預(yù)算項目績效指標構(gòu)建難點及對策探析

葉欣

近年來，在預(yù)算管理改革不斷推進的背景下，多項有關(guān)預(yù)算績效管理的重要文件相繼出臺，《項目支出績效評價管理辦法》和關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)定等，不僅對提高財政資金使用效率產(chǎn)生實質(zhì)推動，也體現(xiàn)了政府績效管理工作在社會監(jiān)督和治理水平層面的一大進步。本文主要圍繞單位項目績效指標構(gòu)建環(huán)節(jié)，分析目前指標構(gòu)建存在的困難，并嘗試提出相關(guān)建議，為進一步做好單位預(yù)算項目績效指標構(gòu)建工作提供思路。

近年來隨著國家治理能力與要求的不斷推進，國家越來越重視預(yù)算績效管理，并相繼出臺了多項相關(guān)規(guī)定。項目績效目標設(shè)定與指標構(gòu)建作為績效管理的重要環(huán)節(jié)，不僅是預(yù)算項目庫建設(shè)和部門預(yù)算編制的重要基礎(chǔ)，也是形成貫穿項目事前、事中和事后監(jiān)管、評價的重要依據(jù)。本文將圍繞行政事業(yè)單位項目預(yù)算績效指標構(gòu)建，對其在實務(wù)工作中存在的問題、難點進行分析，并嘗試提出相應(yīng)思路及建議。

一、項目支出績效指標相關(guān)制度概述及項目支出績效指標構(gòu)建

（一）項目支出績效指標相關(guān)制度建立和發(fā)展狀況概述

2011年出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》規(guī)定各級財政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評價的主體，并將是否設(shè)定績效目標作為績效評價的基本內(nèi)容之一，績效評價指標被定義為是衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具。在暫行辦法的基礎(chǔ)上，2020年2月出臺了《項目支出績效評價管理辦法》，規(guī)定單位自評的內(nèi)容主要包括項目總體績效目標、各項績效指標完成情況以及預(yù)算執(zhí)行情況。對比2011年的暫行辦法，近期出臺的管理辦法進一步強調(diào)了單位績效管理的主體責任，強調(diào)項目績效指標構(gòu)建與預(yù)算目標設(shè)定的一致性，反映指標構(gòu)建的基礎(chǔ)作用。

新辦法將績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三個層次，引入了第三方機構(gòu)參與的相關(guān)規(guī)定，并另行出臺了相關(guān)管理辦法。項目績效評價管理在制度層面進一步發(fā)展和完善。新辦法中規(guī)定了績效自評指標的具體內(nèi)容，同時規(guī)定財政和部門績效評價指標應(yīng)當與評價對象密切相關(guān)，全面反映項目決策、管理、產(chǎn)出和效益。還規(guī)定了核心指標的選取要求、內(nèi)涵要求、數(shù)據(jù)可獲得性，以及同類項目績效指標和標準的一致性要求。做好項目績效指標構(gòu)建工作是制度的基本要求。

（二）項目支出績效指標構(gòu)建的必要性

1.項目績效指標構(gòu)建是績效管理的必要依據(jù)

績效指標是項目績效目標的具體體現(xiàn)，也是貫穿項目績效管理全過程的主線和依據(jù)。預(yù)算單位只有在對績效目標完成指標設(shè)定的基礎(chǔ)上，才能將目標量化、細化，對項目實施進展的跟蹤、監(jiān)督和評價才有了具體參照。如果事先沒有指標設(shè)定，只有總體目標，監(jiān)督和評價就失去了依據(jù)。

2.全面合理可行的指標設(shè)置是績效管理的重要保障

一套契合目標、明確具體、完整可行和便于衡量的指標體系既是財政部門進行預(yù)算安排的重要依據(jù)，也是過程管理有效性和評價結(jié)果應(yīng)用有效性的保障，有利于提高預(yù)算績效管理質(zhì)量。如果指標設(shè)置不當、標準偏差過大、數(shù)據(jù)難以獲取，那么預(yù)算項目績效管理就易流于形式，難以起到監(jiān)督考核與優(yōu)化提升作用。

二、預(yù)算項目績效指標構(gòu)建問題及難點分析

（一）對項目績效管理及指標設(shè)定重要性認識不足

一是對績效管理工作整體要求認識不足。在一些陳舊觀念里，難免存在對預(yù)算項目“重支出而輕績效”的現(xiàn)象，項目單位很可能只有預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的概念，而忽視了預(yù)算目標管理的重要性，忽視了高效利用每一分財政資金，發(fā)揮其最大效用。對于部分基層單位來說項目績效管理工作從初步認識、深入學習到系統(tǒng)性應(yīng)用存在一個適應(yīng)過程。二是對績效指標構(gòu)建在整體績效管理工作中的作用認識也不足，可能將自評指標設(shè)定當成了預(yù)算申報的形式化的環(huán)節(jié)，忽略了指標構(gòu)建本身具備的目標細化功能和評價依據(jù)功能。

（二）指標構(gòu)建缺乏系統(tǒng)性和專業(yè)性

1.指標構(gòu)建客觀上難以形成統(tǒng)一標準，管理缺乏連貫性

一方面，項目績效目標個性化的本質(zhì)決定了指標構(gòu)建標準難以統(tǒng)一，難以形成對所有行政事業(yè)單位預(yù)算項目具有共性的細節(jié)標準要求。項目目標和效益的領(lǐng)域性多樣化差別導(dǎo)致各單位對相似類型的預(yù)算項目指標設(shè)定差異也較大，設(shè)定依據(jù)易偏向主觀，使得構(gòu)建及比較評價等工作本身存在較大困難。另一方面，項目績效管理各環(huán)節(jié)很可能缺乏連貫性，設(shè)定環(huán)節(jié)與評價環(huán)節(jié)的指標往往相差較大，在實質(zhì)上存在相互割裂的情況。項目前后沒有形成系統(tǒng)性的控制標準，容易造成項目實施監(jiān)控目標與最后評價目標的不一致，導(dǎo)致績效管理退化、流于形式，無法形成貫穿項目全過程的管理體系。

2.指標構(gòu)建的研究和設(shè)計能力欠缺

項目主管單位對績效指標設(shè)定的專業(yè)人才及知識儲備存在不足，已有研究成果不多，指標設(shè)計能力存在欠缺。項目主管單位不一定是最終實施方，評價工作可能涉及各行業(yè)的專業(yè)知識。例如一些重大基建和研發(fā)類項目的主管部門可能是行政單位，但項目實施方可能是某專業(yè)化的國企或事業(yè)單位，如完全交由實施方來設(shè)定績效指標，難以保證指標設(shè)定的有效性和約束力。單位要從根本上強化績效指標構(gòu)建，首先應(yīng)保證績效設(shè)定的客觀公正。因此，如無獨立于實施方的最終評價方提前在預(yù)算申報環(huán)節(jié)參與設(shè)計和評估，就很難保證指標設(shè)計的客觀性。

（三）項目支出績效指標構(gòu)建不合理且缺乏目標導(dǎo)向

1.指標設(shè)定較隨意，與單位職能及目標脫節(jié)

在單位績效自評指標構(gòu)建方面，因?qū)ψ栽u重要性認識不足和主觀因素干擾等，可能出現(xiàn)指標設(shè)定隨意性較大的現(xiàn)象，例如產(chǎn)出和效益等環(huán)節(jié)指標選取不當、指標權(quán)重分配不合理。最新的項目支出績效評價管理辦法重視產(chǎn)出和效益指標，要求自評指標在產(chǎn)出和效益指標權(quán)重之間的分配比例分別為50%和30%，而過去的實際設(shè)定中可能出于保守考慮，主觀上降低產(chǎn)出指標的權(quán)重。指標設(shè)定也有可能出現(xiàn)與單位職能和工作目標責任考核等其他考核體系的相關(guān)目標不一致，多個評價體系目標設(shè)定差距大、互不關(guān)聯(lián)、各行其道的現(xiàn)象。在部門評價指標設(shè)定方面，可能出現(xiàn)對項目相關(guān)行業(yè)了解不深入，評價依據(jù)不充分，指標設(shè)定不到位的現(xiàn)象。