為什么要拓寬環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍？

劉芷若

環(huán)境健康風險是什么？

所謂環(huán)境健康，是指由環(huán)境要素所決定的人類健康狀態(tài)。環(huán)境與人類健康并不是孤立存在的，人為地向環(huán)境釋放污染物、化學物質(zhì)或危險物質(zhì)，人類通過吸入空氣、飲水、食物、皮膚接觸等方式都會直接或間接地受到影響。緊接著而來的就是人類健康受影響：如急性輻射病、癌癥、致畸（胎兒）損傷、遺傳變化等。

呂忠梅學者在她的一篇文章中，對環(huán)境健康風險下了具體定義:所謂“環(huán)境健康風險”，是以關注人類健康為著手點，以風險預防原則理論為前提，重新展開探究環(huán)境生態(tài)領域相關問題。環(huán)境健康強調(diào)保護環(huán)境與生態(tài)的最終目標，都是為了防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞對人類造成損害，是為了保障人類長久持續(xù)穩(wěn)定的健康狀態(tài)。

對于環(huán)境健康的風險防范，已有不少國家走在了我國之前。美國是一個高度重視環(huán)境健康風險管理的國家，不同于我們國家風險預防的起源，美國風險管理起始于對于環(huán)境健康的憂思，在上個世紀末才將視角移至環(huán)境風險范疇。在儲備礦業(yè)公司訴美國環(huán)保局案中，原告礦業(yè)公司每天排放近七萬噸尾氣至蘇必利爾湖，雖然缺乏攝入含有石棉狀纖維的水體會對人體健康有影響的決定性證據(jù)，但是法院認為此物質(zhì)引起了對公眾健康合理關注的事項，遂決定涉案公司應采取預防損害公眾健康的措施。

美國以公眾環(huán)境健康效益作為界定環(huán)境污染物的標準，也為我國不少環(huán)境學者所稱贊。今年是韓國的《環(huán)境健康法》頒布的第十三年，該法的第一條就明確了其立法目的為通過預測、診斷和監(jiān)測環(huán)境污染、有害物質(zhì)等的影響以保護維護公眾健康和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，基于國民健康和生態(tài)系統(tǒng)以及其他損害，由此阻止對公眾健康的威脅并采取措施減輕這些威脅。前前后后經(jīng)歷了七次修改的韓國《環(huán)境健康法》，不斷豐富完善。正因如此有學者評價：“《環(huán)境健康法》為全面貫徹落實環(huán)境健康風險制度，奠定了堅實的基礎。”

我國如何應對環(huán)境健康風險？

一是立法安排。

保障公眾健康早已成為我國環(huán)境保護相關立法中明確釋明的立法目的。2014年修改的環(huán)境保護法在立法目的中，首提公眾健康，較之于以前的幾次修改，以人為本的發(fā)展理念貫徹于環(huán)境保護相關法律規(guī)范，片面強調(diào)經(jīng)濟快速發(fā)展忽視環(huán)境健康的理念早已被淘汰，環(huán)境法的任務和目的發(fā)生了質(zhì)的變化。

從1979年制定的環(huán)境保護法（試行）中的保護人體健康，到1989年修改后的保障人體健康，只不過是文字的部分替換，并未有實質(zhì)性的含義。但是，2014年修改后的第一條中的公眾健康則從高位階、遠視角，替代了個體微觀的健康，充分體現(xiàn)了健康優(yōu)先的先進理念，第三十九條中有關風險評估制度的建立與公眾健康的預防保障措施等規(guī)定，更是彰顯了預防原則在我國環(huán)境總體立法規(guī)劃中的充分貫徹。

自新環(huán)保法頒布實施以來，我國在環(huán)境保護工作方面取得的成果是不可忽視的。但是，近些年來的“常州毒地案”、癌癥村等案件暴露出來我國環(huán)境保護工作在環(huán)境健康風險預防方面的匱乏，究其本質(zhì)在于我國環(huán)境法中的預防原則并不是風險預防原則，并且針對的也只是對環(huán)境損害及環(huán)境風險，并非環(huán)境健康風險。由于在理念上存在先天畸形的不足，與此同時，環(huán)境保護具體制度的具體規(guī)范與風險預防原則的精神存在脫節(jié)，才會導致出現(xiàn)企業(yè)達標排污但公眾健康受損的尷尬局面。

2018年，土壤污染防治法將“風險”正式寫入法律，并分為生態(tài)風險和健康風險，在一定范圍內(nèi)建立了風險防控制度。

生態(tài)環(huán)境部在2020年3月18日正式發(fā)布國家環(huán)境保護標準《生態(tài)環(huán)境健康風險評估技術指南總綱》的公告，批準其為國家環(huán)境保護標準，為生態(tài)環(huán)境風險的預測評估提供了具體可行的操作規(guī)范。環(huán)境標準各項指標、數(shù)字猶如界碑般劃分了風險的范圍，該制度是預測風險存在與否及預防控制措施開展的重要依據(jù)?！渡鷳B(tài)環(huán)境標準管理辦法》于2020年12月15日公布，該辦法增設了“生態(tài)環(huán)境風險管控標準”一章，明確生態(tài)環(huán)境風險管控標準為強制性標準。

這些規(guī)范的建立，表明了我國風險預防意識的增強，有力地回應了風險社會下的現(xiàn)實需求，環(huán)境立法堅定地踏出了保護公眾健康的步伐。然而，就整體而言，我國環(huán)境健康風險基礎研究不夠豐富，以上規(guī)范針對的影響環(huán)境健康因子范圍有限，操作流程、技術指引的欠缺，使得對環(huán)境健康的評估實際操作，面臨著更大的難題。

二是司法救濟。

有學者認為在環(huán)境公益訴訟中，針對尚未發(fā)生的侵害后果采取預防性措施的地位，應當優(yōu)先于對已經(jīng)造成的損害后果進行救濟補償。《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用若干問題的解釋》第一條的規(guī)定，為預防性公益訴訟保留了位置。但是，該法第十九條只肯定了原告為“防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大”而提出的停止侵害、排除妨礙、消除危險以及請求被告承擔合理費用的訴訟請求。對于具有重大風險是否適用該條規(guī)定，未作明確說明。且在2015年2月4日頒布的最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋（2020年修正版后仍然為該款規(guī)定）中第二百八十四條，明確了提起公益訴訟需要“有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)”，立法的模糊性與矛盾性導致風險預防理念不能在制度方面得到充分發(fā)揮。

>>常州毒地案 資料圖

近些年來，因環(huán)境受到重大風險而提起的訴訟，相關學者稱之為預防性公益訴訟，指以預防生態(tài)損害為目標的環(huán)境公益訴訟。案件受理率極低，即使受理了，后續(xù)的審理過程也較為艱難。

從2015年的“中石油云南煉油”環(huán)境公益訴訟不獲受理，到2020年12月31日云南省高級人民法院云南綠孔雀案二審維持一審的即構成環(huán)境風險判決，再到全國首例預防性公益訴訟五小葉槭案一審判決書的公布，都顯示了這一點。在法院的判決書中，明確寫明預防的兩層含義：一是利用現(xiàn)代科學技術對環(huán)境利用行為采取預防性措施；第二層含義即是本文所闡述的，對缺乏科學確定性的環(huán)境利用行為所產(chǎn)生的風險采取事前預測、分析和評價，以規(guī)避危害的發(fā)生。體現(xiàn)了司法理念的進步，突破了有損害才有救濟的觀念。

如何通過民事公益訴訟預防環(huán)境健康風險？

風險可被定義為以系統(tǒng)的方式應對由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險和不安?！帮L險預防”理念始于20 世紀80年代，該理念是對沒有被科學確實證明將要發(fā)生損害的重大可能進行扼制。

該條規(guī)定不同于我國環(huán)境保護法確定的預防為主原則，我國的預防為主原則全稱為“預防為主、防治結合、綜合治理原則”，針對的是可以通過科學方法判斷到的環(huán)境危害，更偏向于保守預防。隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，新技術、新物質(zhì)的不斷出現(xiàn)，給環(huán)境健康帶來了愈來愈多的不可控因素，固守預防原則只會讓“常州毒地案”“湖南血鉛案”等悲劇再次上演。故有學者認為，此時應對預防原則的含義進行擴充：在環(huán)境保護領域，“預防”除用于指環(huán)境健康損害預防以外，又逐步納入和涵蓋了環(huán)境健康風險的意涵。

結合貫徹落實風險預防原則，針對公眾環(huán)境健康規(guī)制而言，應從“公眾環(huán)境健康損害救濟”向“公眾環(huán)境健康風險預防”轉(zhuǎn)變。但筆者認為，對于詞語含義的理解存在個體差異性，語義的限縮擴大具有較強的主觀隨意性，最為根本的措施就是在立法中明確風險預防原則，將其作為環(huán)境立法執(zhí)法守法的根本指導原則。

由于部門法的差異性，環(huán)境法的基本原則難以達到刑法的基本原則的國民接受度，同時環(huán)境保護法領域里欠缺類似民法中“帝王條款”的設置。故筆者贊同相關學者的建議：在環(huán)境法領域，將風險防范原則設置為環(huán)境保護法領域的最為重要的義務規(guī)則。

環(huán)境立法應貫徹什么基本原則？

環(huán)境生態(tài)保護只有對人類的生存發(fā)展有益才具有保護的意義，保障公眾健康是保護生態(tài)環(huán)境的首要和終極目標。

從國際環(huán)境法的立法目的的歷史發(fā)展角度而言，最初是處于為了當代人類自身利益的環(huán)境保護階段，到了二十世紀中期國際環(huán)境立法的目的就逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱吮Ｗo未來世代人類利益。 “人類中心主義”與“生態(tài)中心主義”是環(huán)境法學者對大部分環(huán)境法問題產(chǎn)生分歧的關鍵。

現(xiàn)階段，我國剛從以經(jīng)濟發(fā)展為中心轉(zhuǎn)型為保護環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展觀，生態(tài)中心主義理念的培養(yǎng)缺乏適宜的土壤，先進理念的深入貫徹需要因地制宜，故有學者借鑒儒家的中庸之道提出了“生態(tài)人類中心主義”。該原則仍強調(diào)以人為本，但是主張將人類放置于更為廣闊的時空背景下考慮環(huán)境問題。

馬克思、恩格斯的生態(tài)思想觀點也是認為離開了以人類勞動為中介的人與自然的實踐關系，任何自然的存在也就失去了以人類生活為判斷尺度的存在意義。 辯證唯物論的聯(lián)系觀認為世界上沒有孤立存在的事物，環(huán)境與人類相互聯(lián)系、相互制約。保護環(huán)境與生態(tài)的目的，在于人類的健康免受環(huán)境污染、生態(tài)破壞的實際損害與風險。過度強調(diào)環(huán)境與生態(tài)利益的獨立性，過度強調(diào)一味保護環(huán)境與生態(tài)，實際上是忽略了哲學上的聯(lián)系觀的。

此外，保障公眾健康早已成為我國環(huán)境保護相關立法中明確釋明的立法目的。筆者在北大法寶上就環(huán)境保護領域的法律法規(guī)進行關鍵詞為“公眾健康”的檢索后，檢索結果如下所示：

無論是在環(huán)境立法中起著提綱挈領作用的環(huán)境保護法，還是環(huán)境管理的幾個重點方面的水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、土壤污染防治法，均將保護公眾健康作為保護的首要目標。

毋庸置疑，保護公眾健康是環(huán)境保護在進行立法時予以考量的首要指標?？墒?，該立法目的在現(xiàn)行環(huán)境制度體系中卻鮮少體現(xiàn)。以環(huán)境標準為例，現(xiàn)行的環(huán)境標準指導性文件為“生態(tài)環(huán)境標準管理辦法”。該法的亮點之一，就是新增的生態(tài)環(huán)境風險管控標準。該法的第十七條，也明確提到風險管控的標準應當根據(jù)環(huán)境污染狀況、公眾健康風險等因素科學地確定。但是，具體細化實施公眾健康風險的評估、監(jiān)測、預防控制，尚需大量時間與技術的投入。環(huán)境標準是環(huán)境影響評價制度的基礎，環(huán)境標準的各項指標是環(huán)境影響評價分析過程中的主要依據(jù)。但是，現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度卻未把環(huán)境健康風險納入環(huán)境影響評價體系中，這就可能會割裂制度之間的有機聯(lián)系。

>>資料圖

如何理解環(huán)境公益訴訟的價值內(nèi)核？

所謂公益訴訟，即是社會個體或集團均可提起的訴訟，旨在維護公共利益。提起公益訴訟的前提是明確何為公共利益。公共利益一詞始于羅馬法，對于其的界定一直是學界爭論不休的話題。學術界在定義“公共利益”的概念時，是從不同學科、不同時代背景、不同價值觀及不同角度出發(fā)的，由于“公共利益”本身就具有模糊性及豐富性特征，所以對其看法始終存在差異。

筆者在北大法意網(wǎng)站上，就我國的法律法規(guī)進行檢索“公共利益”一詞時，曾經(jīng)出現(xiàn)了22721 個詞條，全國性的法律法規(guī)規(guī)章有2719 條中涉及“公共利益”，地方法規(guī)規(guī)章近兩萬條。故在此單獨論述公共利益并無太大參考價值，而應該將其結合具體學科、具體語境進行分析，即以環(huán)境法的學科視野考慮公共利益。

在環(huán)境法的理論界，對于公益的看法存在程序法學派和環(huán)境法學派，二者之間的分歧在于，前者認為保護環(huán)境、生態(tài)的根本宗旨在于維護人類的利益，不存在特定的環(huán)境受損的情形，而后者則認為存在單獨的環(huán)境、生態(tài)受損而人類利益不受損的情形。但是，撇開這些環(huán)境利益、人類利益關系分析，兩者均認為不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)權益是在環(huán)境公益的保護范圍內(nèi)，只不過后者的含義更為豐富，涵蓋了區(qū)域、國家、跨國家乃至跨世代的“不特定多數(shù)人”的利益。

在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)文件中，均未對環(huán)境公益作出明確闡釋。對于公益的范圍從正面下定義的難度較高，采用逆向思維就環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟進行對照，排除私益訴訟的保護，以此論證運用公法手段對環(huán)境健康風險進行保護的正當性不失為可行之策。

相對于普通的公益訴訟案件，環(huán)境公益訴訟案件中加入了環(huán)境這一介質(zhì)，由此環(huán)境案件中侵害的法益就更為復雜，加害人的行為既有可能對個人的人身、財產(chǎn)權益造成損害，也有可能危害環(huán)境公共利益，還有可能這兩種損害并存。對于已造成損害的環(huán)境公益訴訟的保護對象國內(nèi)大部分學者認為是環(huán)境公共利益。不同于環(huán)境侵權中的人身損害、財產(chǎn)損害，只有環(huán)境本身受到侵害，才能稱之為環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境損害。即使是在兩者并存的情況下，環(huán)境公益訴訟也只能對涉及環(huán)境公共利益的部分作出判決。對于這一觀點，筆者并無異議，但是這是針對已經(jīng)造成實際損害的環(huán)境案件而言的，環(huán)境公益與環(huán)境私益的根本區(qū)別，在于利益主體的特定性。私益是明確歸屬于特定人的特定利益，而公益是“不能歸屬于特定人的特定利益”。環(huán)境公益訴訟中的公共利益是任何人都不能通過私法的手段進行維護和獨占的。

對環(huán)境健康具有重大風險的環(huán)境行為的受損害主體不確定，此時損害結果尚未出現(xiàn)，救濟受益主體也不確定，不特定人群無法就自己的環(huán)境健康利益尋求私法上的救濟。公益訴訟在公共利益受到侵害但是訴訟主體席位空缺的情形之下，橫空出世?；谏鲜龇治?，對環(huán)境健康風險更適宜運用公益訴訟進行預防。

如何實現(xiàn)健康中國的戰(zhàn)略目標？

法之所以保護環(huán)境，目的是為了保護人的利益?！白臃囚~安知魚之樂”，“生態(tài)中心主義”始終是站在人類角度保護環(huán)境?；诖?，“生態(tài)中心主義”仍然是不可避免地刻上了人類的烙印。

現(xiàn)行環(huán)境立法理念處于預防原則向風險預防原則的轉(zhuǎn)型時期。然而，對具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起公益訴訟的制度性架空，導致司法實踐中主動提起預防性公益訴訟的案件少之又少。

在這種情形之下，環(huán)境健康風險公益訴訟的合法化進程勢必會相當艱難。在貫徹風險預防原則的前提之下，立法者應該盡快將保障公眾健康的立法理念貫徹落實到具體的制度安排，將環(huán)境健康風險民事公益訴訟納入預防性民事公益訴訟的范疇，實現(xiàn)健康中國的戰(zhàn)略安排。