職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)政策的現(xiàn)狀、問題與對策

雷世平 樂樂 郭素森 李海燕

摘 要 依據(jù)政策的位階（地位），我國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)政策分為總政策、基本政策和具體政策。黨中央關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和國企改革的重要論斷是混合所有制辦學(xué)的總政策，國務(wù)院關(guān)于探索發(fā)展、鼓勵發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的原則要求是混合所有制辦學(xué)的基本政策，而相關(guān)部委、地方政府推進(jìn)職教混改的行動準(zhǔn)則，則是混合所有制辦學(xué)的具體政策。當(dāng)前，從政策供給、政策運(yùn)用和政策形成等不同視角看，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)政策存在“條塊不全”、按就近原則“借用”、政策創(chuàng)新難度巨大等問題。要推進(jìn)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的政策創(chuàng)新，必須徹底解放思想桎梏，為政策創(chuàng)新釋放動力;積極推動混改試點(diǎn)，為政策創(chuàng)新開辟道路;靈活運(yùn)用政策工具，為政策創(chuàng)新提供抓手;聚焦混改關(guān)鍵領(lǐng)域，為政策創(chuàng)新破解難題。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育;混合所有制辦學(xué);辦學(xué)政策

中圖分類號 G717 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）19-0034-06

作者簡介

雷世平（1962- ），男，湖南省芙蓉教學(xué)名師，長沙航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，研究方向：職業(yè)教育混合所有制改革（長沙，410124）;樂樂（1980- ），女，長沙航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，研究方向：高等職業(yè)教育;郭素森，山東化工職業(yè)學(xué)院;李海燕，山東海事職業(yè)學(xué)院

基金項(xiàng)目

教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“混合所有制職業(yè)院校法人代表人復(fù)合多元模式創(chuàng)新研究”（18YJA880038），主持人：雷世平

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的自發(fā)探索于20世紀(jì)90年代后期開始起步。2014年5月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?，首次對實(shí)踐領(lǐng)域早已啟動的混合所有制辦學(xué)作出正面回應(yīng)，并推動其由“自發(fā)探索”向“自覺自為”階段轉(zhuǎn)變[1]。繼2016年12月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》、2017年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》連續(xù)重申“探索推進(jìn)職業(yè)學(xué)校股份制、混合所有制改革”后，2019年1月國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確提出，“支持和規(guī)范社會力量興辦職業(yè)教育培訓(xùn)，鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。在國家政策推動下，盡管學(xué)術(shù)界對混合所有制辦學(xué)的研究持續(xù)升溫，實(shí)踐領(lǐng)域的院校案例亦不少見，但其改革步伐在徘徊、觀望和質(zhì)疑聲中緩慢前行。深究其原因，主要矛頭指向了政府政策供給的不足，即表現(xiàn)為“公有”“私有”單一所有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所形成的“公辦”“民辦”的辦學(xué)政策不足以完全支撐職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)，進(jìn)而衍生出混合所有制職業(yè)院校“非公非民”“營非不清”等一系列問題。政策供給的缺失已經(jīng)成為制約混合所有制辦學(xué)的重要瓶頸。本研究基于政策“位階”視角，對混合所有制辦學(xué)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對現(xiàn)行政策（主要指具體政策）存在的問題進(jìn)行深度剖析，繼而提出推進(jìn)政策創(chuàng)新的對策。

一、我國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)政策的現(xiàn)狀分析

政策的分類方法有很多，依據(jù)政策的位階（地位），可將職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)政策分為總政策、基本政策和具體政策三個層面[2]。

（一）總政策：黨中央、國務(wù)院關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和國企改革的重要論斷

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的總政策是指導(dǎo)和規(guī)范職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)行為的元政策。由于職業(yè)教育混合所有制改革遷移自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革的經(jīng)驗(yàn)，在理論基礎(chǔ)、核心概念上承襲了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革的基本邏輯以及解決發(fā)展問題的基本思路，因此，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的總政策與混合所有制經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)混合所有制改革的總政策一脈相承。我國混合所有制經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)國有企業(yè)改革的理論與政策體系的形成經(jīng)歷了一個發(fā)展過程，主要體現(xiàn)在1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》、2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2015年國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》等一些列重要文件之中，見表1。

2.“深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)”

3.“鼓勵各類資本參與國有企業(yè)混合所有制改革，建立健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制”

從上述政策文件中可以清晰看到，黨中央、國務(wù)院對于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)國有企業(yè)改革的認(rèn)識是一個不斷深化的過程。這些重要論斷為混合所有制經(jīng)濟(jì)向職業(yè)教育領(lǐng)域遷移和運(yùn)用提供了總遵循。第一，混合所有制經(jīng)濟(jì)可提高資源配置效率。這將促使職業(yè)教育辦學(xué)資源從單一依賴國家教育財(cái)政或單純吸納利用社會資本走向更為多元的混合形式，并從撬動存量國有資源投入、通過二次分配再次加大投入的角度，可增加職業(yè)教育辦學(xué)資源的總量供給。第二，混合所有制經(jīng)濟(jì)可放大國有教育資本功能。這在一定意義上是通過產(chǎn)權(quán)股份化形式，擴(kuò)大國家對職業(yè)教育辦學(xué)資源總量的控制幅度、加大國家控制力實(shí)現(xiàn)的[3]。第三，混合所有制經(jīng)濟(jì)可促進(jìn)政府職業(yè)教育管理體制變革和多元辦學(xué)主體下的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度建設(shè)。在發(fā)展方向上，國有企業(yè)改革提出了從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變，政府亦可實(shí)現(xiàn)由“直接辦學(xué)”向“管理教育資本”的轉(zhuǎn)型，這是政府職業(yè)教育管理體制變革的重要方向。同時，國有企業(yè)改革中現(xiàn)代股份公司的公司治理變革，也為建立現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，使法人治理成為了混合所有制職業(yè)院校提升治理能力的題中要義。

（二）基本政策：國務(wù)院關(guān)于探索、鼓勵發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的基本要求

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的基本政策是指職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的主導(dǎo)型政策。隨著混合所有制經(jīng)濟(jì)重要地位的確立，對20世紀(jì)90年代后期開始出現(xiàn)的職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)行為的正面回應(yīng)已經(jīng)不可避免。在黨中央關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)改革的重大政策引導(dǎo)下，2014年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?，這是職教混改首次出現(xiàn)在官方文件中。隨后，在國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》等重要文件中，連續(xù)提出了職業(yè)教育混合所有制改革的基本要求，且職業(yè)教育混合所有制改革在構(gòu)建完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系、促進(jìn)職業(yè)教育向個性樣態(tài)的教育類型轉(zhuǎn)變中的作用日益清晰。這一系列重要文件中關(guān)于職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的基本要求，構(gòu)成了職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的基本政策，見表2。