“集中”“下放”：行政權(quán)力收放之間的法治進(jìn)步

本社記者 李天琪

作為1996年行政處罰法頒布實(shí)施25年來(lái)的首次全面修改，此次行政處罰法修訂的主要內(nèi)容之一，即是落實(shí)黨中央重大改革決策部署，推動(dòng)行政處罰制度進(jìn)步。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)，深化行政執(zhí)法體制改革。2013年、2014年十八屆三中、四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以及其他相關(guān)文件，都對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革作出部署、提出要求，如強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)綜合執(zhí)法”“減少行政執(zhí)法層級(jí)”，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制等。

同時(shí)，為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，本次行政處罰法修改回應(yīng)各方呼聲，就地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰作出規(guī)定，將行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。

欣喜之余，也不禁讓人反思：我們究竟應(yīng)該如何理解行政處罰相對(duì)集中和適度下放，不因集中而過(guò)度處罰，不因放權(quán)使處罰失控？

鞏固成果：綜合行政執(zhí)法制度入法

>>自黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家多次對(duì)基層政權(quán)在社會(huì)治理中的角色定位提出了要求。 李天琪制圖

“十頂‘大蓋帽’（執(zhí)法人員），管不好一頂‘大草帽’（小商小販）?！鄙蟼€(gè)世紀(jì)，社會(huì)上“流行”過(guò)這樣的調(diào)侃。言語(yǔ)中盡帶戲謔的背后，實(shí)際上反映的是執(zhí)法部門(mén)權(quán)責(zé)交錯(cuò)、多頭執(zhí)法的尷尬與無(wú)奈。

執(zhí)法體制權(quán)責(zé)不清、多頭執(zhí)法、執(zhí)法“缺位”“越位”等廣受詬病的問(wèn)題，從全國(guó)范圍來(lái)看，很長(zhǎng)時(shí)間里并非個(gè)例。一位“卡（車(chē)）友”網(wǎng)上留言：“大貨車(chē)，現(xiàn)代版的唐僧肉。從執(zhí)法者到倉(cāng)庫(kù)的裝卸工，只要逮住就會(huì)咬一口，絕不放過(guò)?！币惠v貨車(chē)交警罰完路政罰，加上城管、運(yùn)管、收費(fèi)站，五管齊下，處罰沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各交管部門(mén)為了自身利益，以罰代養(yǎng)。

安全生產(chǎn)檢查中，“你方唱罷我登場(chǎng)”，多頭重復(fù)執(zhí)法；整改要求混亂的現(xiàn)象，造成執(zhí)法擾企。

正如中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年在《行政處罰法二十四年：回望與前瞻》中所寫(xiě)，這些現(xiàn)象在行政處罰法出臺(tái)前更為明顯，當(dāng)時(shí)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)正處于調(diào)整時(shí)期，政府各部門(mén)職能配置不合理，各部門(mén)組織規(guī)則不健全，職權(quán)劃分不明確，工作中互相扯皮掣肘的現(xiàn)象普遍存在。尤其是在城市管理、市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，問(wèn)題十分突出，給政府形象造成了很大負(fù)面影響。

當(dāng)時(shí)，為改變多頭執(zhí)法、權(quán)限不清、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等執(zhí)法亂象，各地開(kāi)始逐步探索綜合執(zhí)法。將原來(lái)由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)分別行使管理權(quán)的管理領(lǐng)域，統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)管理并實(shí)施統(tǒng)一執(zhí)法，主要集中在集貿(mào)市場(chǎng)、市容管理等領(lǐng)域。1996年行政處罰法頒布，確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。

據(jù)了解，自上世紀(jì)九十年代“綜合行政執(zhí)法”概念提出以來(lái)，綜合行政執(zhí)法改革已實(shí)施二十余年。從最初的表現(xiàn)為地方政府部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間聯(lián)合執(zhí)法的“城市管理綜合執(zhí)法”，到規(guī)避多頭執(zhí)法、行政執(zhí)法重復(fù)交叉的“相對(duì)集中行政處罰”，又到在相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對(duì)執(zhí)法工作進(jìn)行改革的“綜合行政執(zhí)法”，再到十八大以后逐步向各重點(diǎn)領(lǐng)域、各行業(yè)部門(mén)深入推進(jìn)的“綜合行政執(zhí)法體制改革”，一步步強(qiáng)化了政府部門(mén)間相同相近的執(zhí)法職能整合，歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)法力量，減少執(zhí)法部門(mén)。

排除海關(guān)、稅務(wù)、金融監(jiān)管、出入境檢驗(yàn)檢疫等以及涉及國(guó)家安全與需要限制人身自由的行政執(zhí)法工作的領(lǐng)域，像諸如生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)被納入綜合行政執(zhí)法改革重點(diǎn)領(lǐng)域部門(mén)。

>>某地區(qū)智能交通綜合執(zhí)法管理平臺(tái)桌面 資料圖

>>中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年 資料圖

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，綜合行政執(zhí)法改革開(kāi)進(jìn)“快車(chē)道”。

1997年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，北京市原宣武區(qū)在全國(guó)率先啟動(dòng)城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)二十余年，基層執(zhí)法不斷探索積累，并提供不少有益的實(shí)踐樣本。

拿近些年來(lái)說(shuō)，很多地方政府圍繞基層執(zhí)法體制改革進(jìn)行了多樣化的實(shí)踐探索，如北京市“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式，山東省淄博市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合行政執(zhí)法平臺(tái)的“綜合執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的執(zhí)法監(jiān)管體系，內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管全部”的綜合行政執(zhí)法模式，四川省成都市依托全市統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法智慧平臺(tái)開(kāi)展市縣綜合行政執(zhí)法改革，等等。

其中，北京市“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式發(fā)源于北京市平谷區(qū)治理金礦盜采案的有益嘗試，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、抓住線索、摸查清楚后，聯(lián)系具有執(zhí)法權(quán)的相關(guān)職能部門(mén)，向他們發(fā)出信號(hào)，進(jìn)行“吹哨”，并協(xié)調(diào)和約定執(zhí)法的時(shí)間與地點(diǎn)。相關(guān)部門(mén)在聽(tīng)到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”后，按照約定的時(shí)間、地點(diǎn)前去“報(bào)到”并行使各部門(mén)職權(quán)，進(jìn)行協(xié)同執(zhí)法。對(duì)于不及時(shí)“報(bào)到”、執(zhí)法不力或協(xié)同不到位的職能部門(mén)，街鄉(xiāng)層級(jí)政府可以通過(guò)反向考核權(quán)對(duì)其加以約束，以確?！皥?bào)到”效果。

這種模式力圖通過(guò)建立起執(zhí)法召集制，賦予街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“執(zhí)法召集權(quán)”，自下而上地實(shí)現(xiàn)倒逼式綜合執(zhí)法。其改革經(jīng)驗(yàn)在2018年11月召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議上得到肯定，成為綜合執(zhí)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)的創(chuàng)新性嘗試。

>>北京綜合執(zhí)法“1+5+N”的管理模式 李天琪制圖

按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則，北京市在全市290 個(gè)街鄉(xiāng)設(shè)立綜合執(zhí)法中心。采用“1+5+N”的管理模式，即1個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)伍為主體，公安、消防、交通、工商、食藥5 個(gè)部門(mén)常駐1 ～2 人，房管、規(guī)劃、國(guó)土、園林、文化等部門(mén)明確專人隨叫隨到。

一邊是基層的能動(dòng)改革實(shí)踐，另一邊是中央的高屋建瓴部署。黨的十八屆三中、四中全會(huì)決定，黨的十九屆三中、四中全會(huì)決定，都明確提出“推進(jìn)綜合執(zhí)法，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法”。2018年年底開(kāi)始，有關(guān)方面先后印發(fā)了市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確時(shí)間表和路線圖。

綜合執(zhí)法改革實(shí)踐的方向和路徑已經(jīng)明晰。為了鞏固綜合執(zhí)法改革成果，在法治軌道上推動(dòng)這項(xiàng)改革不斷深入推進(jìn)，修訂后的行政處罰法第十八條第1 款專門(mén)增加規(guī)定：“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。”正式確立了綜合執(zhí)法的法律地位。

同時(shí)，為了保證綜合行政執(zhí)法制度中行政處罰權(quán)的有序轉(zhuǎn)移，第十八條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！币员阍诜?、法規(guī)尚未對(duì)綜合行政執(zhí)法作出專門(mén)安排的情況下，在法律制度上提供了行政處罰權(quán)由單行法律規(guī)定的政府部門(mén)轉(zhuǎn)移給其他政府部門(mén)的途徑。

2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》指出，著眼提高人民群眾滿意度，著力實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。

不論是此次行政處罰法的修改，還是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》的印發(fā)，健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)提升人民群眾滿意度，有據(jù)可依，并勢(shì)在必行。

師出有名：行政處罰權(quán)限迎來(lái)下放

習(xí)近平總書(shū)記指出，社會(huì)治理核心在人，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新。

眾所周知，依法設(shè)定是依法實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。行政處罰必須依法設(shè)定，接著才是依法實(shí)施。原行政處罰法規(guī)定，行政處罰必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，并對(duì)它們之間的設(shè)定權(quán)限作了劃分。雖然立法本意是為了限制法規(guī)和規(guī)章隨意設(shè)定行政處罰，防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，但凡事總有兩面，這一規(guī)定對(duì)地方性法規(guī)的限制過(guò)于嚴(yán)格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。這次修訂，對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)作了適度擴(kuò)大，以增強(qiáng)行政處罰制度的活力。

同時(shí)，為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權(quán)濫設(shè)行政處罰侵害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，新修訂的行政處罰法還規(guī)定，行政法規(guī)和地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。

說(shuō)完行政處罰權(quán)限的擴(kuò)大，視線再次回歸行政處罰的實(shí)施。顯而易見(jiàn)，綜合執(zhí)法是為了橫向上整合政府職能和行政執(zhí)法力量，減少多頭執(zhí)法。如果說(shuō)，從相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)過(guò)渡到綜合行政執(zhí)法的行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)來(lái)看，行政處罰權(quán)橫向表現(xiàn)出相對(duì)集中的趨勢(shì)，那么從縱向來(lái)看，行政處罰權(quán)向下轉(zhuǎn)移已呈態(tài)勢(shì)。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等基層行政組織在基層社會(huì)治理中的地位愈發(fā)凸顯。對(duì)于基層治理而言，行政處罰的重要性不言而喻，是行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理、保障法律法規(guī)貫徹實(shí)施的重要手段。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處于矛盾糾紛化解的第一線，倘若沒(méi)有一定的行政處罰權(quán)，很難依法履職。

街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立的行政主體地位。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為我國(guó)政權(quán)體系中最基層的人民政府，雖具有獨(dú)立的行政主體地位，但按照行政處罰法關(guān)于級(jí)別管轄的規(guī)定，一般情況下不具有行政處罰權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在沒(méi)有行政處罰權(quán)的情形下，還承擔(dān)了大量行政服務(wù)職能和行政管理職責(zé)。

某種意義來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處是處理基層事務(wù)最大的綜合機(jī)構(gòu)，不過(guò)由于相關(guān)法律并未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰實(shí)施主體資格，讓在基層社會(huì)治理中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道時(shí)常陷入“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的尷尬窘境。不僅“名不正言不順”，也有悖于“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本法治原則，客觀上掣肘了基層行政執(zhí)法的順利開(kāi)展，并導(dǎo)致基層治理效果的不盡如人意。

從另一個(gè)角度來(lái)看，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法中長(zhǎng)期面臨的“有責(zé)無(wú)權(quán)”難題，對(duì)于提升基層治理效果大有裨益。也正因如此，我們也看到、聽(tīng)到、感知到近年來(lái)基層要求下放行政處罰實(shí)施權(quán)的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈。

自黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家多次對(duì)基層政權(quán)在社會(huì)治理中的角色定位提出了要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。

2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確提出，作為綜合行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，要將行政執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量向基層延伸和下沉。

2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級(jí)管理權(quán)限包括行政處罰等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。

2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。

>>正確理解行政處罰的相對(duì)集中和適度下放，不因集中而過(guò)度處罰，不因放權(quán)使處罰失控。 李天琪制圖

與此同時(shí)，在城市治理體制改革不斷深化的時(shí)代背景下，地方實(shí)踐中探索出多種街道執(zhí)法模式，如街屬街管街用模式、區(qū)屬街管街用模式。綜合執(zhí)法樣本中的北京“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式，實(shí)際上亦是賦予街道執(zhí)法權(quán)的有益探索。2020年4月，北京市出臺(tái)《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》，通過(guò)政府規(guī)章正式授予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分執(zhí)法權(quán)，以其名義相對(duì)集中行使。此外，浙江、廣東、山東、內(nèi)蒙古等多地，也紛紛出臺(tái)了授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)行綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件。

基層治理，必須依法而行。著眼推進(jìn)基層社會(huì)治理的法治化，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一定的行政處罰權(quán)，是一個(gè)法治社會(huì)的題中應(yīng)有之義。

作為此次修改的一大亮點(diǎn)，新實(shí)施的行政處罰法明確省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。

這一修改，在維持了現(xiàn)有以縣級(jí)以上地方政府執(zhí)法為主的體制的基礎(chǔ)上，給部分符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法開(kāi)了口子，符合改革精神。

不過(guò)，如應(yīng)松年教授文章所說(shuō)，從全國(guó)的情況來(lái)看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說(shuō)只占到一小部分。我國(guó)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應(yīng)當(dāng)定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其執(zhí)法權(quán)。

針對(duì)此，他提出下放執(zhí)法權(quán)到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把控住三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

一是明確下放的主體，目前只規(guī)定為省、自治區(qū)、直轄市，未明確是省級(jí)人大還是省級(jí)政府。從這項(xiàng)授權(quán)的性質(zhì)來(lái)看，主要還是對(duì)地方政府級(jí)別管轄權(quán)的再分配，可以由省政府來(lái)決定，具體應(yīng)當(dāng)制定省政府規(guī)章來(lái)授權(quán)，當(dāng)然，如果由省級(jí)人大制定法律層級(jí)更高的省級(jí)地方性法規(guī)來(lái)授權(quán)自然更好。

二是對(duì)街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的條件作出一定限制。不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都具有承接執(zhí)法權(quán)的能力，應(yīng)當(dāng)對(duì)被下放執(zhí)法權(quán)的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件作出更進(jìn)一步的規(guī)定，對(duì)其執(zhí)法能力作出原則性要求。

三是將下放的行政處罰權(quán)限定在一定范圍內(nèi)。一定要強(qiáng)調(diào)下放的執(zhí)法權(quán)要屬于基層管理迫切需要、符合基層行政管理特點(diǎn)、能夠有效承接。從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，適合由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的事項(xiàng)一般主要集中在市容環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等領(lǐng)域。

總而言之，對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員而言，決不能將處罰權(quán)集中理解為處罰加重，也不能把處罰權(quán)下放理解為處罰權(quán)放開(kāi)。

平衡有度：護(hù)航程序制度真正落地

不論是上個(gè)世紀(jì)末為整治行政處罰濫設(shè)、濫罰亂象而頒布行政處罰法背景下的“束權(quán)”，還是新時(shí)代下行政執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量向基層延伸下沉的“放權(quán)”，處理好“收”“放”之間的平衡，向來(lái)是關(guān)鍵。正如有學(xué)者所說(shuō)，既不能因噎廢食否定行政處罰實(shí)施權(quán)的“放”，又不能只顧“放”權(quán)不扎緊“收”的柵欄。

正所謂“一分部署，九分落實(shí)”，再好的制度如果沒(méi)有被正確地貫徹執(zhí)行，意義及效果也會(huì)大打折扣。行政執(zhí)法終究要落到具體的個(gè)人來(lái)執(zhí)行，倘若沒(méi)有專業(yè)素養(yǎng)過(guò)硬的執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)實(shí)施，也只是言多無(wú)用。

以城市管理綜合執(zhí)法為例，作為綜合執(zhí)法改革的“排頭兵”和“試驗(yàn)田”，其對(duì)深化行政體制改革、促進(jìn)社會(huì)綜合治理、建設(shè)法治政府，起到了積極的推動(dòng)作用，為綜合執(zhí)法體制改革的全面推開(kāi)，積累了深厚的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也暴露出許多問(wèn)題。

盡管城管在中國(guó)城市化建設(shè)的過(guò)程中，擔(dān)任著重要的角色。但一段時(shí)間里，一提及城管可謂是毀譽(yù)參半，褒貶不一。

上世紀(jì)九十年代，“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的行政管理體制改革，使得原來(lái)由不同管理部門(mén)行使的與城市管理相關(guān)的職權(quán)剝離出，交給一個(gè)管理部門(mén)集中行使。

十頂“大蓋帽”合作為一頂后，多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等弊端確實(shí)得到了一定的克服，不過(guò)相伴集中執(zhí)法而來(lái)的還有集中的矛盾沖突，暴力執(zhí)法、暴力抗法的新聞接連被曝出。城管與小販的矛盾被形象比作城市的“臉皮”與小販的“肚皮”之爭(zhēng)。市容環(huán)境、衛(wèi)生安全要維護(hù)，公民權(quán)利、人格尊嚴(yán)亦不容踐踏。于是，“和諧城管”“文明執(zhí)法”“依法行政”的呼聲愈加響亮。

還記得2014年11月江蘇宿遷城管執(zhí)法時(shí)向小攤販下跪的視頻和照片引起熱議討論的新聞嗎？當(dāng)日，在宿遷市區(qū)，一名城管執(zhí)法人員看到一位60 歲左右老太太推著車(chē)在收廢品，就過(guò)去讓老太太趕快推走。老太太沒(méi)有聽(tīng)，小伙子就把老太太的秤拿在手里。老太太見(jiàn)秤被拿，就跪下討要。那名城管一見(jiàn)，當(dāng)即也雙膝跪了下去。

耐人尋味的是，城管執(zhí)法中下跪的事件不止一次上演。2020年6月29日，四川省綿陽(yáng)市經(jīng)開(kāi)區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)兩名執(zhí)法人員在巡查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)一女子占用城市道路售賣(mài)西瓜，阻礙道路通行。在勸離過(guò)程中，該女子突然下跪，執(zhí)法人員多次攙扶、開(kāi)導(dǎo)無(wú)果后，不得已采取跪勸方式。

從“以罰代管”“只罰不管”的暴力執(zhí)法，到后來(lái)的“下跪執(zhí)法”“鮮花執(zhí)法”“美女執(zhí)法”的柔性執(zhí)法，這些年出現(xiàn)的城市管理怪象的背后，實(shí)際上反映的是城管在執(zhí)法程序和方式上的法規(guī)缺失。

鑒于此，有專家指出，健全執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，是保證和促進(jìn)城管執(zhí)法工作規(guī)范運(yùn)行的有力舉措。對(duì)城管執(zhí)法來(lái)說(shuō)是這樣，對(duì)于其他行政執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)亦是如此。

如何在行政處罰中讓行政執(zhí)法程序制度真正落地，保證行政處罰的合法性和適當(dāng)性，成為此次修法的重點(diǎn)及亮點(diǎn)。

此次修訂，在保留原有的“事先告知制度”“聽(tīng)證制度”“重大處罰集體討論制度”和“權(quán)利救濟(jì)制度”四項(xiàng)程序制度的基礎(chǔ)上，新增設(shè)三項(xiàng)行政執(zhí)法程序制度——“執(zhí)法公示制度”“執(zhí)法全過(guò)程記錄制度”及“重大執(zhí)法決定法制審核制度”。

行政執(zhí)法公示制度，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)有關(guān)行政執(zhí)法信息，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中要主動(dòng)表明身份，接受社會(huì)監(jiān)督。

執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，要求通過(guò)文字、音像等記錄方式，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行記錄并歸檔，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程留痕和可回溯管理。這也是調(diào)查取證階段必須遵循的制度。

重大執(zhí)法決定法制審核制度，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定之前，必須進(jìn)行法制審核的程序。未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定，為行政處罰決定的合法性設(shè)立了最后一道屏障。

毫無(wú)疑問(wèn)，促進(jìn)社會(huì)公正、維護(hù)社會(huì)和諧、讓人民群眾真正感受到公平正義，是行政執(zhí)法最根本的價(jià)值追求。一方面，人民群眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，另一方面，征地糾紛、土地糾紛、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛等社會(huì)矛盾無(wú)法短期解決，使得社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法情況有著更加嚴(yán)格的關(guān)注、對(duì)水平提升有著更加殷切的期望。

可以說(shuō)，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、改進(jìn)執(zhí)法方式，增強(qiáng)執(zhí)法素養(yǎng)、提高執(zhí)法水平，嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，成為每一名行政執(zhí)法人員接下來(lái)的必修課。

新修訂的行政處罰法雖然釋放著行政處罰權(quán)有一定程度的“集中”“下放”信號(hào)，但集中不等于加重，下放更不意味著放任。需要清醒認(rèn)識(shí)的是，一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政執(zhí)法專業(yè)人員匱乏，執(zhí)法能力和執(zhí)法水平與客觀要求仍有著一定的差距。

接下來(lái)，為迎接行政處罰法的全面實(shí)施，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要勇于直面挑戰(zhàn)，在上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，補(bǔ)齊自身專業(yè)知識(shí)欠缺、執(zhí)法能力和執(zhí)法水平不足的短板，努力交出一份正確行使行政處罰權(quán)的滿意答卷，真正成為促進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的“加速器”。成績(jī)?nèi)绾?，我們拭目以待?/p>