涉舊住房更新改造的現(xiàn)狀與對(duì)策分析

費(fèi)鳴 葉戈

城市更新是城市發(fā)展由“增量”建設(shè)進(jìn)入到“存量”優(yōu)化階段的必然產(chǎn)物，是資源緊約束條件下城市發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。舊住房綜合改造是上海城市更新的重要方式。本文探討涉舊住房更新改造民事糾紛的源頭治理途徑，從民事訴訟糾紛形成與解決的視角出發(fā)，以上海二中院民事訴訟調(diào)研案例為樣本，提出了規(guī)范拆除重建建設(shè)指標(biāo)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)意見征詢實(shí)質(zhì)化、探索相鄰關(guān)系受損補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)調(diào)解普法等措施建議，以期推動(dòng)此類糾紛的前端預(yù)防。

一、涉舊住房更新改造民事糾紛的樣本分析

上海二中院民事審判庭對(duì)轄區(qū)內(nèi)自2019年至2021年間審結(jié)的涉舊住房更新改造民事案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，28例案件覆蓋各級(jí)案由共7種，詳見樣本簡(jiǎn)況表（文末）。

從案由分析，所涉案由涵蓋合同糾紛與物權(quán)糾紛兩大類，前者包括房屋租賃合同糾紛、其他合同糾紛、確認(rèn)合同效力糾紛與不當(dāng)?shù)美m紛等四種案由，后者包括物權(quán)保護(hù)糾紛、排除妨害糾紛與其他所有權(quán)糾紛等三種案由。從產(chǎn)權(quán)分析，涉及房屋產(chǎn)權(quán)情況的是公有住房的有26件，是私有住房的僅2件。從舊住房更新改造方式分析，涉及不成套舊住房成套改造的有17件，涉及保留歷史風(fēng)貌建筑修繕改造的有9件，涉及舊住房綜合修繕的有1件，涉及既有多層住宅加裝電梯的有1件。

二、涉舊住房更新改造民事糾紛的審理難點(diǎn)分析

（一）拆除重建規(guī)范難

拆除重建作為舊住房更新改造的一種重要方式，訴訟樣本中雖無直接案例，但實(shí)踐中因標(biāo)準(zhǔn)不清晰，如有涉訟則審理時(shí)可能面臨建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償數(shù)額認(rèn)定的困難。與其他更新改造方式相比，拆除重建在建設(shè)規(guī)劃、補(bǔ)償補(bǔ)貼等標(biāo)準(zhǔn)制定方面更需要跨部門協(xié)作。

（二）簽約主體確定難

從當(dāng)事人性質(zhì)看，訴訟雙方主要為直接實(shí)施改造的建設(shè)單位與直接承受改造的房屋權(quán)利人。二者同時(shí)是改造協(xié)議的簽約雙方。主體資格確認(rèn)是訴訟當(dāng)事人適格與權(quán)利保護(hù)要件成立的前提。

不成套舊住房多建于上世紀(jì)五六十年代，據(jù)樣本分析，存在單位與個(gè)人產(chǎn)權(quán)不清晰、居住與非居住用途不明確等現(xiàn)象，確定簽約主體有一定難度。對(duì)于公有舊住房，承租人作為房屋受益人，是舊住房更新改造協(xié)議的簽約主體。但租賃憑證中記載的承租人有時(shí)并不十分準(zhǔn)確，比如承租人死亡后尚未變更登記為新承租人，或者雖已變更登記為新承租人但其他同住人對(duì)此提出異議等，一旦各相關(guān)權(quán)利人間無法就變更登記達(dá)成一致，易導(dǎo)致訴訟。

（三）利益訴求識(shí)別難

建筑物內(nèi)部空間調(diào)整難免觸及相鄰關(guān)系。居民的受益預(yù)期因其所在建筑物部位不同出現(xiàn)面積差異，或因高低樓層在加裝電梯后出現(xiàn)房屋估值、通行便利等方面損益配比變化時(shí)，對(duì)改造不滿意的居民很有可能因此進(jìn)行訴訟，要求恢復(fù)原狀或按其意愿對(duì)房屋進(jìn)行二次改動(dòng)，受益預(yù)期、損益配比存在識(shí)別難。

（四）改造方案實(shí)施難

由于居民間改造效果預(yù)期、政策認(rèn)識(shí)程度不同，擬定實(shí)施方案需要因地制宜，統(tǒng)籌考慮工程設(shè)計(jì)、群眾工作、爭(zhēng)議解決等事項(xiàng)，確保更新改造達(dá)到良好社會(huì)效果。

三、涉舊住房更新改造民事糾紛的源頭治理

“住有所居、住有宜居”關(guān)系基本民生。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，訴訟解紛在法律程序上具有終局性。多方發(fā)力，完善源頭治理、源頭預(yù)防，有助于解紛工作提質(zhì)增效。

（一）加強(qiáng)部門協(xié)作，規(guī)范拆除重建

一是優(yōu)化建設(shè)控制指標(biāo)。受場(chǎng)地原有條件限制，拆除重建項(xiàng)目相關(guān)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、配套指標(biāo)有時(shí)難以按照新建項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》也對(duì)標(biāo)準(zhǔn)保障與規(guī)劃保障有規(guī)定。如符合條件，經(jīng)技術(shù)評(píng)估，適當(dāng)放寬不致影響建筑物安全使用，建議相關(guān)部門可以完善標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化其建筑間距、容積率等指標(biāo)要求。

二是研究補(bǔ)償補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。不同于國(guó)有土地上房屋征收，舊住房拆除重建具有非動(dòng)遷性，以回遷安置為主，其補(bǔ)償補(bǔ)貼與房屋征收補(bǔ)償性質(zhì)不同。其補(bǔ)償補(bǔ)貼構(gòu)成目前尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可供參考。建議未來擬定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可結(jié)合拆除重建后面積增加部分的處理方式、貨幣補(bǔ)償?shù)倪m用條件、過渡費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整等方面，明確各項(xiàng)補(bǔ)償補(bǔ)貼的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、歸屬主體。

（二）強(qiáng)化公示效力，保障合規(guī)簽約

一是確保簽約主體適格性。建議在啟動(dòng)簽約前確認(rèn)房屋權(quán)屬、受益人范圍，確保意見征詢程序精準(zhǔn)對(duì)接。

二是堅(jiān)持意見征詢實(shí)質(zhì)化。目前，舊住房更新改造存在兩輪意見征詢，分別為立項(xiàng)前的意愿征詢與立項(xiàng)后的方案征詢。意見征詢是政府責(zé)任與居民意愿的交匯點(diǎn)，將啟動(dòng)改造與確定方案的決定權(quán)交予人民群眾，充分體現(xiàn)城市更新的人民立場(chǎng)。堅(jiān)持意見征詢實(shí)質(zhì)化，通過合理設(shè)置征詢期限、公示方式、反饋機(jī)制，讓居民充分表達(dá)意見，使更新充分反映民意。建議對(duì)經(jīng)充分公示確認(rèn)無異議的改造方案，未經(jīng)補(bǔ)充公示征詢，原則上不作實(shí)質(zhì)改動(dòng)。實(shí)際施工人應(yīng)嚴(yán)格按圖施工，不得對(duì)居民個(gè)別做出關(guān)于竣工效果的不當(dāng)承諾。

三是探索預(yù)期固定前置化。針對(duì)居民不滿意改造效果的訴訟案件，建議探索賦予方案公示程序一定程度的事實(shí)預(yù)決效力。對(duì)于嚴(yán)格按照經(jīng)公示確認(rèn)無異議的改造圖紙施工的項(xiàng)目，若竣工驗(yàn)收合格，并與公示方案無實(shí)質(zhì)差異，建議可以推定其符合房屋權(quán)利人的預(yù)期效果。除經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)或工程鑒定，涉案房屋功能因改造遭受嚴(yán)重減損，否則房屋權(quán)利人的恢復(fù)原狀請(qǐng)求難以支持。

（三）協(xié)調(diào)相鄰關(guān)系，促進(jìn)損益均衡

一是促進(jìn)費(fèi)用分?jǐn)偩?。目前，既有多層住宅加裝電梯已推動(dòng)按照“誰受益，誰出資”的原則協(xié)商加梯費(fèi)用分?jǐn)?。在其他更新改造方式中，該原則亦可參酌適用。

二是探索受損補(bǔ)償機(jī)制。若更新改造影響相鄰關(guān)系，建議探索對(duì)相鄰受損的居民給予適當(dāng)補(bǔ)償：如為金錢補(bǔ)償，宜覆蓋其為采取補(bǔ)救措施而支出的必要費(fèi)用;如為其他便利，若屬拆除重建或加層，建議允許協(xié)議置換或調(diào)整，賦予受影響居民以同等條件向新增樓層遷移的權(quán)利。

（四）強(qiáng)化調(diào)解宣講，確保社會(huì)效果

一是社會(huì)關(guān)系修復(fù)。“遠(yuǎn)親不如近鄰”，和諧鄰里是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的體現(xiàn)。處理涉舊住房更新改造民事糾紛，建議充分發(fā)揮調(diào)解的功能，有條件的地區(qū)可引入人民調(diào)解參與糾紛前端化解，通過調(diào)解協(xié)商，避免糾紛升級(jí)，修復(fù)社會(huì)關(guān)系。

二是法規(guī)政策講解。發(fā)生糾紛，部分原因在于糾紛一方對(duì)法規(guī)政策認(rèn)識(shí)不足。建議可以通過街道社區(qū)不時(shí)宣講、項(xiàng)目片區(qū)集中講解、特殊情況個(gè)別講解等方式，加強(qiáng)法規(guī)政策宣傳，促進(jìn)居民理解、認(rèn)可。

綜上，舊住房綜合改造是上海城市更新的重要方式，是本市把握新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求，是回應(yīng)群眾美好生活向往、改善居住條件迫切期盼的民心工程?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》立足本市城市更新實(shí)際，以構(gòu)建城市更新的頂層機(jī)制為核心，破解了城市更新特別是舊住房拆除重建中存在的決議難等瓶頸問題，必將在下一輪城市更新行動(dòng)計(jì)劃中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

（作者費(fèi)鳴系市人大城建環(huán)保委掛職處長(zhǎng)，市二中院民庭庭長(zhǎng);葉戈系市二中院民庭法官助理）