優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與城市公共管理工作的法治化

胡鵬鵬

在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系處于核心地位。隨著我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐與理論不斷豐富，市場(chǎng)逐漸在資源配置中起決定性作用。與之對(duì)應(yīng)的，政府的職責(zé)和作用轉(zhuǎn)變?yōu)楸３趾暧^經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府部門作為市場(chǎng)監(jiān)督管理主體的職能與工作方法亟需完善。

為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決策部署，推動(dòng)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，加快營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，2019年10月22日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》?！稐l例》總結(jié)了改革開(kāi)放以來(lái)黨和政府建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)與做法，并將實(shí)踐證明行之有效、人民群眾滿意、市場(chǎng)主體支持的改革舉措以立法的方式進(jìn)行了確認(rèn)。這對(duì)新時(shí)代政府部門及其工作人員的工作提出了新的要求，即持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，保障企業(yè)等市場(chǎng)主體的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)益，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。

一、問(wèn)題的提出：優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與店鋪招牌的統(tǒng)一整改

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，離不開(kāi)良好的營(yíng)商環(huán)境。依法保護(hù)市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)等合法權(quán)益，嚴(yán)格規(guī)范政府部門的權(quán)力，是促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。近年來(lái)，上海、昆明和西安等地城市公共管理部門開(kāi)展的店鋪招牌統(tǒng)一整改行為引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。這些問(wèn)題凸顯了基層社會(huì)治理中政府部門及其工作人員服務(wù)意識(shí)的淡薄和市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)環(huán)境的脆弱性，同時(shí)拷問(wèn)了當(dāng)?shù)卣块T的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治水平。

2018年3月，昆明市西山區(qū)環(huán)城西路包括巡津街、書(shū)林街、環(huán)城路等多地沿街店面均換成了統(tǒng)一的招牌，多為灰底黑字或黑底白字，不僅顏色、外形一樣，還使用了同一字體。商家表示，在更換招牌前沒(méi)有收到相關(guān)通知。事后，西山區(qū)城管局回應(yīng)，昆明市創(chuàng)建文明城市以來(lái)，“統(tǒng)一更換主要路段店鋪招牌，是整治市容市貌工作的一項(xiàng)內(nèi)容”，并表示注意到了市民發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，接下來(lái)將根據(jù)實(shí)際情況逐步調(diào)整，“畢竟統(tǒng)一招牌是為了提升城市的形象”。

2019年3月，上海市靜安區(qū)常德路的店鋪招牌整體被換成了黑底白字，引起網(wǎng)民的廣泛議論。事后，靜安區(qū)總工會(huì)回應(yīng)，整治過(guò)程中對(duì)店鋪招牌設(shè)計(jì)的顏色搭配考慮不夠周全，并表示誠(chéng)懇接受網(wǎng)友意見(jiàn)，責(zé)成區(qū)工人文化宮及時(shí)整改。

2020年6月，西安市蓮湖區(qū)四府街原本紅底白字的招牌一夜之間變成黑底白字，引發(fā)商家的嚴(yán)重不滿和市民的批評(píng)，受到商戶和媒體的持續(xù)關(guān)注。當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門迫于壓力不得不拆除了這些招牌，并表示將請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)師重新規(guī)劃，也會(huì)與商戶充分溝通。

這三個(gè)案例反映出由于地方政府部門及工作人員法治意識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念不足，導(dǎo)致在城市公共管理活動(dòng)中出現(xiàn)不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)權(quán)等營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題。這類問(wèn)題的出現(xiàn)，一方面，是因?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)不健全，政府及其工作人員缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治理念，對(duì)自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的角色定位存在偏差。另一方面，是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對(duì)于市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)不足。下文將以店鋪招牌統(tǒng)一整改行為作為樣本，剖析上述問(wèn)題產(chǎn)生的根源，并提出解決問(wèn)題的對(duì)策與方法。

二、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下店鋪招牌統(tǒng)一整改問(wèn)題的成因分析

店鋪招牌統(tǒng)一整改問(wèn)題不僅反映了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中的法治建設(shè)不足，還反映出地方政府部門及其工作人員在行政管理活動(dòng)中依法行政和程序正義的缺失。后者主要表現(xiàn)為兩方面：一是城市管理人員在店鋪招牌整改活動(dòng)中的越權(quán)行為。二是城市公共管理人員違反了程序正當(dāng)原則，致使公眾的參與權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利保障不足。

本文認(rèn)為，店鋪招牌統(tǒng)一整改問(wèn)題主要有以下三個(gè)成因：

一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的法治不健全，對(duì)市場(chǎng)主體的權(quán)利保護(hù)不足。政府部門的管理范圍廣泛，在相關(guān)法律制度不健全的情況下，對(duì)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益保護(hù)不足。加之政府與市場(chǎng)的界限模糊，當(dāng)政府部門濫用行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)時(shí)，企業(yè)缺乏有效的法律救濟(jì)途徑。雖然國(guó)務(wù)院在持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，但由于地方性法律規(guī)章的復(fù)雜性，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中政府與市場(chǎng)之間的界限不清晰，地方政府的法治意識(shí)淡化，容易出現(xiàn)政府部門“越俎代庖”替商家設(shè)計(jì)店面招牌的問(wèn)題。在當(dāng)?shù)卣块T“創(chuàng)建文明城市”這一動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，店鋪招牌統(tǒng)一整改問(wèn)題就出現(xiàn)了。

二是基層政府法治建設(shè)滯后，規(guī)則意識(shí)和服務(wù)意識(shí)有待強(qiáng)化。在行政管理活動(dòng)中，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政、程序正當(dāng)、高效便民的原則，特別是事前聽(tīng)取被管理主體意見(jiàn)，并為對(duì)方提供必要的權(quán)利救濟(jì)途徑。從上述事件看，當(dāng)?shù)卣块T事前并未聽(tīng)取商家的意見(jiàn)，也沒(méi)有咨詢相關(guān)專家的意見(jiàn)，而是自己直接做出決定，出了問(wèn)題再想辦法。同時(shí)，在這些事件中，政府部門也沒(méi)有為商家等市場(chǎng)主體提供有效的權(quán)利救濟(jì)途徑，問(wèn)題的解決嚴(yán)重依賴于媒體的批評(píng)與曝光等社會(huì)輿論監(jiān)督途徑。

三是地方政府及其工作人員市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念存在短板。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中形成了豐富的經(jīng)驗(yàn)，政府與市場(chǎng)的角色定位逐漸明晰。政府尊重市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行管理與服務(wù)。而在上述事件中，政府代替市場(chǎng)主體做出決定，要求商家將招牌統(tǒng)一更換為“黑白配”。這種“一刀切”的粗暴行為不僅越過(guò)了政府與市場(chǎng)的邊界，損害了企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，甚至破壞了當(dāng)?shù)亟值赖男蜗?，影響了市民的環(huán)境觀感。所謂“提升城市形象”這一目標(biāo)更是空談。究其原因，主要在于地方政府及其工作人員的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念與法治意識(shí)的淡薄，其思想觀念尚未從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。

綜上所述，由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)對(duì)于市場(chǎng)主體的權(quán)利保護(hù)不足，地方政府法治建設(shè)的落后，加之地方政府及其工作人員法治意識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念的淡薄，共同導(dǎo)致了政府部門對(duì)于市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)干擾。當(dāng)然，權(quán)力監(jiān)督的制約與追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失，也在一定程度上縱容了地方政府部門濫用權(quán)力干涉市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)的行為。

三、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下店鋪招牌統(tǒng)一整改行為的治理對(duì)策

各地方政府的店鋪招牌統(tǒng)一整改行為引發(fā)輿論持續(xù)廣泛關(guān)注，不僅損害了商家的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)益，也嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，還造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)。對(duì)于這種不當(dāng)行為，有必要通過(guò)完善市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)和強(qiáng)化法治政府建設(shè)等進(jìn)行治理，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

（一）完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的法治建設(shè)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的法治化是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要路徑，也是激發(fā)市場(chǎng)主體活力和創(chuàng)造財(cái)富的重要?jiǎng)恿?。政府監(jiān)管行為的法治化和制度化為政府權(quán)力劃定了界限，即“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，防止權(quán)力的濫用與擴(kuò)張。因此，立法部門應(yīng)當(dāng)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法領(lǐng)域的相關(guān)立法工作，厘清政府與市場(chǎng)的界限，依法保護(hù)市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)等合法權(quán)益，強(qiáng)化政府部門的法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，優(yōu)化市場(chǎng)主體的營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹中央的“放管服”改革與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策法規(guī)，并進(jìn)一步完善地方的經(jīng)濟(jì)管理制度與行政管理制度。

（二）加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)，提升地方政府的依法行政水平

2004年3月22日，國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn);要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。這也是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境這一特殊背景下，政府部門更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的法治建設(shè)，提升依法行政水平，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)民意在社會(huì)治理中的重要作用。同時(shí)，現(xiàn)代法治國(guó)家要求政府對(duì)其違法行為承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。我國(guó)也確立了行政法的監(jiān)督與救濟(jì)原則，政府部門必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。

（三）提升地方政府及其工作人員的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念和法治意識(shí)

自從我國(guó)開(kāi)始社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)以來(lái)，政府的職能在不斷轉(zhuǎn)變，由之前的管理型政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。然而，由于傳統(tǒng)思想觀念的影響及其與市場(chǎng)主體之間地位的不平等性，目前在一定范圍內(nèi)還存在行政部門的權(quán)力濫用行為，這導(dǎo)致了營(yíng)商環(huán)境的惡化，損害了市場(chǎng)的機(jī)體。正如習(xí)近平總書(shū)記指出，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)比較淡薄，有的存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)甚至徇私枉法等問(wèn)題，影響了黨和國(guó)家的形象和威信，損害了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明領(lǐng)域的正常秩序。政府部門行政權(quán)力的濫用，與地方政府市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念的缺失不無(wú)關(guān)系，地方政府工作人員忽視市場(chǎng)主體自主自治的作用，超越權(quán)力范圍進(jìn)行執(zhí)法。因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方政府的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念與法治意識(shí)的建設(shè)，避免損害市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和政府形象的行為。

總之，治理店鋪招牌統(tǒng)一整改行為，一方面，要完善法治對(duì)于市場(chǎng)主體的保護(hù)作用，另一方面，也要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，強(qiáng)化政府部門的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念和法治意識(shí)。法治政府的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，政府部門要緊緊抓住國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一契機(jī)，提升依法行政水平，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)務(wù)院“放管服”改革與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的有序推進(jìn)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的營(yíng)商環(huán)境逐步完善，市場(chǎng)主體更具活力。但是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中也存在一些短板，比如，由于市場(chǎng)與政府邊界模糊而導(dǎo)致的政府部門權(quán)力濫用行為等。本文以多地出現(xiàn)的“店鋪招牌統(tǒng)一整改行為”為例，分析了地方政府濫用行政權(quán)力干涉市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為的問(wèn)題，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下政府部門職能定位與法治政府建設(shè)提供參考。對(duì)于此類地方政府干預(yù)市場(chǎng)主體合法經(jīng)營(yíng)的行為，有必要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，明確行政權(quán)力的邊界，保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，同時(shí)提升地方政府部門及其工作人員法治建設(shè)和依法行政水平，促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

（責(zé)任編輯：陳希文）