踐行初心：為“執(zhí)法為民”注入暖意

本社記者 李天琪

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國，深化行政執(zhí)法體制改革，完善行政執(zhí)法程序，推動嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

2021年7月15日，新修訂的行政處罰法迎來正式施行。這是該法自1996年頒布實施以來的首次全面修改。

在維護公共利益與社會秩序過程中，秉持執(zhí)法為民理念，突顯教育功能，才是本意。罰不是目的，教育回歸正軌才是初衷，所以，我們需要把“既要提高效率又要增加溫度”放在嘴邊、掛在心里、付諸行動。

且看此次行政處罰法大修如何為“執(zhí)法為民”注入暖意……

修法，大勢所趨

相較于2021年同一年實施、自帶滿滿熱度的民法典，前不久新修訂實施的行政處罰法的關(guān)注度顯得略微遜色些，殊不知這部法律與每一位公民的切身利益息息相關(guān)。

由于我國行政管理幾乎涉及社會生活的各個方面，包括政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生等等，所以行政處罰也就隨之涉及社會生活的各個方面，與人民群眾密切相關(guān)。

二三十年前，“是個戴袖箍的就可以罰款”，并不是個例。上世紀(jì)80年代我國制定了大量管理社會、經(jīng)濟事務(wù)的法律法規(guī)，不過這其中絕大多數(shù)都是對老百姓行為的規(guī)制。

有人曾做過統(tǒng)計，從十一屆三中全會召開至1996年行政處罰法頒布，這17年間，我國出臺的280 余部法律中有202 部法律規(guī)定了行政處罰。除此之外，還有800 多部行政法規(guī)、4000 多部地方性法規(guī)的規(guī)定也涉及行政處罰。

當(dāng)然，在法律法規(guī)之外，還有很多規(guī)章以及數(shù)不清的規(guī)范性文件也規(guī)定了處罰。而各種處罰中，尤以罰款居多。

在那時，亂罰款現(xiàn)象到何種地步，中央電視臺《焦點訪談》欄目曝光，湖北省咸陽市一工商所在107 國道任意攔車罰款，短短數(shù)月就罰了67萬余元。

中國政法大學(xué)終身教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)會研究會名譽會長應(yīng)松年當(dāng)年曾發(fā)表文章寫到，行政處罰中，同時存在著“軟”與“亂”的現(xiàn)象?！败洝痹谔幜P力度不足，“亂”在處罰設(shè)定權(quán)混亂。

>>2021年5月，交通運輸部全面摸排交通運輸系統(tǒng)罰款情況，治理亂罰款問題。 視覺中國供圖

>>行政處罰法自1996年頒布，經(jīng)過2009年、2017年兩次修正，時隔25年，于2021年迎來大修。李天琪制圖

說其“軟”，是因為行政處罰多以罰款為表現(xiàn)，影響小時當(dāng)事人無所觸動。尤其經(jīng)濟類案件，由于很多個案中處罰后依舊有利可圖，便導(dǎo)致人們產(chǎn)生鋌而走險心理，難以遏制行政違法行為。

說到“亂”，相信很多人更有體會。不管哪一級行政機關(guān)，包括縣政府內(nèi)的局、科和鄉(xiāng)政府，都紛紛設(shè)定處罰。“行政處罰的紅頭文件滿天飛，處罰主體混亂，相當(dāng)一段時間里，紅布條一纏，不管有無處罰的權(quán)力，也不管職權(quán)范圍，紛紛外出處罰。”

不僅如此，混亂也表現(xiàn)在處罰程序上?！安怀鍪緢?zhí)法證件”“不下處罰決定書”“不許當(dāng)事人陳述或申辯，否則就是態(tài)度不好，要加倍處罰”等情形，輪番上演。

除此以外，處罰種類也是紛繁復(fù)雜。社會上存在著通報批評、剝奪榮譽稱號、黃牌警告、紅牌罰下、協(xié)助維持交通、取締、參加學(xué)習(xí)班、停止供水供電、停止其他供應(yīng)等大量的行政處罰，這其中包括相當(dāng)數(shù)量的極不規(guī)范的處罰種類。

為了從法律制度上規(guī)范行政處罰行為，解決當(dāng)時實踐中存在的行政處罰設(shè)定權(quán)限不明確、實施主體較混亂、處罰程序不規(guī)范等問題，更好地保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，1996年3月17日，八屆全國人大第四次會議通過了行政處罰法，并自1996年10月1日起施行。這部法律共8 章64 條，對行政處罰的種類、設(shè)定和實施作了基本規(guī)定。2009年和2017年，先后兩次對其作了個別條文修改。

肯定的是，1996年頒行的行政處罰法對規(guī)范行政處罰行為，促進行政機關(guān)依法行政，推進民主法治建設(shè)進程發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化和全面依法治國戰(zhàn)略的深入推進，它逐漸產(chǎn)生了一些不適應(yīng)，出現(xiàn)了一些新問題。

這其中既有1996年行政處罰法沒有交代的行政處罰定義的問題，也包含一些不合時宜的規(guī)定，當(dāng)然還觸及行政處罰法在規(guī)制行政處罰諸法中的地位、行政處罰目的等深層次問題。

更重要的是，1996年行政處罰法實施至今的25年間，同時也是我國依法治國基本方略形成、發(fā)展和完善的重要歷程。黨的十九大報告明確，全面推進依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家；堅持全面依法治國是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要組成部分。同時，提出了到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成的戰(zhàn)略目標(biāo)，并決定成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的時代背景下，行政法治建設(shè)作為全面推進依法治國的重要環(huán)節(jié)，得到了全黨全社會的高度關(guān)注。

在此期間，先后有近兩百名全國人大代表、政協(xié)委員提出修改行政處罰法的議案、建議和提案，有關(guān)方面也陸續(xù)提出修改行政處罰法的意見和建議。

為了貫徹落實黨中央重大改革決策部署，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強法治政府建設(shè)，完善行政處罰制度，解決執(zhí)法實踐中遇到的突出問題，修改行政處罰法既有必要且勢不可擋。

2021年1月22日，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議對行政處罰法作了全面修訂，新修訂的行政處罰法于2021年7月15日實施。

25年來首次全面修改，行政處罰法較1996年版新增22 條，分為8 章，共86 條。修改主要內(nèi)容包括“落實黨中央重大改革決策部署，推動行政處罰制度進步”“完善行政處罰設(shè)定制度”“健全行政處罰規(guī)則，保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度”“完善行政處罰程序，推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“防范行政不作為，加強對行政機關(guān)的監(jiān)督制約”等五方面。

其中對行政處罰的概念、行政處罰的種類、聽證范圍、法制審核范圍、辦案期限等作了較大的修訂。

新政，嚴(yán)格執(zhí)法

>>視覺中國供圖

行政處罰法修訂是我國推進法治政府建設(shè)、提高行政執(zhí)法水平的一項重大舉措。同時，對行政執(zhí)法提出了新要求，給行政執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員帶來了新考驗。

按照新修訂行政處罰法，行政機關(guān)及行政執(zhí)法人員如何切實做到“依法執(zhí)法”“公正執(zhí)法”“文明執(zhí)法”呢？

隨著城市化進程的加快，將非現(xiàn)場執(zhí)法模式置于行政執(zhí)法之中，較好地破解了現(xiàn)實的部分執(zhí)法難題，并大幅提高了執(zhí)法效率。不過隨著“電子眼”“電子警察”等設(shè)備的大量投入使用，由于有的地點選取不科學(xué)、監(jiān)控設(shè)備不合格、記錄違法信息不規(guī)范等原因，“天量罰單”的新聞接連被曝出。

在一則新聞中，北方某山區(qū)縣一年的一般公共預(yù)算收入約1 億多元。但令人吃驚的是，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ`章罰款一年竟“創(chuàng)收”了3000 多萬元。這種不正常模式被專家學(xué)者、媒體稱作“逐利執(zhí)法”，成為民生之痛的背后，是不合理的執(zhí)法理念、執(zhí)法方式在作祟。

于是，保護當(dāng)事人合法權(quán)益，著力解決電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備執(zhí)法不規(guī)范問題，成為此次行政處罰法修改的一項內(nèi)容。從法條來看，對電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的質(zhì)量要求、設(shè)置、使用和程序等作出了全面規(guī)定，實現(xiàn)了五個“確?！?，把住了五個“關(guān)口”。

為了從嚴(yán)把握行政處罰委托，本次修訂在原來規(guī)定的基礎(chǔ)上，在“書面形式”“載明委托的具體事項、權(quán)限、期限等內(nèi)容”“向社會公布”三方面，作了補充完善。

公正是行政執(zhí)法的價值追求及效果的有效保障，為了進一步保障公正執(zhí)法，本次修訂細(xì)化了行政執(zhí)法人員的回避制度：“擴大行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避的范圍”“增加了當(dāng)事人申請回避的權(quán)利”“規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查當(dāng)事人的回避申請并作出決定，決定作出之前，行政執(zhí)法人員不停止調(diào)查活動”。

證據(jù)方面，新修訂的行政處罰法關(guān)注到對電子技術(shù)手段的引進和使用，增加了證據(jù)種類的規(guī)定，明確了書證、物證、電子數(shù)據(jù)等8 類證據(jù)，與行政訴訟法有關(guān)證據(jù)種類相銜接，并明確證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。

行政處罰遵循公開原則，包括行政處罰的依據(jù)公開、過程公開、結(jié)果公開等。本次修訂，專門增加規(guī)定：一是具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開；二是公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。對于需要保密的事項，如國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)予以保密。

為了進一步發(fā)揮聽證在行政處罰制度中的作用，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，此次修法補充完善聽證制度：一是適當(dāng)擴大聽證范圍，將“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物”“降低資質(zhì)等級”“責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”等較重的行政處罰納入聽證范圍；二是將當(dāng)事人提出聽證要求的期限由3日延長至5日，更好保障當(dāng)事人聽證權(quán)利；三是增加當(dāng)事人及其代理人無正當(dāng)理由拒不出席聽證或者未經(jīng)許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權(quán)利，行政機關(guān)終止聽證；四是強化聽證筆錄效力，明確行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄依法作出決定。

除了以上內(nèi)容，明確行政處罰協(xié)助制度，增加行政執(zhí)法評議、考核制度，對行政處罰中的管轄、電子送達(dá)方式作了相關(guān)規(guī)定，均是此次修法的重點內(nèi)容。

可以看出，一名稱職的行政執(zhí)法人員做出行政處罰行為，達(dá)到“依法執(zhí)法”“公正執(zhí)法”“文明執(zhí)法”的目標(biāo)，需要注意兼顧以上內(nèi)容及程序。為確保新制度、新舉措、新程序能在新修訂行政處罰法生效之日起真正落地，執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法工作人員應(yīng)當(dāng)及時做好充分準(zhǔn)備。

>>此次行政處罰法的修改可以概括為“四度”——法度、精度、力度、溫度。 李天琪制圖

重點，彰顯溫度

2021年7月31日，第十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員、中國法學(xué)會副會長江必新為陜西省律師協(xié)會作專題報告會時，將此次行政處罰法的修改概括為“四度”——法度、精度、力度、溫度。

作為此次修法的重點之一，如何保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度，是各方密切關(guān)注的話題。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）專家工作室胡建淼教授今年3月發(fā)表文章提出，這就要求執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員要深刻領(lǐng)會行政處罰法的立法宗旨，防止把“嚴(yán)格執(zhí)法”等同于“從嚴(yán)處罰”，依法實施輕微不罰、初次不罰、無錯不罰制度，切實提高依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的水平。

如果說提升行政執(zhí)法效率是各國行政立法完善的突出目標(biāo)之一，那么在兼顧效率基礎(chǔ)上，增添“執(zhí)法為民”的溫度，則是我國行政處罰法的一大特色。

作為重大突破，修法后健全行政處罰的從輕、減輕制度，增加“首違不罰”“沒有主觀過錯不罰”等規(guī)定，堅持罰過相當(dāng)。納入“首違不罰”概念，作為行政處罰法“處罰與教育相結(jié)合”原則的具體體現(xiàn)。

這種大力推行柔性執(zhí)法的方式，對輕微違法者進行批評教育、勸誡，同樣也能起到防止和減少嚴(yán)重違法行為、降低社會危害性的作用。

行政處罰具有懲戒違法行為的性質(zhì)，同時也有預(yù)防和減少違法行為的功能，行政執(zhí)法的價值絕非“為罰而罰”，而是要在懲戒違法行為的同時，達(dá)到預(yù)防違法的實際效果。

同樣體現(xiàn)“罰過相當(dāng)”的，還有對“一事不再罰款”原則的進一步完善。在全國人大常委會法工委組織的集體采訪中，法工委行政法室一級巡視員張桂龍介紹，“一事不再罰款”是行政處罰法確立的重要原則，1996年制定行政處罰法時明確規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。本次修法對一事不再罰原則作了進一步完善，針對實踐中一個違法行為違反多個法律規(guī)范的情形，在堅持“一事不再罰款”原則的基礎(chǔ)上，第二十九條增加規(guī)定：“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！?/p>

不過，他也指出：“一事不再罰款”指的是不能給予兩次及以上的罰款處罰，對于其他種類的處罰，還要看單行法律、法規(guī)的規(guī)定。

另外，本次修訂在原來規(guī)定的基礎(chǔ)上，將“依法從輕或者減輕”修改為“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕”，明確行政機關(guān)可以直接適用從輕、減輕規(guī)定；增加了受脅迫實施違法行為、主動供述違法行為等適用情形。以此，健全行政處罰從輕、減輕制度。

同樣針對相對較輕的違法行為，為體現(xiàn)行政權(quán)力的溫度和人性化執(zhí)法，1996年制定行政處罰法時規(guī)定的追責(zé)期限，此次修法作了進一步補充完善。

追責(zé)期限是行政處罰中的一項重要制度，是指對違反行政管理秩序的當(dāng)事人，予以行政處罰的最長期限。超過該追責(zé)期限，不再給予行政處罰。行政處罰追責(zé)期限的規(guī)定，更多體現(xiàn)了行政處罰教育、預(yù)防的功能作用。

近年來食品藥品案件、環(huán)境污染案件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的相關(guān)案件，以及這些案件在法律抑或道德上所產(chǎn)生的危害和社會影響，行政處罰法的應(yīng)對略顯遲緩或乏力。

2020年全國兩會期間，全國人大代表、吉林銀保監(jiān)局局長劉峰建議，急需適當(dāng)延長金融領(lǐng)域的行政處罰追訴時效，使金融領(lǐng)域違法犯罪行為得到有效遏制和糾正，更好地保護金融投資者和消費者合法權(quán)益。

近年來，隨著我國經(jīng)濟、金融的快速發(fā)展，金融機構(gòu)的數(shù)量、業(yè)務(wù)品種、資產(chǎn)規(guī)?？焖偕仙S之也出現(xiàn)了一些違法違規(guī)行為甚至案件，部分涉案金額大、危害后果嚴(yán)重，且違法違規(guī)行為隱蔽性強，不易在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)。監(jiān)管處罰因發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為超過兩年而無法落實，導(dǎo)致違規(guī)經(jīng)營者獲得較大收益卻付出較小的代價，助長了有章不循、鋌而走險的違法違規(guī)行為的發(fā)生，致使部分機構(gòu)和領(lǐng)域金融風(fēng)險日益累積。

作為回應(yīng)，新修訂的行政處罰法第三十六條第1 款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外?！?/p>

全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任黃海華出席媒體集體采訪時解釋說，一般情況下，行政處罰追責(zé)期限為2年。在特定情況下，追責(zé)期限為5年。同時，其他法律可以根據(jù)本領(lǐng)域的實際情況，對追責(zé)期限作出特別規(guī)定。

增加5年追責(zé)期限的規(guī)定，主要是為了貫徹落實黨中央關(guān)于“加大重點領(lǐng)域處罰力度”的要求，對這些領(lǐng)域的違法行為延長追責(zé)期限。具體適用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”。

“涉及公民生命健康安全的領(lǐng)域較多，典型如食品、藥品、環(huán)境保護等，涉及金融安全的主要是證券、銀行、保險等金融管理領(lǐng)域。要注意的是，如果這些領(lǐng)域的行政違法行為未造成危害后果的，不適用5年的追責(zé)期限規(guī)定。”黃海華說。

在抗擊新冠肺炎疫情期間，社會各界都在眾志成城，努力打贏這場疫情阻擊戰(zhàn)。我們感嘆于有人默默奉獻，卻也見到少數(shù)人伺機牟利。一些不法商家把疫情當(dāng)商機，趁機囤積居奇哄抬物價，這是典型的發(fā)國難財，不僅擾亂市場秩序，更加劇人心恐慌。

更重要的是，這些哄抬物價、緊俏物資制假售假的情況，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的生命健康安全和財產(chǎn)權(quán)。

為了強化公共衛(wèi)生法治保障，確保在發(fā)生突發(fā)事件時，行政機關(guān)能夠依法采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，及時有效實施管控，最大限度維護社會公共利益，行政處罰法對突發(fā)事件下的行政處罰實施作出了有針對性的制度安排，增加規(guī)定：“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰?！?/p>

毋庸置疑，“依法快速、從重處罰”，彰顯的是對擾亂市場、發(fā)國難財行為的零容忍，對人民群眾的生命健康安全和財產(chǎn)權(quán)的高度重視。

其實，不論從修法時機的與時俱進來說，還是從嚴(yán)格執(zhí)法的背后追求來看，都是為了使我們的執(zhí)法更加規(guī)范、更加有溫度，將“執(zhí)法為民”的理念貫徹始終。

整體來看，新修訂的行政處罰法更有利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，緩和行政主體與相對人之間的沖突，減少矛盾，促使行政管理關(guān)系更加和諧，從而實現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

今后實施中，我們期待行政機關(guān)及行政執(zhí)法人員能切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升執(zhí)法服務(wù)水平。在實施行政檢查、調(diào)查取證、采取行政強制措施以及執(zhí)行處罰決定、依法實施行政強制執(zhí)行活動中，切實尊重和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，堅決禁止暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。

畢竟，徒法不足以自行。有了好的制度只是第一步，執(zhí)法人員要通過自身的行動，引導(dǎo)廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，真正做到知法、守法、尊法，才能讓好的制度落地生根，發(fā)揮實效。