制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾下公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究

周博文

摘 要：完善的治理結(jié)構(gòu)是公辦高?？茖W(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。要協(xié)調(diào)好高校治理結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，關(guān)鍵是要解決高校產(chǎn)權(quán)問題。產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)問題的理論焦點在于委托代理權(quán)限的合理劃分。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論， 公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的實現(xiàn)路徑可科學(xué)引入政府、市場和社會三種外生變量，從而有效理順高校產(chǎn)權(quán)關(guān)系、明確治理核心命題、協(xié)調(diào)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：治理結(jié)構(gòu)；產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；委托代理；公辦高校

中圖分類號：G47 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）02-0115-05

完善法人治理結(jié)構(gòu)是加強(qiáng)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的課題之一。當(dāng)前我國教育發(fā)展迅速，不斷走向大眾化和國際化，如何適應(yīng)發(fā)展環(huán)境變化，解決其和高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之間的矛盾，成為許多高校需要認(rèn)真反思的問題。要協(xié)調(diào)好高校治理結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，其中關(guān)鍵是要解決高校產(chǎn)權(quán)問題。產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)問題的理論焦點在于委托代理權(quán)限的合理劃分。因此，科學(xué)厘清我國公辦高校產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，明晰委托代理關(guān)系，充分發(fā)揮政府、市場、社會等外生變量的重要作用成為完善公辦高校內(nèi)部治理的重要途徑。

一、公辦高校的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)：所有權(quán)、控制權(quán)與收益權(quán)相分離

（一）公辦高校治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)內(nèi)涵

治理結(jié)構(gòu)的概念由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧利弗·威廉姆森于1975年提出，其先期研究都是依托和運(yùn)用于企業(yè)。治理是多方主體共同參與、共同協(xié)商實現(xiàn)的；其主張多元主體的共同參與，打破傳統(tǒng)的單一權(quán)力配置方式和管理模式；政府倡導(dǎo)正式制度與非正式制度的同時作用，而政府不再是社會管理的唯一權(quán)力中心。

法人治理結(jié)構(gòu)的概念源于現(xiàn)代企業(yè)管理制度。狹義的法人治理結(jié)構(gòu)主要是指公司內(nèi)部股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關(guān)系，而廣義的法人治理結(jié)構(gòu)還包括與利益相關(guān)者（如社會公眾、員工和客戶等）之間的權(quán)力和利益關(guān)系[1]。法人治理結(jié)構(gòu)存在的機(jī)制是組織機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的分配與制衡，其價值取向是維護(hù)社會公共利益以及股東、債權(quán)人利益，實現(xiàn)效益最大化。其主要目的在于通過對公司所有者、經(jīng)營者和其他利益相關(guān)者進(jìn)行一定的制約和監(jiān)督，讓權(quán)力在運(yùn)行過程中不致失衡。這樣不僅有利于更好地實現(xiàn)各方的利益，同時也有利于改善企業(yè)的經(jīng)營管理水平，保證達(dá)到企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的最大化。

從理論基礎(chǔ)上看，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)理論是高校法人治理結(jié)構(gòu)的理論基石。而從實際性質(zhì)上看，高校和企業(yè)一樣具有獨(dú)立的法人資格，因此法人治理結(jié)構(gòu)也同樣在高校中存在，并通過具體的形式體現(xiàn)出來。首先，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有明顯的制度化特征。即基于產(chǎn)權(quán)制度的所有權(quán)和管理權(quán)分離。其次，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一種權(quán)力制衡機(jī)制。也就是說，高校在實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)的組織和運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，需要借助一定的激勵和約束手段，合理進(jìn)行利益分配，充分發(fā)揮各種力量的積極性和優(yōu)勢。再次，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一種決策機(jī)制。即治理結(jié)構(gòu)分配資本的剩余控制權(quán)，這就意味著當(dāng)最初的合同中沒有對資本如何使用進(jìn)行明確的規(guī)定時，其使用途徑和方式等最終要通過制定結(jié)構(gòu)研究來決定。

（二）公辦高校治理結(jié)構(gòu)的路徑依賴

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度具有一定的路徑依賴性，即如果某種制度在制定并實施后，它會在實施過程中不斷按照制度自身的邏輯和方向自我強(qiáng)化，而公辦高校內(nèi)部治理同樣具有明顯的制度化特征，因此這一規(guī)律同樣適用高校內(nèi)部治理的變革情形[2]。從制度變遷的路徑依賴方面分析，我國公辦高校制度變遷具有政治依附性、不充分性、突變性、移植性的特點。一直以來，科層制是我國高校權(quán)力配置的基本模式，在這個權(quán)力配置模式中核心是校長負(fù)責(zé)制，同時接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這就使得高校校長和黨委書記身份和地位具有特殊性，從國家行政干部級別上來說，他們一般都是省廳級，以其為核心的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)即可以決策學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、行政事務(wù)和人事任命，同時對學(xué)術(shù)事務(wù)也有指導(dǎo)和介入權(quán)[3]。

實際上，當(dāng)前我國高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和國家現(xiàn)行行政管理模式有很大的趨同性，黨政關(guān)系邊界還需要進(jìn)一步厘清，特別是黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)和教授治學(xué)之間還存在矛盾沖突需要解決。所以需要指出，完善當(dāng)前公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是在特定的政治經(jīng)濟(jì)文化背景下作出的必然選擇[4]。新中國成立后，我國高校教育資源配置模式在高校建設(shè)初期，在內(nèi)外部環(huán)境相對穩(wěn)定和規(guī)模較小的背景下，能夠有效保證其經(jīng)濟(jì)效率和教育秩序。然而，近年來高校教育功能不斷延伸，利益相關(guān)者范圍不斷擴(kuò)大，教育大眾化超規(guī)模發(fā)展，使得當(dāng)前教育資源配置不平衡，高校面臨“學(xué)術(shù)失靈”和“市場失靈”的現(xiàn)象。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型， 這種制度供給水平內(nèi)部存在根本性的沖突，違背了高等教育的發(fā)展規(guī)律，制約著教育質(zhì)量和辦學(xué)水平的提升，公辦高校治理開始面臨著低效率的困境，構(gòu)建現(xiàn)代公辦高校治理結(jié)構(gòu)已成當(dāng)務(wù)之急。面對單一權(quán)力運(yùn)行模式的治理困境，公辦高校內(nèi)部需要優(yōu)化教育資源配置，重新調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，外部需要獲取更多自主辦學(xué)權(quán)力，更加多元的治理結(jié)構(gòu)模式。

（三）公辦高校的產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)股份制改造

經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)主體圍繞或通過財產(chǎn)這一客體而形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系[5]。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家費(fèi)希爾認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)實質(zhì)是一種社會關(guān)系，它是抽象的，并非具體有形的東西，擁有產(chǎn)權(quán)既意味著可以享有財富的收益，同時也意味著同時需要承擔(dān)成本的自由。實踐證明，要建立一個健康發(fā)展的高校教育市場體系，最為關(guān)鍵的是要建立完善有效的高校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這樣才能有效界定教育資源歸屬，激勵和規(guī)制產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)濟(jì)行為，進(jìn)而通過促進(jìn)外部性內(nèi)在化，促進(jìn)教育資源優(yōu)化配置和高效利用。

高校內(nèi)部合理的法人治理結(jié)構(gòu)是建立在一定的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上的，其中最為重要的因素就是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國公辦高校產(chǎn)權(quán)的唯一主體屬于國家，政府才是高校行政上的管理者和資產(chǎn)的所有者。因此，公辦高校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)一個明顯的缺陷就是國家所有者的缺位。公辦高校產(chǎn)權(quán)的單一性導(dǎo)致權(quán)利和責(zé)任的不對稱，高校經(jīng)營的好壞和資產(chǎn)的流失沒有實際的產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體。

我國公辦高校傳統(tǒng)上屬于國家的事業(yè)單位，屬性也介于政府與企業(yè)之間。因此，隨著高等教育分層化和市場化趨向的不斷加劇，我國公辦高校產(chǎn)權(quán)改革的方向應(yīng)當(dāng)將其定位在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化上，而只有試行高校股份制改造，才能促進(jìn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，從而建立依法自主辦學(xué)、面向社會的新型教育體制。

二、公辦高校內(nèi)部治理的核心命題：委托——代理關(guān)系的確立與均衡

（一）公辦高校的委托代理問題

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂芬·羅斯認(rèn)為委托代理關(guān)系是社會政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域最為廣泛存在的一種關(guān)系之一。分離高校的所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，委托代理關(guān)系也必然在其所有者和經(jīng)營管理者之間產(chǎn)生。在宏觀層面分析，委托人與代理人具有共同目標(biāo)任務(wù)，委托代理關(guān)系雙方都是效用最大化者。但在微觀層面上，由于實際利益沖突和信息的不對稱性，委托人擁有不完全信息并承擔(dān)風(fēng)險，而代理人支配和擁有完全信息卻屬于風(fēng)險規(guī)避者，代理人會在實際工作中追求自身利益最大化，而忽視甚至損害到委托人的權(quán)益。由此可見，由于公辦高校財產(chǎn)所有權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)的分離，公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必然會面臨委托代理問題[6]。

美國公立大學(xué)一般實行校長負(fù)責(zé)制，而最高權(quán)力機(jī)構(gòu)屬于董事會，負(fù)責(zé)制定與學(xué)校發(fā)展相關(guān)的各項重大決策，校長負(fù)責(zé)執(zhí)行決策，并將執(zhí)行情況報告給董事會。美國公立大學(xué)董事會的權(quán)力行使不受州政府的干涉，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，無論政府機(jī)構(gòu)或人員變更與否，在遵守有關(guān)的法律前提下，高校董事會成員和校長都不會隨政府機(jī)構(gòu)的變化而變化。實際上，大學(xué)校長作為高校的經(jīng)營管理者，其法律地位是代理人，而非委托人，因此并不是資產(chǎn)意義上的“所有者”。保持學(xué)術(shù)和行政力量的平衡和相互制約是美國公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)合理表現(xiàn)出來的明顯特征之一，多數(shù)高校都會注重保障教師個體的學(xué)術(shù)自由，充分考慮學(xué)術(shù)人員的地位，廣泛運(yùn)用學(xué)術(shù)系統(tǒng)的文化資本和知識資本在市場競爭中獲取利益。

與美國公立大學(xué)不同，我國特殊權(quán)力配置和管理體制決定了我國公辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必須充分考慮到政治權(quán)力在公辦高校的普遍存在。具體來看，公辦高校作為我國高等教育體制改革的重要對象和推進(jìn)市場化運(yùn)作的前沿陣地，其學(xué)術(shù)事務(wù)管理日益復(fù)雜，學(xué)術(shù)權(quán)力行使主體不斷多元化，單純依靠學(xué)者管理學(xué)術(shù)事務(wù)難以適應(yīng)發(fā)展要求，更難以爭取到優(yōu)質(zhì)的教育資源和學(xué)術(shù)資源。由此，公辦高校在不斷向行政機(jī)關(guān)靠攏，按照行政和政治邏輯管理學(xué)術(shù)事務(wù)，師生權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)利不斷依附和順從行政權(quán)力，而這種治理模式必然會超越國外普遍適用的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力二分法，造成學(xué)術(shù)權(quán)利邊緣化和師生權(quán)利形式化，其應(yīng)具有的學(xué)術(shù)自由氣質(zhì)不斷消解。因此，行政權(quán)力與政治權(quán)力主導(dǎo)化是當(dāng)前我國內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)行政化的重要表現(xiàn)，也是公辦高校權(quán)力運(yùn)行的基本態(tài)勢，更是完善公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必須面對和解決的關(guān)鍵問題[7]。

（二）公辦高校的基礎(chǔ)性制度安排：法人（董事會或理事會）-校長制度

從總體上看，發(fā)達(dá)國家高校的基本治理結(jié)構(gòu)是董事會決策的校長負(fù)責(zé)制，同時社會力量也可以參與到高校的決策和管理中來，為高校的發(fā)展提供智力支持和監(jiān)督作用，其主要實現(xiàn)途徑包括成立咨詢委員會、評估機(jī)構(gòu)調(diào)查等。通常情況下，美國公辦高校的董事會成員組成來自社會各界名流和有影響力的人物，從政府官員到社會名流，從教育家到企業(yè)家都有人參與其中。此外，公辦高校作為法人機(jī)關(guān)要實行專業(yè)化管理，通常會通過公開選聘來任命和決定最終的校長人選，兩者之間形成委托代理關(guān)系。這種校長為核心的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對各崗位人員的分工非常明確，分級負(fù)責(zé)，以完善的制度來管理和相互協(xié)調(diào)，可以實現(xiàn)管理的高效。

公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革重點是自治辦學(xué)權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家公立大學(xué)和企業(yè)一樣，都是商品經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，也都是高度自主獨(dú)立的法人團(tuán)體。它的辦學(xué)自治權(quán)力是通過學(xué)校內(nèi)部的立法、組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)、決策、咨詢等方式來實現(xiàn)的。從根本上看，董事會是建立在高等學(xué)校和政府、社會之間的中介組織，也是高校自治辦學(xué)權(quán)力的約束和保障組織。其重要功能作用在于可以保持高校與政府、社會之間的有效聯(lián)系，約束高校過多卷入政治舞臺和經(jīng)濟(jì)市場，防止政府及財團(tuán)對學(xué)校自治權(quán)力的過分干預(yù)，有效保障公辦高校自治辦學(xué)的實施和學(xué)術(shù)研究的自由。

三、 公辦高校內(nèi)部治理的外生變量：政府、市場、社會

（一）政府：厘清行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利的邊際

公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)從某種角度來看是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)，因此變革和調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)就意味著改變原有權(quán)力結(jié)構(gòu)格局，使其如何合理實現(xiàn)再分配。當(dāng)前，在高度集權(quán)的行政管理體制下，公辦高校的學(xué)術(shù)權(quán)利面臨被淡化的危險。制度變遷一旦選擇了既定的路徑，或者進(jìn)入良性循環(huán)軌道或者進(jìn)入無效率狀態(tài)。只有引入政府這一外生變量，為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整提供制度環(huán)境保障，才能防止行政權(quán)力漫過邊界滲入學(xué)術(shù)事務(wù)，有效解決行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利的失衡問題。

協(xié)調(diào)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利的關(guān)系，需要緊密結(jié)合發(fā)達(dá)國家公立大學(xué)和我國國有企業(yè)事業(yè)單位改革的先進(jìn)經(jīng)驗，根據(jù)所有權(quán)與管理權(quán)分離的原則，積極構(gòu)建政府與高校的新型法律契約關(guān)系，深入推進(jìn)公辦高校去行政化改革，著力打造“黨委治黨、校長治校、教授治學(xué)”的工作格局。需要強(qiáng)化學(xué)術(shù)民主制度建設(shè)，提高學(xué)術(shù)權(quán)利在高校內(nèi)部治理中的作用和地位，健全和完善學(xué)位委員會和校務(wù)委員會的制度體系，確保專家學(xué)者和大學(xué)教授對高校的學(xué)術(shù)事務(wù)享有主導(dǎo)權(quán)力。要按照現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的需要，建立健全大學(xué)校長的生成與退出機(jī)制，全面推進(jìn)大學(xué)校長聘任制改革，改變具有行政級別大學(xué)校長的非競爭性局面。應(yīng)當(dāng)逐步改善行政管理體制機(jī)制改革，重視行政管理與學(xué)術(shù)管理的緊密結(jié)合，擴(kuò)大和提高高校教師和學(xué)生群體對學(xué)校事務(wù)的參與廣度和深度，充分保障民主參與、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利落實到位。

（二）市場：主導(dǎo)公辦高校教育資源優(yōu)化配置

高等教育市場化是當(dāng)代高等教育發(fā)展的趨勢所在，而世界各國的公辦高校都在經(jīng)歷程度不一的市場化改革。早在18世紀(jì)，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)者亞當(dāng)·斯密在《國富論》中就提出：“教育具有社會經(jīng)濟(jì)意義”。當(dāng)前，關(guān)于公辦高校市場化改革的理論基礎(chǔ)主要是新自由主義和新公共管理主義。新自由主義主要強(qiáng)調(diào)市場競爭和否定國家干預(yù)，重視推行市場化和私有化、要求放松政府管制和削減社會福利。新自由主義代表人物哈耶克主張，“反對政府把高等教育資源當(dāng)作一項社會福利來平均分配；主張教育的市場化、私營化運(yùn)作；反對政府控制教育，強(qiáng)調(diào)教育內(nèi)容多元化?！蓖瑫r，新公共管理主義主張以準(zhǔn)市場機(jī)制取代傳統(tǒng)資源配置模式，并在公共部門實施類似私營部門的管理模式，更加重視高等教育的目標(biāo)管理和績效考核，更加重視體制機(jī)制設(shè)計，強(qiáng)化分權(quán)，更加關(guān)注市場，追求效率。

公辦高校實行市場化改革在宏觀層面上主要是堅持政府主導(dǎo)的市場化，即主張推行非國有化或者私有化，主張政府對高校消除壟斷和解除管制；在微觀層面上主要是讓公辦高校以教育產(chǎn)品的消費(fèi)者為中心進(jìn)行生產(chǎn)和銷售，充分運(yùn)用市場策略及價值來滿足消費(fèi)者的多樣化需求。當(dāng)然，公辦高校市場化改革并非等同于實行自由市場，市場力量介入公辦高校的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是有限度和有條件的。我們要使高等教育的發(fā)展適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，讓教育資源在市場機(jī)制的作用下得到優(yōu)化配置，同時有效防止市場機(jī)制的失靈，不讓公辦高校成為“市場的奴仆”或“政治的附庸”。

（三）社會：構(gòu)建基于利益相關(guān)者的公眾參與治理結(jié)構(gòu)

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛德華·弗里曼于1984年明確提出了利益相關(guān)者管理理論，他提出，只有所有的利益相關(guān)者積極投入和參與，才能保證一個企業(yè)不斷向前發(fā)展，企業(yè)利益的最大化并非是部門利益相關(guān)者利益的最大化，而是所有利益相關(guān)者整體利益的最大化。利益相關(guān)者管理理論主要為了綜合平衡各個利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動。從這個意義上說，在高校重大事務(wù)的決策過程中，高校內(nèi)外不同的利益相關(guān)者各種決策力與資源配置的參與情況直接決定了高校治理狀況[8]。但是這種權(quán)力決不是高校自我賦予的，也不是獨(dú)立存在于大學(xué)內(nèi)部的， 而是源自于各個公辦高校在不同歷史階段整體教育環(huán)境的傳承與發(fā)展， 包括正式化制度和非正式化制度。與企業(yè)相比，公辦高校是一種典型的利益相關(guān)者組織，高校治理應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)權(quán)力制衡和兼顧各方利益，重視高校利益相關(guān)者共同治理，構(gòu)建由各權(quán)利主體參加的外部權(quán)利制衡機(jī)制和內(nèi)部權(quán)利行使機(jī)制，以推進(jìn)我國公辦高校管理體制的改革與創(chuàng)新。由此可見，公辦高校在經(jīng)歷政府集權(quán)、教授治校、董事會托管等管理模式之后，應(yīng)致力于與社會各個部門之間的新型合作伙伴關(guān)系，真正從“自治”走向“治理”。

此外，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有限理性的理論，包括公辦高校在內(nèi)的各種群體組織及個人都不可能做出最有效率的決策，甚至是作出錯誤的決策。他們都是介于“完全理性”和“非理性”之間的“有限理性”管理者。政府不是全能政府，它無法獨(dú)掌高校的一切事務(wù)；校長治校、教授治校、董事會治校也都是不符合有限理性原理的。因此，政府的主要責(zé)任不再是直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，高校也不應(yīng)當(dāng)單純地強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自治權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)讓更多的公民或社會組織參與對公辦高校的內(nèi)部治理。通過把社會作為公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一種外生力量，發(fā)揮社會各界參與教育決策和管理的重要作用，幫助高?？朔卫砺窂降闹贫纫蕾嚕ㄟ^完善的公眾參與制度和監(jiān)督管理制度讓高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加科學(xué)，決策更加民主。

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Abstract： Perfect governance structure is the foundation and precondition for scientific development of state-run institutions of higher learning. Affected by planned economic system， governance structure of Chinese state-run institutions of higher learning has changed mandatorily， inductively， and institutionally. Similar to government administrative management system， internal governance structure is undefined in property relations， short-term in behaviors， and complicated in administrative relationships. With the combination of relevant theories of institutional economics， the author brought in three external variables scientifically， namely government， market， and society， and deeply explored implementation path for adjusting internal governance structure of state-run institutions of higher learning， so as to rationalize property relations in institutions of higher learning， to define governance core， and to coordinate administrative power and academic power.

Keywords： governance structure； property right structure； agency by agreement； state-run institutions of higher learning

責(zé)任編輯：翟 祎