地區(qū)間城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金收支失衡成因及對策研究

曲舒萌

關(guān)鍵詞：地區(qū)差異;城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金;收支失衡

中圖分類號：C939文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）05 — 0067 — 07

養(yǎng)老保險作為我國社會保障體系的核心組成部分，既是維護社會穩(wěn)定的“減震器”，也是推動經(jīng)濟發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”。其作用一是為退休職工和喪失勞動能力的參保群體提供基本的生活保障，二是調(diào)節(jié)收入再分配。當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險制度由三部分組成，分別是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險以及機關(guān)事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險。在人口老齡化逐漸加快的背景下，我國基本養(yǎng)老保險基金正逐步呈現(xiàn)收支失衡的局面。其中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險尚不存在基金收支壓力。由于初始基金積累效率較高、省級統(tǒng)籌起點層次較高，機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的基金規(guī)模相對較大，運行效率相對更好，收大于支的情況更容易出現(xiàn)。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險作為我國基本養(yǎng)老保險制度的重要組成部分，受歷史政策、人口結(jié)構(gòu)變化、勞動力流失、經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響，一直面臨發(fā)展可持續(xù)的困境。2019年4月社科院在《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》中預(yù)測：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的當(dāng)期赤字將會出現(xiàn)在2028年，累計結(jié)余將于2027年達到峰值，并于2035年全部耗盡〔1〕。再加上近年來各地區(qū)之間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支差距不斷加大，有的存在結(jié)余，有的卻早已收不抵支。不僅嚴(yán)重制約基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高，還影響社會的公平與穩(wěn)定。由此可見，推動城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)的任務(wù)十分緊迫。

一、文獻綜述

目前我國學(xué)者越來越關(guān)注城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支失衡問題。在成因方面，學(xué)者們的總結(jié)可大致歸納為以下三類。一是政策和歷史因素。王曉軍和趙彤（2006）〔2〕通過對歷史負債進行測算，認為隱性債務(wù)規(guī)模過大，難以提高我國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。趙亮、李燈強（2020）〔3〕從政策因素入手，指出在新冠疫情期間受相關(guān)部門的減免政策、高等教育擴招政策、養(yǎng)老金計發(fā)政策與降費政策影響，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。二是人口結(jié)構(gòu)因素。薛惠元和郭文堯（2017）〔4〕通過研究發(fā)現(xiàn)人口老齡化不僅使制度贍養(yǎng)率快速上升，還使勞動力結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支水平發(fā)生變動。楊璟（2019）〔5〕認為人口老齡化不僅增加了退休養(yǎng)老的社會壓力，也使勞動力的可持續(xù)供給變得困難。穆懷中、李辰（2020）〔6〕指出長壽風(fēng)險對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人帳戶的收支平衡有一定影響。三是經(jīng)濟和財政因素。陳元剛、張玉歡（2019）〔7〕和劉偉兵、楊揚（2019）〔8〕均認為高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展在緩解政府的財政壓力同時，還可以提高社會保障體系的財政可持續(xù)性，推進全國統(tǒng)籌進度。石晨曦和曾益（2019）〔9〕則在精算模型的基礎(chǔ)上分析中央調(diào)劑金的作用，試圖解決養(yǎng)老基金的支付困境。

以上研究雖為我們認識城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支失衡的成因提供極具啟發(fā)性的思路，但仍存在可提升的空間。學(xué)者們多從全國的宏觀層面對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支失衡的成因進行測量和分析，但專門研究地區(qū)間收支差異成因的文獻相對較少。且由于經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度、人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟狀況也在不斷變化。因此我們的成因分析也應(yīng)是動態(tài)而不斷發(fā)展的，要緊跟當(dāng)前實踐現(xiàn)狀進行研究。本文從2019年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支數(shù)據(jù)入手，分析我國各地區(qū)之間產(chǎn)生收支差異的原因，在此基礎(chǔ)上討論未來的應(yīng)對策略，以促進基本養(yǎng)老保險基金在人口老齡化背景下可持續(xù)發(fā)展。

二、地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支失衡的現(xiàn)狀

首先，從總體上看，2017-2019年以來我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收不抵支的省級行政區(qū)數(shù)量呈上升趨勢。2017年6個省級行政區(qū)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象，2018年由于財政補貼增加全國有4個省級行政區(qū)，到2019年已有10個省級行政區(qū)收不抵支。尤其是東北三省收不抵支的規(guī)模呈持續(xù)擴大趨勢。從累積結(jié)余來看，黑龍江省是我國唯一一個累積結(jié)余已花光的省份，且連續(xù)多年“負債”400億元以上，養(yǎng)老壓力十分之大。

接著，具體分析2019年地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支現(xiàn)狀：

（一）從國家層面來看，2019年我國大部分省級行政區(qū)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金處于結(jié)余狀態(tài)。但處于結(jié)余狀態(tài)的各省之間存在較大差異。除北京和廣東當(dāng)期收支差額超過1000億元之外，其他結(jié)余省的規(guī)模都相對較小，范圍在2.3億元～376.9億元之間，參差不齊。

（二）從平均水平來看，經(jīng)測算，2019年我國各地區(qū)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當(dāng)期收支差額平均為117.7億元。僅有10個省級行政區(qū)超過平均差額，其余省當(dāng)期收支結(jié)余都低于平均線。在低于平均線的省級行政區(qū)當(dāng)中，有10個收不抵支，即內(nèi)蒙古（-140.5億元）、遼寧（-463.6億元）、吉林（-120.8億元）、黑龍江（-309.4億元）、浙江（-98.5億元）、江西（-36.7億元）、山東（-88.0億元）、四川（-9.3億元）、甘肅（-0.8億元）、青海（-22.8億元），需要用累積結(jié)余來支付城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金。特別是東北三省和內(nèi)蒙古的缺口均在百億以上，收不抵支的規(guī)模格外大。以內(nèi)蒙古為例，2018年和2019年的基金收入相差不大，但基金支出2019年比2018年增加了200億左右，導(dǎo)致內(nèi)蒙古2019年收不抵支，需要使用累積結(jié)余。

（三）從累積結(jié)余來看，2019年廣東、北京、江蘇、四川、浙江累積結(jié)余相對較高，均高于3500億元。全國各省中，只有黑龍江省的累積結(jié)余為負數(shù)（-433.7億元），需政府“兜底”。其次是青海省，不僅存在收不抵支的情況，該省的累積結(jié)余也僅剩37億元，瀕臨花光。

綜上，我們可以得出結(jié)論：一是2019年我國僅有近三分之二的地區(qū)處于結(jié)余狀態(tài)，其中個別地區(qū)大量結(jié)余。剩下的三分之一地區(qū)收不抵支，且收不抵支的省數(shù)量逐漸增多。累積結(jié)余即將花光的省也逐漸增多。二是位于東部地區(qū)的省級行政區(qū)大多當(dāng)期收支結(jié)余較高，其次是中部地區(qū)，多在百億以上。而位于西部地區(qū)的省當(dāng)期收支結(jié)余相對較低，除云南、貴州外，大多結(jié)余在百億以下。收不抵支的省在四大經(jīng)濟區(qū)域中均有分布。但是在西部地區(qū)和東北地區(qū)分布相對較多，且東北三省全部收不抵支，需要動用累積結(jié)余或國家財政轉(zhuǎn)移支付來補?？梢姡?jīng)濟因素對地區(qū)收支差異具有一定影響但影響不大。因此，要想促進城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展，首要任務(wù)就是找出我國各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支失衡的原因。即為什么有的省級行政區(qū)或地區(qū)結(jié)余多，為什么有的則收不抵支。

三、造成地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支失衡的原因?

（一）地區(qū)間制度撫養(yǎng)比不同

本文采用的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比為參保離退休職工和在職勞動者人數(shù)的比值。與老年撫養(yǎng)比相比，該指標(biāo)能更清晰反映養(yǎng)老保險制度中人口老齡化的程度。制度撫養(yǎng)比較高的，說明該省級行政區(qū)制度內(nèi)人口老齡化程度高，基本養(yǎng)老保險支付壓力大;制度撫養(yǎng)比較低的，說明制度內(nèi)人口老齡化程度低，基本養(yǎng)老保險支付壓力小。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，與2017年（3052.6億元）、2018年（3011.8億元）相比，2019年浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的基金收入（3040億元）變化不大，而基金支出卻比2017年增加約500億元，直接導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)達且累積結(jié)余較高的浙江省在2019年出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象。影響其基金支出發(fā)生變化的一個重要因素就是人口老齡化導(dǎo)致的制度撫養(yǎng)比連年上升。由此可見，制度撫養(yǎng)比對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支情況有重要影響。

各地的制度撫養(yǎng)比不同，也說明了我國各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中人口老齡化的程度參差不齊，這種差距使得基本養(yǎng)老保險基金在不同地區(qū)的收入和支出存在差異，造成收支失衡，有的出現(xiàn)結(jié)余，有的收不抵支。

據(jù)表2數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)：1.制度撫養(yǎng)比較低的省級行政區(qū)一般情況下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金處于結(jié)余狀態(tài)。如廣東省的制度撫養(yǎng)比為16.94%，比例全國最低;而其當(dāng)期基金結(jié)余卻是1831.7億元，位居榜首。2019年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度平均撫養(yǎng)比為39.48%，在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下，大致相當(dāng)于每2.5位繳費的在職職工撫養(yǎng)1位離退休人員。在低于我國平均制度撫養(yǎng)比的13個省級行政區(qū)中，大多數(shù)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金均處于結(jié)余狀態(tài)，僅有2個收不抵支。2.制度撫養(yǎng)比較高的省級行政區(qū)容易出現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的情況。在超過我國平均制度撫養(yǎng)比的18個省級行政區(qū)中有近一半的省級行政區(qū)（8個）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收不抵支，分別是黑、遼、吉、贛、內(nèi)蒙古、甘、川、青。其中，東北三省的制度撫養(yǎng)比十分高，位居全國前三，制度內(nèi)老齡化程度非常嚴(yán)重，他們的當(dāng)期基金的負債也最多。而造成東北三省出現(xiàn)這種情況的原因，一是能源資源的減少使東北三省原來賴以為生的產(chǎn)業(yè)難以持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟衰退、人員大量外流，再加上生育率降低，區(qū)域內(nèi)老齡化情況加劇，勞動力嚴(yán)重不足。二是作為過去中國的老工業(yè)基地，改制前東北三省的國企和央企數(shù)量眾多，需要負擔(dān)的“中人”和“老人”很多，導(dǎo)致他們的養(yǎng)老基金出現(xiàn)大量負債。

可見，制度撫養(yǎng)比不同是造成我國各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收支失衡的根本原因。而隨著我國老齡化趨勢的加快，未來我國制度撫養(yǎng)比也將迅速上升。再結(jié)合前文的分析，制度撫養(yǎng)比較高的省級行政區(qū)更容易出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的局面，可以得出結(jié)論，即受老齡化影響未來我國收不抵支的省級行政區(qū)會越來越多，地區(qū)之間的收支差距也會逐漸拉大。

（二）地區(qū)間養(yǎng)老保險基金實際平均繳費率不同

不同省的養(yǎng)老保險基金平均繳費率，一般用當(dāng)年養(yǎng)老保險基金收入占參保職工工資總額的比重來計算。該指標(biāo)與養(yǎng)老保險保障水平有關(guān)，過低不足以解除被保險人的后顧之憂，過高又增加用人單位與被保險人的負擔(dān)。全國各地城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的平均繳費率存在較大差異。實際平均繳費率最高的是黑龍江省，高達32.14% 。最低的為北京市和福建省，分別只有11.03% 和11.77%，與黑龍江省相差約21個百分點。在一定程度上反映了地區(qū)間養(yǎng)老保險保障水平的差距。

據(jù)王曉軍學(xué)者（2005）的測算，地區(qū)間繳費率的差異主要取決于各地區(qū)不同的養(yǎng)老金負擔(dān)和待遇水平〔10〕。從表2數(shù)據(jù)可以看出，制度負擔(dān)比與養(yǎng)老保險實際平均繳費率之間大致存在正向相關(guān)關(guān)系。一般來說，制度負擔(dān)比大的省級行政區(qū)實際繳費率也較高。制度負擔(dān)比小的省級行政區(qū)，其實際繳費率則較低。如黑龍江的制度負擔(dān)比較高（78.39%），其平均繳費率也較高（32.14%），而北京的制度負擔(dān)比為較低（20.93%），其平均繳費率也較低（11.03%）。再結(jié)合前文分析出的制度負擔(dān)比較高的省級行政區(qū)易出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，所以實際繳費率高的省級行政區(qū)相對來說也易出現(xiàn)基金收不抵支的情況。2019年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人均實際繳費比率為18.18%。在高于全國平均繳費率的22個省級行政區(qū)中有近三分之一（7個）收不抵支。平均繳費率位于榜首的黑龍江和青海也位列其中。

因此可以得出結(jié)論：由于不同地區(qū)的基本養(yǎng)老保險平均繳費率差別很大，而平均繳費率又是企業(yè)成本的重要組成部分，這就導(dǎo)致不同省級行政區(qū)的企業(yè)勞動力成本出現(xiàn)顯著差距。比如在平均繳費率較低的地方，企業(yè)的勞動成本就會相對較低，這有助于擴大就業(yè)，吸收更多的繳費勞動者加入，推動制度“年輕化”發(fā)展。而這種“年輕化”又可以進一步降低制度負擔(dān)比，減輕養(yǎng)老壓力。與之相反，平均繳費率高的地方則陷入惡性循環(huán)之中，高繳費率在加重企業(yè)負擔(dān)的同時也影響了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的增長，不僅難以吸收更多的繳費勞動者，而且還會導(dǎo)致當(dāng)?shù)貏趧恿ν饬?，使制度老齡化程度加大，加大養(yǎng)老負擔(dān)，影響基本養(yǎng)老保險基金收支情況。如東北三省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海省和甘肅省就屬于這種情況，他們的“雙高比率”（高平均繳費率和高制度撫養(yǎng)比）導(dǎo)致勞動力增長乏力，基金收不抵支。而北京和廣東與之相反，他們的“雙低比率”（低平均繳費率和低制度撫養(yǎng)比）吸引大量繳費勞動者，進而使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金大量結(jié)余。

（三）地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收支不同

1.經(jīng)濟發(fā)展水平對地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支產(chǎn)生影響

本文從生產(chǎn)總值、職工平均工資、工業(yè)企業(yè)利潤這三組數(shù)據(jù)入手，體現(xiàn)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異，探討不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支差異的關(guān)系。據(jù)表3所示：（1）生產(chǎn)總值在不同地區(qū)間存在較大差異。從地區(qū)生產(chǎn)總值來看，2019年廣東總量最高，高達107671.07 億元，其次是江蘇省（99631.52億元）。而最低的西藏和青海省，分別僅有1697.82億元和2965.95億元。從人均生產(chǎn)總值來看，北京、上海、江蘇最高，都超過120000元。而甘肅、黑龍江、廣西、吉林相對較低，不足45000元。其中人均最高的北京是人均最低的甘肅的5倍。在我國十個基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的省級行政區(qū)中，有9個省級行政區(qū)的人均生產(chǎn)總值低于全國人均生產(chǎn)總值（70892元）。（2）在崗職工平均工資在不同地區(qū)間存在較大差異。2019年全國層面上在崗職工平均工資最高的是北京，高達173205元。河南、山西、黑龍江相對較低，低于75000元。在我國十個基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的省級行政區(qū)中，有8個省級行政區(qū)的在崗職工平均工資低于全國平均值（93383元）。（3）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的利潤總額也是體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的主要參照指標(biāo)，對養(yǎng)老保險待遇水平產(chǎn)生影響。2019年廣東省的工業(yè)企業(yè)利潤最高，高達9140.5億元。而青海、西藏、海南、寧夏、甘肅、黑龍江的工業(yè)企業(yè)利潤十分低，低于500億元。甚至青海省的工業(yè)企業(yè)的利潤為負（-528.8億元），出現(xiàn)嚴(yán)重的虧損情況。虧損直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，造成勞動力流失，減少政府財政收入，進而縮小養(yǎng)老保險基金收入規(guī)模，增加當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老負擔(dān)，造成收不抵支的情況。

可見，除制度撫養(yǎng)比和實際平均繳費率外，地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老基金收支差異還受該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平影響。一個地區(qū)如若經(jīng)濟發(fā)展水平高，則勞動力收入相對較高，社會平均工資水平也相對較高，吸引的勞動力多，經(jīng)濟活力強，進而導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險基金繳費基數(shù)高。因此，相對而言經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)設(shè)置的繳費率低于經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)，一定程度上增強市場活力，減輕養(yǎng)老金征繳負擔(dān)，使該地區(qū)出現(xiàn)結(jié)余情況。而經(jīng)濟發(fā)展速度慢的地區(qū)則恰恰相反，一方面社會平均工資水平低，另一方面勞動力大量外流，進而導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金收入下降，加大養(yǎng)老負擔(dān)，造成收支失衡的情況。

2.財政收支對地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支產(chǎn)生影響

由表3可知：（1）在人均公共預(yù)算收入方面，上海和北京相對較高，均超過25000元。甘肅、黑龍江、廣西比較低，不足4000元。2019年我國10個基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的省級行政區(qū)中有8個人均公共預(yù)算收入低于全國平均值（7219.79元）。（2）在人均公共預(yù)算支出方面，西藏相對較高，高達62329.06元;河南、山東、河北相對較低，不足11000元。我國2019年十個基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的省級行政區(qū)中，有5個?。ㄇ?、內(nèi)蒙古、浙、甘、吉）的人均公共預(yù)算支出高于全國平均值（14552.57元）。

因而受政府財政收支存在的影響，不同省級行政區(qū)對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的財政補貼能力不同，養(yǎng)老保險可持續(xù)性也不盡相同。并且低人均一般公共預(yù)算收入和高人均一般公共預(yù)算支出會縮小當(dāng)?shù)刎斦Y(jié)余的規(guī)模，導(dǎo)致不同地區(qū)政府對基本養(yǎng)老保險的財政補貼力度不同，影響地方養(yǎng)老保險的可持續(xù)性。

四、促進城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金可持續(xù)的措施：

由于制度撫養(yǎng)比、實際平均繳費率、經(jīng)濟發(fā)展和財政收支水平的不同，地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收支失衡的現(xiàn)象，一定程度上制約了統(tǒng)籌層次的提高。但完全消除地區(qū)之間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的差異達到均衡一致也是不符合我國實際情況的。因此，本文主要以改善地區(qū)間收支不均、促基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展為目的，從“開源節(jié)流”降低制度撫養(yǎng)比、夯實繳費基礎(chǔ)下調(diào)養(yǎng)老保險繳費率、克服地方經(jīng)濟發(fā)展和財政收支差異等角度提出相應(yīng)的對策。

（一）“開源節(jié)流”降低養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比

部分收不抵支的省級行政區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金制度撫養(yǎng)比高的原因大多為繳費在職職工少，參保離退休人員多。由于人口老齡化已經(jīng)是我國不可逆轉(zhuǎn)的社會趨勢，所以我們要想降低養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比來實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)，對養(yǎng)老保險基金“開源節(jié)流”是最好的辦法。主要可以從以下兩個方面入手。

1.“開源”：繼續(xù)擴大參保覆蓋面。通過增加參保人數(shù)來降低制度撫養(yǎng)比，緩解地區(qū)間基本養(yǎng)老保險收支失衡的問題。十九大提出“全面實施全民參保計劃”?，F(xiàn)今在我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋的人群中，企業(yè)職工、城鎮(zhèn)的個體工商戶以及靈活就業(yè)人員的參保率已經(jīng)有所提高。但受參保意識、收入水平和流動性等因素的影響，農(nóng)民工群體參保率相對較低。作為一個基數(shù)龐大的群體，農(nóng)民工將是未來我國擴大參保覆蓋面的重點發(fā)展對象，要把所有與用人單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工都吸納到職工養(yǎng)老保險當(dāng)中。

2.“節(jié)流”：推行漸進式延遲退休年齡的政策。不僅能減少領(lǐng)用養(yǎng)老金的人數(shù)，還可以增加養(yǎng)老金的繳費年限，有效降低養(yǎng)老保險的制度撫養(yǎng)比。一是人口預(yù)期壽命的提高使我國具備推行延遲退休的空間。據(jù)國家衛(wèi)健委研究數(shù)據(jù)，2019年我國居民平均預(yù)期壽命可達77.3歲。相比之下，我國目前的法定退休年齡上限是男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，這遠遠低于預(yù)期壽命，導(dǎo)致參保職工的收入年限偏長，養(yǎng)老壓力加大。二是和其他國家相比，我國的退休年齡存在很大的調(diào)整空間。據(jù)人社部梳理，不僅發(fā)達國家的退休年齡普遍65歲以上，比我國退休年齡高，而且部分人均GDP水平與我國近似的發(fā)展中國家，他們退休年齡也普遍高于我國，如墨西哥的退休年齡為男性65歲、女性65歲，巴西的退休年齡為男性65歲、女性60歲。因此建議：首先考慮勞動力結(jié)構(gòu)，按“女先男后”的原則將我國法定退休年齡延長到65周歲。即先延長女性退休年齡，將其逐步過渡到和男性相同，再將兩者的退休年齡都延長到65周歲。其次設(shè)定相關(guān)制度鼓勵勞動者延遲退休，規(guī)定年滿65周歲且仍具備勞動能力的職工可自行選擇延長工作年限最多至70周歲。

（二）夯實繳費基礎(chǔ) 下調(diào)養(yǎng)老保險繳費率

要想下調(diào)養(yǎng)老保險繳費率來減輕企業(yè)負擔(dān)，增加基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性，首先就要夯實繳費基礎(chǔ)提供環(huán)境契機。

1.加強城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳力度。通過提升征繳率來增加基本養(yǎng)老保險的收入，進而為降低養(yǎng)老保險繳費率創(chuàng)造條件。自2019年1月起，我國養(yǎng)老保險的征繳工作由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一負責(zé)。建議稅務(wù)機關(guān)一方面將互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段運用到養(yǎng)老保險的繳費當(dāng)中，對未及時繳費的企業(yè)進行實時追蹤。另一方面建立起參保單位和繳費個人對養(yǎng)老保險繳費的“雙申報”制度，自核自繳，同時稅務(wù)機關(guān)把申報數(shù)作為征收依據(jù)，對瞞報單位追究法律責(zé)任。

2.加強對養(yǎng)老保險“欠費”、“逃費”者的清欠和懲罰力度。從繳費人數(shù)、繳費率、繳費基數(shù)三個方面對企業(yè)進行嚴(yán)格審查，對未通過審查的企業(yè)加大懲罰力度。先給予這些企業(yè)一定的補繳時限，一旦超過時限仍未繳費就申請法律強制執(zhí)行手段給予懲罰。且出現(xiàn)過欠費或逃費情況的企業(yè)不得再享受稅收優(yōu)惠。

3.變動城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)今政策里的職工個人社會保險繳費基數(shù)是依據(jù)上年度本人的月平均工資， 在當(dāng)?shù)卦趰徛毠ど夏甓绕骄べY的60%到300%的范圍內(nèi)加以核定。建議養(yǎng)老保險參考個人所得稅，利用稅務(wù)部門統(tǒng)一征收的契機以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，來改革業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，把職工當(dāng)月實際工資作為繳費基數(shù)，緩解繳費壓力。

（三）多舉措克服地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展和財政收支差異

首先，加快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異不僅影響當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金絕對水平和增長標(biāo)準(zhǔn)，更造成養(yǎng)老保險基金的收支不平衡。因此我們要加快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，平衡地區(qū)間企業(yè)負擔(dān)，使勞動力合理流動。一是完善中央調(diào)劑金制度?，F(xiàn)階段我國暫時實行中央調(diào)劑金制度，讓結(jié)余較多的?。ㄊ校┖椭醒牍餐贸鲆徊糠仲Y金來補貼收不抵支的省（市），借此平衡地區(qū)間的養(yǎng)老負擔(dān)。但是為了避免部分地區(qū)在調(diào)劑過程中出現(xiàn)制度套利問題，建議建立地方養(yǎng)老金統(tǒng)籌考核的制度。對貢獻大的、經(jīng)濟發(fā)展好的?。ㄊ校┙o予獎勵或政策優(yōu)惠，對于經(jīng)濟落后、接受調(diào)劑金的?。ㄊ校┯媒y(tǒng)籌考核的手段來激發(fā)其自籌資金的主動性。二是合理劃分央地政府權(quán)責(zé)，為養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌奠基。中央負責(zé)養(yǎng)老保險的制度預(yù)算和政策制定，在此過程中注意要考慮地方的經(jīng)濟和人口結(jié)構(gòu)的差異。而地方主要負責(zé)養(yǎng)老金具體的業(yè)務(wù)辦理工作，如信息維護、登記審核發(fā)放工作等。由此規(guī)范央地事權(quán)，減少各?。ㄊ校┲g政策差異，從養(yǎng)老保險基金分級管理走向垂直管理，加快推進全國統(tǒng)籌。

其次，劃撥部分國有資本到養(yǎng)老保險基金，減輕地方財政支出壓力。具體實施中，先成立監(jiān)管部門對國有企業(yè)內(nèi)的國有資本摸底核實，明確劃撥的比例。然后用制度手段規(guī)范上繳盈利的章程。特別是東北三省，作為我國老工業(yè)基地，本來國企就相對較多，用國有資產(chǎn)彌補財政赤字，有利于通過拓寬養(yǎng)老保險籌資渠道來化解“中人”和“老人”帶來的隱性債務(wù)。

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕