農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)專項資金績效評價研究
——以山東省J 縣為例

■楊陽

為了全面推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革，健全管理養(yǎng)護(hù)長效機(jī)制，完善安全防護(hù)設(shè)施，保障農(nóng)村地區(qū)基本出行條件，響應(yīng)國務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022 年）》的相關(guān)要求，政府設(shè)立專項農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金，對納入國家統(tǒng)計口徑的鄉(xiāng)道、村道進(jìn)行小修和日常養(yǎng)護(hù)。為全面掌握公路養(yǎng)護(hù)的資金使用情況和工作效果，提高財政專項資金的使用效益，對山東省J 縣政府對2019 年公路養(yǎng)護(hù)資金開展績效評價工作。

一、績效評價的原則和評價方法

本著科學(xué)、規(guī)范、獨立、客觀、公正的原則，采用比較法、因素分析法以及公眾評判法等績效評價方法，最終通過綜合分析影響績效目標(biāo)實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。重點關(guān)注收集、分析數(shù)據(jù)方法的有效性、可靠性，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面進(jìn)行綜合評分。

績效評價綜合績效級別依據(jù)《山東省審計預(yù)算支出項目第三方績效評價工程規(guī)程（試行）》文件確定，評價結(jié)果包括綜合評分和評級，一般分為四個級別：大于或等于90 分為優(yōu)（成效顯著），80 分（含）～90 分為良（成效明顯），65（含）～80 分為中（成效一般），小于65 分為差（成效較差）。如果項目缺乏用來說明現(xiàn)有績效的資料，或者主管部門與項目單位無法對部門的績效目標(biāo)完成情況達(dá)成一致，則項目定級結(jié)果為無法顯示成效。

二、績效評價過程

1.評價準(zhǔn)備階段。

（1）成立評價小組，明確工作要求，搜集前期資料。

（2）制定評價方案，編制評價指標(biāo)體系。制定評價方案，進(jìn)一步明確評價目的、對象、方法、程序、進(jìn)度、人員安排等內(nèi)容。初步編制評價指標(biāo)體系，明確評價框架和要點。

2.評價實施階段。

（1）收集、整理及審核項目資料。評價工作組依據(jù)資料收集清單開展資料收集工作。對收集到的資料，進(jìn)行詳細(xì)的工作記錄，對于缺失的資料和不予提供的資料予以文字說明。在此基礎(chǔ)上制定調(diào)研記錄表和評價表格等。

（2）完善績效評價指標(biāo)體系。召開座談會，聽取相關(guān)主管部門、資金使用單位關(guān)于項目實施的意見，進(jìn)一步修改實施方案和完善指標(biāo)體系。

（3）現(xiàn)場調(diào)研。

財務(wù)檢查：根據(jù)預(yù)算明細(xì)表和主管單位批復(fù)資料文件，通過審閱資金收支明細(xì)、立項、招投標(biāo)等資料，結(jié)合抽查資金支付憑證，收集關(guān)于資金支出的真實性、合理性、合規(guī)性及支出流程的相關(guān)控制、控制制度的執(zhí)行情況等資料。

業(yè)務(wù)流程檢查：對相關(guān)部門人員進(jìn)行訪談，了解該單位各部門的有關(guān)職責(zé)，進(jìn)一步確認(rèn)業(yè)務(wù)流程，收集關(guān)于業(yè)務(wù)發(fā)生的真實性、合理性、合規(guī)性、控制制度的執(zhí)行情況等資料。

公路現(xiàn)場查看：對該部分項目范圍內(nèi)的農(nóng)村公路進(jìn)行現(xiàn)場查看，查看日常養(yǎng)護(hù)狀態(tài)、修正情況、工程質(zhì)量狀況。

（4）問卷調(diào)查。評價工作組織設(shè)計調(diào)查問卷，有重點的、科學(xué)的抽取必要數(shù)量的利益相關(guān)者進(jìn)行調(diào)查，規(guī)范填制調(diào)查問卷。

（5）專家組評價。邀請專業(yè)研究者和管理者組成專家組及財務(wù)專家組成專家組，工作組匯報前期工作成果，請專家組對績效目標(biāo)的設(shè)定和評判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指導(dǎo)并提出專家意見。

3.評價結(jié)果形成階段。

（1）撰寫完成績效評價報告初稿?？冃гu價報告經(jīng)評價工作組內(nèi)部三級審核后，提交財政局征求意見，并根據(jù)有關(guān)意見修改完善。

（2）向主管單位反饋評價意見和問題。評價工作組將形成的績效評價報告初稿與主管部門進(jìn)行書面溝通，要求其限時反饋。接到主管部門的反饋后，評價工作組根據(jù)反饋意見進(jìn)行修改完善，形成最終績效評價報告。

（3）報送績效評價報告終稿、相關(guān)項目資料和工作底稿。評價工作組按照約定時間將績效評價報告終稿、相關(guān)項目資料報送財政局。

三、績效評價指標(biāo)體系

續(xù)表

四、在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)專項資金績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題和建議

按照規(guī)定的績效評價方案實施包括檢查、詢問、現(xiàn)場查看、查閱相關(guān)資料等必要的工作程序，運用科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對J縣農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)項目財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行了客觀公正的評價。

根據(jù)評價分析，J 縣農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)項目評價綜合得分為72 分，評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面分四級指標(biāo)評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。評價結(jié)果類型為成效一般，評價結(jié)果級別為中。

1.績效評價過程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)存在的問題。

（1）公路養(yǎng)護(hù)工作相關(guān)制度制定不及時不健全或執(zhí)行效果一般。通過審查J 縣農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)項目的業(yè)務(wù)資料，我們發(fā)現(xiàn)，項目未見健全的業(yè)務(wù)流程制度，相應(yīng)的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理制度體制未能及時建立健全，基建規(guī)劃服務(wù)中心科室職責(zé)已制定，但是沒有具體人員崗位職責(zé)說明。交通運輸局定期對其養(yǎng)護(hù)道路的三家承包單位進(jìn)行考核，每季度形成一張考核表，但未能按時提供日?？己吮O(jiān)督記錄等基礎(chǔ)材料，考核結(jié)果扣分原因不清晰，部分考核表沒有打分時間，制度約束性不強(qiáng)，發(fā)揮效用一般。

（2）資金管理制度需進(jìn)一步完善。未見專項資金管理制度，對支付的資金也沒有具體的財務(wù)監(jiān)控制度流程。經(jīng)抽查發(fā)現(xiàn)部分資金付款計劃審批流程不健全，主管部門對資金下?lián)苤粮黜椖亢蟮氖褂们闆r，檢查頻率較低，制度約束性不強(qiáng)，很難發(fā)揮效用。

（3）項目績效管理意識欠缺?？冃Ч芾碛嘘P(guān)基礎(chǔ)性工作不夠規(guī)范，未能按照績效目標(biāo)管理有關(guān)要求合理設(shè)置項目績效目標(biāo)，對項目實施的前期調(diào)研、摸底不夠深入，導(dǎo)致績效目標(biāo)設(shè)定的相關(guān)性和可計量性不足，不利于達(dá)到預(yù)期效果，不便于考評工作開展。

（4）公路養(yǎng)護(hù)預(yù)算經(jīng)費不足，養(yǎng)護(hù)水平有待提高。預(yù)算制定不合理，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作具有持續(xù)性的特點，預(yù)算撥付經(jīng)費有限導(dǎo)致工程款支付不及時，工程進(jìn)度受限，實際施工時間小于合同約定時間，材料和人工費用價格上漲，導(dǎo)致實際成本價格超過預(yù)算控制單價，間接影響公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。實地查看的縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護(hù)情況差別較大，破損頻繁，小修頻繁，養(yǎng)護(hù)工作機(jī)械化程度低，有的公路通過小修已經(jīng)不能達(dá)到解決該路段路面毀損問題的目的。

（5）未見相關(guān)驗收資料。對于小修項目完工后沒有及時進(jìn)行驗收，缺少驗收相關(guān)規(guī)范制度。

2.增加農(nóng)村公路專項資金運用效益的合理化建議。

（1）加強(qiáng)財政資金的績效管理。首先要加強(qiáng)重要資料的檔案管理，建立科學(xué)的績效評價體系，并將績效目標(biāo)落實到實際工作中。強(qiáng)化事前績效管理，針對項目專項資金制定出明確、具體、可衡量的績效目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)修訂或完善業(yè)務(wù)管理和財務(wù)管理制度，把績效管理工作滲透到每一個工作環(huán)節(jié)中，保證專項資金工作有規(guī)可循、績效有據(jù)可評。

（2）加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，提高預(yù)算金額的準(zhǔn)確性，加強(qiáng)預(yù)算成本控制。項目支出預(yù)算金額的測算應(yīng)更加科學(xué)、合理，年度預(yù)算編制時應(yīng)充分考慮項目的實際運行情況，確保預(yù)算金額更加準(zhǔn)確。嚴(yán)格控制預(yù)算成本，制定相應(yīng)政策，獎懲分明。

（3）加強(qiáng)項目實施過程的監(jiān)控。對農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)情況持續(xù)進(jìn)行監(jiān)督，并確保所有路段被覆蓋，并將檢查情況及發(fā)現(xiàn)的問題形成工作記錄，由相關(guān)人員簽字確認(rèn)，以確保道路養(yǎng)護(hù)中存在的問題能及時發(fā)現(xiàn)并解決。

（4）加強(qiáng)專項資金的使用和管理。建立健全專項資金管理制度和財務(wù)監(jiān)控制度，對下?lián)艿膶ｍ椯Y金，項目主管部門應(yīng)建立監(jiān)督檢查機(jī)制，及時跟蹤資金使用情況，日常監(jiān)管常態(tài)化。對于養(yǎng)護(hù)承包單位的養(yǎng)護(hù)款項，應(yīng)在驗收完成后及時辦理支付手續(xù)，避免拖延滯后的現(xiàn)象。

（5）完善農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)工作的長效機(jī)制。明確部門和人員崗位職責(zé)，綜合利用各種宣傳媒介及平臺，大力宣傳農(nóng)村公路發(fā)展中的好經(jīng)驗、好做法及涌現(xiàn)的先進(jìn)集體和個人，為農(nóng)村公路發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，形成人人愛護(hù)道路、人人監(jiān)督養(yǎng)護(hù)的良好氛圍。

截止2019 年底，J 縣基本形成了以國省道干線公路為骨架，縣鄉(xiāng)道為干道，村道為支脈，干支相連、四通八達(dá)的公路網(wǎng)絡(luò)。在進(jìn)行農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)過程中，采取分級管理與日常巡查相結(jié)合的方式，積極開展農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作，對已列入改造計劃的路線，進(jìn)行保通保暢養(yǎng)護(hù)。針對績效評價發(fā)現(xiàn)的專項資金運用和養(yǎng)護(hù)過程中的問題，應(yīng)采取切實可行的措施給予解決，推動交通強(qiáng)國試點項目落地，做好鄉(xiāng)村整形交通先行，將農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)和精準(zhǔn)脫貧相結(jié)合，建立全面的農(nóng)村公路績效考核機(jī)制，深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革。