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    產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用的國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)*

    2021-09-25 08:49:50南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院孔維龍
    區(qū)域治理 2021年24期
    關(guān)鍵詞:工業(yè)用地用途用地

    南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 孔維龍

    一、引言

    在我國(guó)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)以及土地供需矛盾加劇的背景下,單一用途的土地利用方式逐漸難以適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)靈活的用地需求以及新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)生要求,近年來(lái),一些大城市的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)開(kāi)始探索產(chǎn)業(yè)用地多功能復(fù)合利用模式。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、青島西海岸新區(qū)在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中推出了“綜合用地”規(guī)劃管理新模式,廣州、深圳等地設(shè)立了新型產(chǎn)業(yè)用地(M0),放寬了產(chǎn)業(yè)用地可兼容的其他用途類以及可兼容的比例。在各地如火如荼地開(kāi)展探索之時(shí),原國(guó)土部、發(fā)改委等六部委2015年發(fā)布《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》(以下均簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),明確了中央對(duì)這一用地方式的積極態(tài)度。

    產(chǎn)業(yè)用地多功能復(fù)合利用模式對(duì)于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)城融合和提升區(qū)域品質(zhì),提高土地利用集約度等都有重要意義,引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注。然而,現(xiàn)有的研究大多是介紹國(guó)外的產(chǎn)業(yè)用地政策經(jīng)驗(yàn)(如新加坡“白地”),對(duì)我國(guó)本土的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)關(guān)注較少,考慮到我國(guó)的特殊國(guó)情,本文系統(tǒng)分析了我國(guó)各地產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用政策經(jīng)驗(yàn)。

    本研究所指的產(chǎn)業(yè)用地關(guān)注普通類工業(yè)用地、研發(fā)用地以及含有工業(yè)或研發(fā)用途的綜合用地三種。由于在用地規(guī)劃與管理上存在明顯差別,因此,本文對(duì)我國(guó)三類產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用經(jīng)驗(yàn)分別進(jìn)行總結(jié)和分析。

    二、普通工業(yè)用地的復(fù)合利用

    對(duì)于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)里的工業(yè)用地(M1/M2/M2),一般是以配套一定比例行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的方式來(lái)滿足其功能復(fù)合需求。2008年發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》規(guī)定,配套用地面積占總項(xiàng)目用地面積比例不得超過(guò)7%。顯然,隨著建筑容積率的提高和多層廠房的普遍出現(xiàn),僅僅從配套設(shè)施用地占比作出限制的方式有待商榷,現(xiàn)在大部分城市采用的是規(guī)定建筑面積占總計(jì)容面積比例的方式。

    在工業(yè)用地配套空間比例方面。廣州市規(guī)定配套用地面積不大于總用地面積的7%,計(jì)容建筑面積不大于總計(jì)容建筑面積的14%,位于價(jià)值創(chuàng)新園內(nèi)的,這一比例不大于15%。除此之外,上海、南京等絕大多數(shù)城市對(duì)普通工業(yè)用地的配套空間建筑面積比例規(guī)定均為15%,而廈門為20%。

    在工業(yè)用地配套空間用途方面。大部分地區(qū)對(duì)于配套用途的表述均為“行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施”,南京將其表述為非生產(chǎn)性用地(包括研發(fā)設(shè)施、生活服務(wù)、行政管理等),且各大城市均對(duì)具體用途有嚴(yán)格限定,例如,上海、深圳等地均規(guī)定嚴(yán)禁在工業(yè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建造招待所、賓館和成套住宅等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。廣州、深圳等都通過(guò)編制兼容性引導(dǎo)表作出了具體規(guī)定。

    在配套設(shè)施用地(用房)的分割轉(zhuǎn)讓方面。大部分城市都不允許配套空間進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓,如深圳規(guī)定利用產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)的產(chǎn)業(yè)配套住房產(chǎn)權(quán)附屬于該宗地,不得進(jìn)行分割。廣州規(guī)定普通工業(yè)用地內(nèi)的配套設(shè)施不得獨(dú)立進(jìn)行分割登記、轉(zhuǎn)讓或抵押,但可以隨產(chǎn)業(yè)用房按比例以幢、層等為基本單元進(jìn)行分割。

    三、新型產(chǎn)業(yè)用地的復(fù)合利用

    其實(shí)關(guān)于這類用地的表述最早可追溯到2006年,北京市出臺(tái)的《北京中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃》推出了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地,極具創(chuàng)新性,但由于當(dāng)時(shí)并未制定相應(yīng)的配套性政策,因此在推行過(guò)程中出現(xiàn)了若干問(wèn)題,在2011年之后,各地的探索才多了起來(lái)。

    目前,大部分城市的做法是在國(guó)標(biāo)的工業(yè)用地M大類下增設(shè)一個(gè)中類,新增的這一地類與原M1、M2、M3形成并列關(guān)系,其代碼在各地有所不同,如在廣州、深圳、青島是M0,南京是MX,北京、上海是M4,昆山是Ma,杭州是M創(chuàng),惠州是M+,在名稱方面也有“新型產(chǎn)業(yè)用地”“科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)用地”“生產(chǎn)研發(fā)用地”等,整體來(lái)看其本質(zhì)是相似的。

    新型產(chǎn)業(yè)用地的功能復(fù)合特性主要體現(xiàn)在兩方面,一是在產(chǎn)業(yè)用途方面,二是在配套用途方面。首先,新型產(chǎn)業(yè)用地主導(dǎo)用途本身就有“研發(fā)+生產(chǎn)”的二三產(chǎn)業(yè)融合特征。2019年,中央15部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》,指出要推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相融相長(zhǎng)、耦合共生。通過(guò)對(duì)各地區(qū)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的梳理可以看出,該地類具有研發(fā)設(shè)計(jì)、文化創(chuàng)意、中試及無(wú)污染生產(chǎn)等混合功能,因此可以更好地適應(yīng)企業(yè)二三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展需求。其次,與普通工業(yè)用地相比,新型產(chǎn)業(yè)用地在配套空間建設(shè)方面更具靈活性(表1)。不少地區(qū)將配套設(shè)施計(jì)容面積占項(xiàng)目總建筑面積的比例放寬到30%,也有一些地區(qū)仍然按照15%。關(guān)于可配套的用途,一些地區(qū)采用了“行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施”這種較為經(jīng)典的描述。也有一些地區(qū)將生活服務(wù)設(shè)施進(jìn)行了細(xì)化,可以為小型商業(yè)、食堂、職工宿舍等。大部分地區(qū)均指出嚴(yán)禁建設(shè)成套商品住宅、賓館,且不準(zhǔn)將配套用房分割轉(zhuǎn)讓。

    表1 新型產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用政策

    四、混合用地的復(fù)合利用

    深圳、上海和青島已經(jīng)探索了混合(綜合)用地模式(表2),以混合(綜合)用地名義出讓的地塊并不屬于當(dāng)前用地分類中的任何一種地類,而大多是采用幾種地類相加的方式,將其打包進(jìn)行出讓,不一定具有主導(dǎo)用途。通過(guò)表2中的相關(guān)定義可以發(fā)現(xiàn),綜合(混合)用地一般具有這樣幾個(gè)特征:一是超出現(xiàn)有的土地分類標(biāo)準(zhǔn),二是一宗地具有兩種或以上使用性質(zhì),三是以需求為導(dǎo)向。

    表2 混合用地復(fù)合利用政策

    深圳在2010年就明確了“混合用地”地類,青島和上海兩個(gè)城市則于2014年開(kāi)始了相關(guān)探索,相較于“新型產(chǎn)業(yè)用地”,綜合(混合)用地在用途類型、比例構(gòu)成等方面更具靈活性,在出讓、登記、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)也與一般地類有所不同。當(dāng)然,綜合用地雖功能復(fù)合性強(qiáng),但各地也指出其用途兼容應(yīng)充分考量產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境和空間布局等因素,并且符合規(guī)劃、安全、環(huán)保和衛(wèi)生等要求。

    五、結(jié)語(yǔ)

    我國(guó)沿海一線、新一線城市是開(kāi)展產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用的先行區(qū),在普通工業(yè)用地、研發(fā)用地、綜合用地政策上均有所創(chuàng)新。但是,目前各地對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用的探索還都處于初步嘗試階段,尚未形成頂層的制度設(shè)計(jì)與政策支持,更沒(méi)有形成用地規(guī)劃——供地——管控的科學(xué)配套制度體系。因此,探索系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用政策體系將是未來(lái)的主要方向。

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