展機會，公共服務也更為發(fā)達。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，如果放任區(qū)域之間的差距擴大，欠發(fā)達地區(qū)的人們會感受到強烈的不公平感。十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨和國家一直通過努力實現(xiàn)公共服務均等化等手段來緩解社會主要矛盾。近期的“雙減”政策，一方面促進人口可持續(xù)發(fā)展，另一方面也被認為是促進實現(xiàn)基本公共教育均等化的利劍。公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會。作為國家治理的重要組成部分，發(fā)揮審計在公共服務體系建設(shè)中的重要作用，是加快實現(xiàn)公共服務均等化的重要手段。

二、基于公共服務均等化的公平性審計的含義

公眾通過人大將一些資源委托給政府，并授權(quán)政府進行治理，這種發(fā)生在政府與民眾之間的委托關(guān)系的建立形成了公共受托責任。在服務型政府建設(shè)背景下，推行公共服務均等化是履行公共受托責任的一種表現(xiàn)。政府作為代理人，可能會產(chǎn)生機會主義行為，損害公眾利益，因此需要公平性審計等應對機制，保障代理人向委托人真實地披露責任履行相關(guān)信息。

公平強調(diào)衡量標準的一致性，具有工具性、客觀性、現(xiàn)實化和具體化的特性，本質(zhì)在于社會資源的合理配置。在現(xiàn)實生活中，公平是一種基于公正原則的、對某些行為的現(xiàn)實化的處理。公平的理想狀態(tài)是保證社會公眾機會平等?；诠卜站然墓娇梢詮臋M向與縱向兩個方面進行初步理解，橫向公平要求公共服務政策應該保證，在初始狀態(tài)下，面臨公共服務擁有同樣機會的個人在該政策實施時也應當享有同樣的機會；縱向公平要求公共服務政策應當保證，在初始狀態(tài)下，面臨公共服務擁有不同機會的個人在該政策實施時盡可能享有同樣的機會。在公共服務均等化的基礎(chǔ)上，政府應該在保證橫向公平的前提下，追求縱向公平的實現(xiàn)。

1989 年，丹尼斯·普瑞斯波爾提出綜合審計還應審查政府的項目與活動的利益產(chǎn)生與分配是否公平，以及其對社會的影響，由此提出了公平性審計。Miyakawa（2000）指出，從公平這一維度來看，績效審計關(guān)注的是政策的成本與收益是否公平地分配給各個社會群體。山重慎二（2001）在此基礎(chǔ)上探討了“怎樣的分配才能算是公平的”以及“應該比較哪些社會群體的成本與收益”，并且提出，從公平的角度對公共產(chǎn)品與服務進行審計，重要的是考察公共產(chǎn)品與服務的利益是否在不同地區(qū)得到了平均分配，并且在人口稀少的地區(qū)是否得到了適當提供。其中特別強調(diào)了區(qū)域公平的重要性，尋求區(qū)域公平，首當其沖的是彌合城鄉(xiāng)的發(fā)展差距，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是制約國家均衡發(fā)展的重要因素，也是區(qū)域之間不公平的重要組成部分。

基于公共服務均等化的公平性審計是指審計機關(guān)審查政府是否保證公眾有平等的機會享受公共服務，公共服務利益是否公平分配，及其對社會（秩序）的影響。公平性審計可以理解為審查公共服務均等化目標所實現(xiàn)的公平性效果，審查了效果性的一個方面，從屬于效果性審計。在社會與公眾的委托代理關(guān)系中，公平性審計主體一般是具有獨立性與專業(yè)勝任能力的政府審計機關(guān)，公平性審計客體是公共受托責任的受托人——政府。

三、基于公共服務均等化的公平性審計的內(nèi)容

1.公共服務對象選擇的公平性。

審計人員需關(guān)注公共服務對象的選擇是否公平。首先，要審查是否存在選擇的公共服務對象不符合條件，導致其違規(guī)享受本無權(quán)享受的公共服務的現(xiàn)象；其次，審查是否存在符合條件的公共服務對象未被選擇，導致其未能享受本有權(quán)享受的公共服務的現(xiàn)象。

2.提供公共服務的公平性。

（1）公共服務專項資金的設(shè)立、分配、使用和管理的公平性。

①公共服務專項資金設(shè)立的公平性。

在設(shè)立環(huán)節(jié)，審計人員需要考慮公共服務項目資金的設(shè)立是否有充分理由，手續(xù)是否完備，在某一項目資金與其他同質(zhì)量的項目資金設(shè)立情況不同時，例如其他同類型的項目資金設(shè)立請求未被通過，而此項目資金成功設(shè)立，或者其他同類型的項目資金均成功設(shè)立，而此項目資金的設(shè)立未通過審批，審計人員需要審查產(chǎn)生這種情況的原因。審計人員通過搜集與專項資金設(shè)立相關(guān)的項目申報材料、資金計劃分配資料等，審查這些要素是否在幾項專項資金上存在重復的情況，如果存在，應進一步分析原因，進行延伸審計。

②公共服務專項資金分配的公平性。

在分配環(huán)節(jié)，審計人員需要關(guān)注公共服務專項資金是否完整、準確、及時地劃轉(zhuǎn)到主管單位賬戶中。第一，關(guān)注是否存在省市財政機關(guān)未及時分解下達補助經(jīng)費，導致公共服務對象未能及時收到補助的現(xiàn)象；第二，檢查資金是否存在未達最終收款人但已在直達資金監(jiān)控系統(tǒng)上列支，未實際使用已脫離國庫監(jiān)管的現(xiàn)象；第三，檢查是否存在資金籌集不及時、不規(guī)范，籌集的資金未按規(guī)定用途使用的現(xiàn)象；第四，關(guān)注資金使用是否未達到政策目標，存在閑置沉淀以及損失浪費等情況；第五，審查該項資金是否與同樣性質(zhì)的項目資金金額處于同一水平，是否足額、及時地分配給了資金真正的使用對象，沒有滯撥，以及使用對象是否符合專項資金支付的條件。審計人員還需要關(guān)注資金是否存在超標準發(fā)放的現(xiàn)象，如提高標準、擴大范圍、重復支付等。

有些基層財政資金不足以實現(xiàn)公共服務均等化的目標，需要政府通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。公共服務專項資金的轉(zhuǎn)移支付屬于政府之間財政收入的無償轉(zhuǎn)移，目的在于緩解不同地方財政收支差異造成的公共服務水平不均衡，但因為地方財政收支不平衡的客觀差距，貧困地區(qū)可能無法完成專項轉(zhuǎn)移支付的配套資金需求，只能獲得較少的中央專項轉(zhuǎn)移支付，富裕地區(qū)有更強的配套資金能力，能夠獲得更多的中央專項轉(zhuǎn)移支付，這種情形違背了轉(zhuǎn)移支付的初衷，也違背了公平性的要求。因此，審計人員在審查公共服務專項資金轉(zhuǎn)移支付時，不僅需要關(guān)注資金是否足額、及時地分配給了正確的項目，還需要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付是否縮小了地區(qū)間的發(fā)展差距，是否緩解了地區(qū)財政收支差異造成的公共服務水平不均衡。

同時，審計人員需要審查在專項轉(zhuǎn)移支付資金分配時是否存在隨意調(diào)整資金分配方式、特殊照顧某一方而損害其他一方利益的現(xiàn)象，并且檢查專項轉(zhuǎn)移支付資金分配的相關(guān)資料是否完整、規(guī)范。

③公共服務專項資金使用與管理的公平性。

在資金使用與管理環(huán)節(jié)，審計人員需要審查該項資金的使用與管理標準是否與其他同類資金一致，是否存在閑置、挪用、截留、超范圍使用、未按規(guī)定用途使用的現(xiàn)象，資金的使用對象是否符合條件，資金使用是否能夠促進公共服務政策的有效執(zhí)行。同時，審計人員需要審查每個專項資金項目是否有明確的符合實際的資金管理辦法。

（2）公共服務政策制定、傳導、執(zhí)行與效果的公平性。

①公共服務政策制定的公平性。

在公共服務政策的制定環(huán)節(jié)中，審計人員應該審查和關(guān)注以下內(nèi)容：首先，審查符合條件的公共服務對象在政策制定中是否具有參與性，參與渠道是否合理、便捷，使其能夠提出真正的利益訴求；其次，審查公共服務政策的制定是否因?qū)ο笏诘貐^(qū)、社會階層、受教育程度等差異而導致不合理的差異，是否偏向于保護部分群體的利益；最后，要審查公共服務政策是否考慮了提供公共服務的公平性，制定的標準是否合理、是否與其他同性質(zhì)的公共服務政策處于同一水平，公共服務的利益是否公平分配。

②公共服務政策傳導的公平性。

公共服務政策傳導有兩個方向，一是公共服務政策的受益對象將政策需求信息傳達給公共服務政策的制訂者，二是政策信息從公共服務政策制定者傳遞給公共服務政策的受益對象。在上述傳導過程中，審計人員主要關(guān)注后者。審查公共服務政策的透明度，關(guān)注是否擁有完善的信息披露制度，是否在傳導時收集了公共服務對象的意見，同時，審計人員還要關(guān)注中央政府出臺政策后地方政府的細化、落實情況，具體包括：第一，地方政府是否在規(guī)定時間內(nèi)出臺配套落實政策；第二，配套政策是否健全，目標群體覆蓋范圍是否全面，機構(gòu)之間的協(xié)議管理是否完善；第三，配套政策落實的組織領(lǐng)導機制是否健全，一些行政權(quán)力是否“未放開、接不住、沒管好”。

③公共服務政策執(zhí)行與效果的公平性。

在公共政策執(zhí)行的階段，審計人員需要關(guān)注以下內(nèi)容：第一，該政策是否保障了公共服務對象有平等的機會享受公共服務，渠道是否合理、暢通，公共服務的利益是否平等分配；第二，政府提供該項公共服務政策效果是否與其他同樣性質(zhì)、條件的項目處于同一水平；第三，如果該項政策相關(guān)的公共服務是收費性服務，例如基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共教育等，需要審查服務收費的標準是否合理，是否與其他同樣性質(zhì)的項目標準一致，面對不同群體的公共服務對象，收費標準是否保持公平；第四，審查在該項公共服務提供過程中，是否會出現(xiàn)人為干預、腐敗、錯弊等現(xiàn)象，造成部分公共服務對象的利益受損，或者僅保護了部分特殊群體的利益；第五，關(guān)注公共服務項目驗收的手續(xù)是否完備，同類型的項目驗收手續(xù)是否一致，驗收責任的履行程序是否一致；第六，審查受益對象是否按照規(guī)定享受了應當享受的服務或補貼，是否及時地享受了公共服務。

（3）公共服務項目的公平性。

①公共服務項目決策的公平性。

第一，審查公共服務項目決策的程序是否完善，是否公平公正，重大公共服務項目是否具有合理的聽證制度，是否可以保障公共服務對象表達自己的需求，并參與決策；第二，關(guān)注公共服務項目決策方案是否對服務對象需求進行了科學分析，項目預計規(guī)模是否合理，與配套設(shè)施規(guī)模是否相符。

在對公共服務具有決策權(quán)的領(lǐng)導干部進行經(jīng)濟責任審計時，審計人員需要評估領(lǐng)導干部的群眾滿意度以及廉潔自律情況。關(guān)注領(lǐng)導干部在提供公共服務過程中是否存在鋪張浪費、貪污腐敗的現(xiàn)象，以及對下屬單位是否盡到了監(jiān)管的責任。第一，需要了解領(lǐng)導干部在公共服務對象中的口碑以及單位職工對領(lǐng)導干部的滿意度情況，服務對象對公共服務公平性的認知情況；第二，需要評價項目的撥款是否公平合理，領(lǐng)導干部是否在公共服務項目期間存在拖欠、挪用項目款、偷漏稅金等行為；第三，需要評價項目會計資料是否真實、合法，是否存在信息失真；第四，需要評估領(lǐng)導干部的公務支出占項目支出比率是否過大，是否違反廉潔自律原則；第五，需要評價領(lǐng)導干部對分管單位是否履行了監(jiān)管責任；第六，審計人員需要評估公共服務項目的建設(shè)是否有利于當?shù)毓卜召Y源的優(yōu)化配置。

②公共服務項目招投標的公平性。

第一，需要審查在公共服務項目招投標環(huán)節(jié)是否存在串通投標的情形，例如投標人對報價進行暗中調(diào)節(jié)，統(tǒng)一抬高、壓低或者約定某一特定報價，約定中標人，通過商議的方式強行選擇不符投標人，要求不符投標人棄標，或?qū)⒉环稑巳嗽O(shè)為約定中標人，與組織成員協(xié)同投標、非法聯(lián)合等；第二，需要審查是否存在招標人提前將招標文件中的信息告知特定投標人，暗中向投標人傳達招標意圖，幫助其更改招標文件，傳達希望報價升高或降低的意圖，以明確或暗示的方式將已經(jīng)指定的中標人告知其他投標人，希望其他投標人配合，或通過其他方式不按規(guī)定程序，讓約定的投標人中標的現(xiàn)象。

③公共服務項目施工與運行的公平性。

在進行涉及公共服務項目工程建設(shè)時，審計人員需要關(guān)注以下幾點：一，在政策落實過程中有關(guān)項目進度是否緩慢，部分項目是否許久未開工、工期長、逾期未完工或是手續(xù)辦理緩慢，與之相關(guān)的財政資金是否遭到閑置；二，項目工程建成后實物補貼的分配問題。實物補貼是否存在未及時分配、閑置較多、保障范圍不夠的現(xiàn)象；三，涉及改造、改建的項目工程完工后是否存在設(shè)施不完善、后續(xù)工作不到位等；四，部分上報完成投資的項目是否無對應的具體項目，實際覆蓋人口范圍不足，虛報了投資完成額與享受公共服務人數(shù)；五，約定由第三方實施工程時，是否未能與第三方就項目回購價款達成一致，是否未能辦理施工許可證，項目僅完成部分工程，基礎(chǔ)及主體工程未正式開工建設(shè)。

在公共服務項目建成或運行后，第一，審計人員需要關(guān)注建成后的社會福利項目設(shè)施是否按照規(guī)定用途，發(fā)揮了公共服務的效用，是否被閑置或是挪作他用；第二，如果項目涉及繳費環(huán)節(jié)，在項目符合收費優(yōu)惠政策時，審計人員需要特別關(guān)注項目是否享受了應享優(yōu)惠，是否被違規(guī)征收費用；第三，審計人員還需要審查一些特定公共服務相關(guān)設(shè)施的分配工作，保證公共服務對象及時充分地享受到服務。

四、研究結(jié)論

基于公共服務均等化的公平性審計是指審計機關(guān)審查政府是否保證公眾有平等的機會享受公共服務，公共服務利益是否公平分配，及其對社會（秩序）的影響。公平性審計可以理解為審查公共服務均等化目標所實現(xiàn)的公平性效果，審查了效果性的一個方面，從屬于效果性審計。

本文將基于公共服務均等化的公平性審計內(nèi)容分為兩部分，分別分析了公共服務對象選擇的公平性與提供公共服務的公平性。公共服務對象選擇的公平性需要審查已選擇的公共服務對象與符合條件的公共服務對象是否為相同的集合。提供公共服務的公平性包括公共服務專項資金的公平性、公共服務政策的公平性與公共服務項目的公平性。公共服務政策制定、傳導、執(zhí)行的過程中形成了具體的公共服務項目，涵蓋公共服務專項資金的流動，三者之間彼此作用，互相影響。