跟蹤審計(jì)在政府投資項(xiàng)目中的應(yīng)用研究

■徐靜

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，政府投資發(fā)揮了重要作用，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施、民生建設(shè)等領(lǐng)域政府更是成為了投資的主導(dǎo)力量。與企業(yè)投資不同，政府投資的目的并不是單純?yōu)榱私?jīng)濟(jì)效益，而是為了促進(jìn)國(guó)家、地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，為了改善人民的生活質(zhì)量，即要在經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間做好平衡。跟蹤審計(jì)工作的開(kāi)展就是為了達(dá)到這一目標(biāo)。

一、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)概述

1.跟蹤審計(jì)的內(nèi)容與方式。

近年來(lái)，跟蹤審計(jì)在工程建設(shè)等領(lǐng)域的應(yīng)用越來(lái)越廣，與其他審計(jì)方式不同，跟蹤審計(jì)就是從工程開(kāi)始之前就要介入，在工程開(kāi)展過(guò)程中以及工程完成后均需要進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)。與企業(yè)投資項(xiàng)目不同，政府投資項(xiàng)目對(duì)于工程質(zhì)量、資金使用情況以及未來(lái)發(fā)揮的社會(huì)效益有著更高要求，而跟蹤審計(jì)不僅能夠起到實(shí)時(shí)監(jiān)管作用，同時(shí)能夠?qū)こ炭?jī)效進(jìn)行更加科學(xué)、更加全面的分析。根據(jù)審計(jì)方式的不同可以將跟蹤審計(jì)分為定期跟蹤審計(jì)、駐場(chǎng)跟蹤審計(jì)、定點(diǎn)跟蹤審計(jì)以及將三種方式進(jìn)行組合的形式。三種方式各有利弊，但是每個(gè)方式的目標(biāo)卻基本一致，具體選擇何種方式需要根據(jù)工程的實(shí)際情況加以確定。影響跟蹤審計(jì)效果的因素有很多，其中介入時(shí)間是最為關(guān)鍵的一個(gè)因素，如果介入的越早，對(duì)于工程的審計(jì)將會(huì)更加全面，證據(jù)鏈也會(huì)更加完整，所以效果會(huì)更好。政府投資項(xiàng)目從準(zhǔn)備到竣工一般包括六個(gè)階段，具體見(jiàn)下圖，每個(gè)階段可以根據(jù)實(shí)際需求選擇不同的跟蹤審計(jì)模式，從而最大程度的保證審計(jì)效果，使政府投資項(xiàng)目能夠發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

圖1 政府投資項(xiàng)目流程

2.政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)。

政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)主要包括三個(gè)方面，首先，對(duì)審計(jì)人員要求更高，由于政府投資項(xiàng)目對(duì)工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、工程效益有著更高要求，審計(jì)人員既要對(duì)工程資金使用情況進(jìn)行全方位審計(jì)，同時(shí)也要熟悉工程設(shè)計(jì)、施工等流程，對(duì)于相關(guān)法律以及規(guī)章制度有深入了解，必要時(shí)可以通過(guò)外聘等方式請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行指導(dǎo)。其次，政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)覆蓋范圍更廣，要從工程開(kāi)始之前介入，在工程開(kāi)展過(guò)程中以及工程完成后均需要進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)，必要時(shí)可以對(duì)工程所涉及的關(guān)聯(lián)單位進(jìn)行深度審計(jì)。最后，對(duì)于跟蹤審計(jì)的反饋要及時(shí)進(jìn)行整改，跟蹤審計(jì)是一種動(dòng)態(tài)審計(jì)的模式，在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)告知相關(guān)單位，并要求其作出整改措施，在整改完成后要進(jìn)行再次審計(jì)，另外，隨著工程的開(kāi)展，在不同階段還要出具階段性審計(jì)報(bào)告，這些對(duì)于保障工程的順利實(shí)施將發(fā)揮重要作用。

二、跟蹤審計(jì)對(duì)政府投資項(xiàng)目的重要性

1.有利于完善監(jiān)督體制，增加決策的透明度。

跟蹤審計(jì)是對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全動(dòng)態(tài)審計(jì)，因此對(duì)于完善監(jiān)督機(jī)制，增加決策的透明度具有重要意義。從工程規(guī)劃開(kāi)始審計(jì)人員就會(huì)介入，在工程實(shí)施過(guò)程中能夠通過(guò)審計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)各單位的監(jiān)管，為了確保跟蹤審計(jì)的效果，各單位要積極配合，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)整改。跟蹤審計(jì)確保了各項(xiàng)決策更加透明，也使得腐敗更加無(wú)處遁形。

2.有利于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理。

與傳統(tǒng)審計(jì)模式不同，跟蹤審計(jì)的介入時(shí)間相對(duì)更早，并且會(huì)伴隨項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過(guò)程。通過(guò)跟蹤審計(jì)能夠更加及時(shí)的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可以更加精準(zhǔn)的找到產(chǎn)生問(wèn)題的原因，進(jìn)而提出具體對(duì)策。除此之外，跟蹤審計(jì)與各參建單位內(nèi)部控制可以有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制的有效補(bǔ)充，通過(guò)跟蹤審計(jì)還可以有效預(yù)防盲目指揮、人為干擾等問(wèn)題的發(fā)生，確保項(xiàng)目能夠規(guī)范推進(jìn)。

3.有利于提高建設(shè)投資績(jī)效。

雖然很多政府投資項(xiàng)目并未將經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，但是財(cái)政資金的使用同樣需要有嚴(yán)格的績(jī)效考核作為保障。近年來(lái)各級(jí)地方政府為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，掀起了一波建設(shè)高潮，不過(guò)在政府投資項(xiàng)目中也還是出現(xiàn)了資金挪用、閑置甚至貪污等問(wèn)題，跟蹤審計(jì)能夠?qū)?xiàng)目實(shí)施中的資金使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，可以有效避免資金挪用等情況的發(fā)生。所以在政府投資項(xiàng)目中應(yīng)用跟蹤審計(jì)能夠提高建設(shè)投資績(jī)效。

三、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中存在的問(wèn)題

1.跟蹤審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)不完善。

跟蹤審計(jì)引入我國(guó)的時(shí)間相對(duì)較晚，因此還處于摸索階段。國(guó)家目前還未針對(duì)跟蹤審計(jì)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，雖然我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》以及《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》，但是這兩項(xiàng)法律更多的是針對(duì)整個(gè)審計(jì)工作，涉及跟蹤審計(jì)的相對(duì)較少，并且沒(méi)有詳細(xì)的闡述。法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致跟蹤審計(jì)的一些權(quán)力邊界出現(xiàn)模糊，也使得其制約效果大打折扣，有些違法人員正是看到了法律的漏洞為了自身利益不惜以身試法，所以未來(lái)國(guó)家要盡快制定針對(duì)跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)。

2.跟蹤審計(jì)人員綜合素質(zhì)不均衡。

由于跟蹤審計(jì)所面對(duì)的情況更加復(fù)雜，所以這項(xiàng)工作的開(kāi)展要求審計(jì)人員要具備更加全面的知識(shí)，包括財(cái)務(wù)知識(shí)、會(huì)計(jì)知識(shí)、工程知識(shí)、法律知識(shí)等等，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多審計(jì)人員都是畢業(yè)于財(cái)務(wù)專業(yè)或者會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)，工程專業(yè)知識(shí)不足，加之沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)直接上崗，導(dǎo)致審計(jì)效果難以盡如人意。另外，跟蹤審計(jì)與參建單位接觸較多，這就要求審計(jì)人員既要具備較高的職業(yè)素養(yǎng)，同時(shí)也要具備較強(qiáng)的道德素養(yǎng)，只有保證公正、客觀才能真正實(shí)現(xiàn)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)。

3.跟蹤審計(jì)成本較高制約審計(jì)工作的開(kāi)展。

由于跟蹤審計(jì)的時(shí)間與整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)周期時(shí)間基本一致，所以其時(shí)間成本更高，并且跟蹤審計(jì)覆蓋范圍更廣，審計(jì)人員要對(duì)涉及項(xiàng)目的所有環(huán)節(jié)、所有單位進(jìn)行全方位審計(jì)，因此工作任務(wù)較為繁重，工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)審計(jì)方式，這就導(dǎo)致跟蹤審計(jì)的整體成本相對(duì)較高，而成本較高必然會(huì)反過(guò)來(lái)制約審計(jì)工作的開(kāi)展。有些審計(jì)公司為了降低跟蹤審計(jì)的成本會(huì)在審計(jì)流程、審計(jì)范圍方面大打折扣，甚至有些審計(jì)工作流于表面，這些問(wèn)題會(huì)使得審計(jì)工作逐漸偏離計(jì)劃目標(biāo)，也會(huì)影響政府投資項(xiàng)目的最終效益。

4.跟蹤審計(jì)在項(xiàng)目中的角色定位模糊。

嚴(yán)格來(lái)講，跟蹤審計(jì)在政府投資項(xiàng)目中的角色定位應(yīng)該是獨(dú)立的第三者，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)的上報(bào)項(xiàng)目管理單位，并且督促相關(guān)單位進(jìn)行整改，但是在實(shí)踐過(guò)程中，很多審計(jì)公司卻充當(dāng)著監(jiān)督甚至管理的角色，這樣不僅使得管理單位權(quán)利弱化，同時(shí)也偏離了審計(jì)的目標(biāo)。角色定位模糊的根本原因在于審計(jì)單位沒(méi)能準(zhǔn)確把握自身職責(zé)，對(duì)于跟蹤審計(jì)的定位認(rèn)識(shí)不夠，如果這種情況任之發(fā)展下去，會(huì)使得審計(jì)人員不斷越界，甚至出現(xiàn)違法行為，也會(huì)嚴(yán)重干擾項(xiàng)目管理以及項(xiàng)目決策工作。

四、完善政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的對(duì)策

新冠疫情的爆發(fā)使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性陡增，為了提振經(jīng)濟(jì)，各級(jí)地方政府投資項(xiàng)目紛紛上馬，為穩(wěn)定我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。但是此輪政府投資與以往不同，大水漫觀式的投資方式必須摒棄，對(duì)于每個(gè)項(xiàng)目都要確保其發(fā)揮應(yīng)有的作用才是投資的目標(biāo)，所以引入跟蹤審計(jì)十分必要，完善政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)要做好以下幾個(gè)方面。

1.建立健全跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)。

任何審計(jì)工作的開(kāi)展都要做到有法可依、有章可循，這也是審計(jì)工作的基礎(chǔ)。為了確保跟蹤審計(jì)能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，國(guó)家要盡快建立健全跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)，圍繞跟蹤審計(jì)制定相應(yīng)的實(shí)施準(zhǔn)則，包括審計(jì)的程序、目標(biāo)、規(guī)范以及具體的內(nèi)容等等。為了發(fā)揮跟蹤審計(jì)的監(jiān)督作用，法律要對(duì)審計(jì)結(jié)果給予明確的約束力，使得參建單位能夠?qū)Ω檶徲?jì)所反饋的問(wèn)題給予足夠重視。另外，還要逐步建立跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，這也是降低政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。各級(jí)地方政府要根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)及時(shí)的制定本地區(qū)法律，真正為跟蹤審計(jì)提供良好的環(huán)境氛圍。

2.建立全方位的人才培養(yǎng)機(jī)制。

在政府投資項(xiàng)目中發(fā)揮跟蹤審計(jì)的作用首先要有一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，所以要盡快建立適應(yīng)跟蹤審計(jì)要求的全方位人才培養(yǎng)機(jī)制。審計(jì)單位在招聘、選拔人才時(shí)要注重綜合素質(zhì)的考量，不能將標(biāo)準(zhǔn)僅僅放在財(cái)務(wù)知識(shí)上，要從工程、法律等多角度進(jìn)行考核。同時(shí)審計(jì)單位也要加強(qiáng)對(duì)既有員工的培訓(xùn)，可以通過(guò)外聘專家進(jìn)行授課等形式不斷提升員工的綜合素養(yǎng)。除此之外，還要發(fā)揮政府以及社會(huì)組織的力量，對(duì)于有培訓(xùn)需求的企業(yè)或者審計(jì)人員給予相應(yīng)的支持。各省市可以通過(guò)遴選等方式組成一支專家隊(duì)伍，由該支隊(duì)伍負(fù)責(zé)本省市審計(jì)單位的跟蹤審計(jì)工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)以及考核?？偠灾⑷轿坏娜瞬排囵B(yǎng)機(jī)制為跟蹤審計(jì)提供源源不斷的人才是保障這項(xiàng)工作能夠健康運(yùn)行的前提。

3.加大跟蹤審計(jì)經(jīng)費(fèi)支持力度。

相較于傳統(tǒng)審計(jì)模式，跟蹤審計(jì)成本相對(duì)更高，但是其對(duì)于政府投資項(xiàng)目質(zhì)量的保障具有重要意義，所以要加大跟蹤審計(jì)經(jīng)費(fèi)的支持力度。在項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，管理單位要根據(jù)跟蹤審計(jì)的需求將審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，同時(shí)在資金支付時(shí)要根據(jù)相關(guān)合同及時(shí)、足額的支付。審計(jì)單位也要確保?？顚Ｓ?，真正確保跟蹤審計(jì)人員的待遇能夠落到實(shí)處。另外，政府還要定期對(duì)審計(jì)單位進(jìn)行考核，對(duì)于表現(xiàn)較好的審計(jì)單位可以給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。跟蹤審計(jì)是確保政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要工具，所以想要用好這個(gè)工具必須給予足夠的經(jīng)費(fèi)支持。

4.審計(jì)單位準(zhǔn)確把握角色定位。

政府投資項(xiàng)目的主導(dǎo)者、管理者以及監(jiān)督者是政府部門(mén)，但是做好管理、監(jiān)督工作卻需要考慮各方面因素。跟蹤審計(jì)的角色本質(zhì)上就是政府的“參謀”，通過(guò)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的漏洞以及問(wèn)題，進(jìn)而找到導(dǎo)致問(wèn)題的根源，督促相關(guān)單位進(jìn)行整改。另外，跟蹤審計(jì)人員還要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位所做出的決策是否合法、是否合規(guī)進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，對(duì)其他參建單位提供的材料是否可靠進(jìn)行檢查，如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要通過(guò)書(shū)面形式進(jìn)行告知。審計(jì)人員在跟蹤審計(jì)過(guò)程中要確保不能“越權(quán)”，不能偏離自己的職責(zé)。

五、總結(jié)

近年來(lái)我國(guó)政府投資項(xiàng)目建設(shè)逐漸趨于規(guī)范化、制度化，跟蹤審計(jì)在政府投資項(xiàng)目中的應(yīng)用也越來(lái)越常見(jiàn)，并且發(fā)揮了重要作用，但是不可否認(rèn)的是很多問(wèn)題也亟待解決，相信隨著我國(guó)審計(jì)體系的逐步成熟，跟蹤審計(jì)法律體系的逐步完善，這種模式會(huì)發(fā)揮更大作用。