中國城市群戰(zhàn)略演進(jìn)的內(nèi)在邏輯與轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

陸軍

【關(guān)鍵詞】城市群 區(qū)域空間結(jié)構(gòu) 新型城鎮(zhèn)化

【中圖分類號(hào)】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國城市群戰(zhàn)略制定與演進(jìn)分析

城市群（Urban agglomeration）是指一定地域范圍內(nèi)，基于交通、人口、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等聯(lián)系機(jī)制、以中心城市為核心向周圍輻射形成的具有網(wǎng)絡(luò)空間特征的城市集合體。城市群是城市化進(jìn)程進(jìn)入高級(jí)階段后，城市之間的空間作用增強(qiáng)、聯(lián)系機(jī)制緊密形成的重要組織基礎(chǔ)和區(qū)域空間形態(tài)。

“十一五”以來，“城市群作為城鎮(zhèn)化主體”的戰(zhàn)略地位在多個(gè)重要文件中被提及。2006年，“十一五”規(guī)劃首次提出城市群戰(zhàn)略：“將城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”；2007年10月，黨的十七大報(bào)告提出“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極”；2011年3月，“十二五”規(guī)劃提出“以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”；2012年11月，黨的十八大報(bào)告指出“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”；2016年3月，“十三五”規(guī)劃提出“堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障”；2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”；2021年3月，“十四五”規(guī)劃提出“以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展”。

隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，我國城市群的發(fā)展戰(zhàn)略及其對(duì)城鎮(zhèn)化空間格局演變的影響作用日益顯著。當(dāng)前，我國城市群的發(fā)展重心已從京津冀、長三角、珠三角三大城市群為主的區(qū)域集中發(fā)展模式，向“十四五”規(guī)劃綱要中提出的19個(gè)主要城市群協(xié)調(diào)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

“十三五”規(guī)劃之前，僅有珠三角、長三角和京津冀三大城市群被列入國家戰(zhàn)略規(guī)劃：例如，2008年，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》被列為國家戰(zhàn)略規(guī)劃；2010年，國務(wù)院審批通過《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，提出將長江三角洲城市群打造為“具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級(jí)城市群” ；2015年，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》將京津冀城市群定位為“以首都為核心的世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”?！笆濉币?guī)劃實(shí)施期間，除《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》外，我國相繼確立了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》三個(gè)國家戰(zhàn)略，至此，四個(gè)國家戰(zhàn)略將京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、長江中游城市群和成渝城市群等五個(gè)國家級(jí)城市群囊括其中。之后，在政策支持與核心城市的強(qiáng)力帶動(dòng)下，我國城市群數(shù)量不斷增加，以“兩橫三縱”為空間戰(zhàn)略的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局不斷演變。在“十四五”規(guī)劃中，上升至國家層級(jí)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略增加到六個(gè)，新增的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，促使國家戰(zhàn)略布局全面覆蓋到我國南、北方的主要城市，極大地促進(jìn)了我國城市群數(shù)量與城市規(guī)模的進(jìn)一步發(fā)展。此外，與“十三五”規(guī)劃建的城市群相比，“十四五”規(guī)劃布局發(fā)展的19個(gè)國家級(jí)城市群出現(xiàn)了重大變化，處于長江經(jīng)濟(jì)帶上的長江中游城市群和成渝城市群的戰(zhàn)略地位快速提升，從“十三五”規(guī)劃的“發(fā)展壯大”到“十四五”規(guī)劃的“優(yōu)化提升”，充分反映出中西部地區(qū)城市群發(fā)展的成果及其對(duì)我國城鎮(zhèn)化總體空間格局的戰(zhàn)略影響作用。

在城市群的發(fā)展方式上，相關(guān)政策經(jīng)歷了以核心城市帶動(dòng)城市群發(fā)展，到以都市圈協(xié)同發(fā)展帶動(dòng)城市群發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變。以長三角城市群為例，2010年，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出長三角地區(qū)區(qū)域空間布局的發(fā)展目標(biāo)為“一核九帶”，其中，“一核”指上海作為區(qū)域核心城市，“九帶”指區(qū)域內(nèi)九個(gè)覆蓋25城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶。至2016年，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》將長三角城市群的空間格局發(fā)展目標(biāo)調(diào)整為“構(gòu)建‘一核五圈四帶的網(wǎng)絡(luò)化空間格局”，在繼續(xù)發(fā)揮上海區(qū)域中心城市的輻射帶動(dòng)作用基礎(chǔ)上，兼顧“推動(dòng)南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發(fā)展，強(qiáng)化沿海發(fā)展帶、沿江發(fā)展帶、滬寧合杭甬發(fā)展帶、滬杭金發(fā)展帶的聚合發(fā)展”。此后，2019年發(fā)布的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，不僅正式將長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，還高度強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)都市圈間合作互動(dòng)”“推動(dòng)長三角一體化發(fā)展”。這一變化和“十四五”規(guī)劃中長江中游城市群與成渝城市群的地位提升相呼應(yīng)，充分體現(xiàn)了城市群以核心城市帶動(dòng)邊緣城市發(fā)展帶來的對(duì)城市群及城鎮(zhèn)化空間格局的重要影響。因此，在2019年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中，明確指出“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺(tái)”，而發(fā)展都市圈是“為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要支撐”的重要路徑。

綜上所述，自“十一五”規(guī)劃制定實(shí)施以來，城市群在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中長期保持著城鎮(zhèn)化的空間主體地位，發(fā)揮著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長極作用。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，城市群的空間格局不斷調(diào)整：一是覆蓋面不斷擴(kuò)大；二是大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)從以城市群為依托，到以城市群和都市圈為共同依托；三是從少數(shù)大型城市群為主的空間結(jié)構(gòu)到多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)為主；四是城市群內(nèi)部的城市功能和發(fā)展定位各有側(cè)重，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

當(dāng)前，在一般公共支出、市區(qū)人口、GDP總值等指標(biāo)方面，我國主要城市群分別占全國比重的56.3%、73.5%和79.6%，具有核心地位。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)占全國比重的86.6%，而獨(dú)角獸企業(yè)和國家級(jí)科技企業(yè)孵化器兩個(gè)指標(biāo)均占全國比重的100%，說明城市群目前完全發(fā)揮了我國企業(yè)創(chuàng)業(yè)、科技發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的主體作用，是我國孕育科技競爭力的不二之地，具有核心引領(lǐng)地位。