高速公路PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控

周翔

[摘 要] 在政府對高速公路PPP項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的過程中，績效評價是一個有力的工具。文章擬從促進(jìn)高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)管理的角度出發(fā)，借鑒已有的績效評價研究成果，對高速公路PPP項(xiàng)目的績效監(jiān)控內(nèi)容進(jìn)行探討，希望通過探討績效監(jiān)控的內(nèi)容，提出完善性建議，解決PPP項(xiàng)目績效評價管理中的不足。

[關(guān)鍵詞] PPP模式;高速公路;績效監(jiān)控

中圖分類號：F274? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）16-0022-03

近年來，“PPP模式”這個詞匯越來越多地出現(xiàn)在大眾視野之中，那么PPP模式到底是什么意思呢？PPP（Public Private Partnership）是由政府和社會資本合作進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，共擔(dān)風(fēng)險、共享收益的一種項(xiàng)目“建設(shè)+運(yùn)作”模式，主要用于公共服務(wù)領(lǐng)域的大型項(xiàng)目建設(shè)中。中共十八屆三中全會曾明確指出社會資本可以采取特許經(jīng)營等方法參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資與運(yùn)營。之后，PPP模式在我國迅速發(fā)展，作為基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)運(yùn)營的新模式，其應(yīng)用極大地增強(qiáng)了我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營能力。

一、目的和意義

（一）高速公路PPP項(xiàng)目績效評價的目的和意義

高速公路建設(shè)是我國政府投資的重點(diǎn)方向，雖然高速公路在建成后可以長期收費(fèi)經(jīng)營，但是其前期建設(shè)工程量大、資金需求量大、工程周期長、施工過程復(fù)雜。通過PPP模式，將高速公路項(xiàng)目的專業(yè)建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)轉(zhuǎn)移給社會資本方，能夠發(fā)揮社會資本在資金、管理、研發(fā)、設(shè)計、施工等各方面的優(yōu)勢，還能在提高公共交通服務(wù)能力的同時，緩解政府財政壓力，推動政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從繁重的事務(wù)中脫身出來，從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成監(jiān)管者，更好地發(fā)揮政府監(jiān)管和服務(wù)職能[1]。因此，目前我國越來越多的高速公路選擇通過PPP模式來進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營。

在政府對PPP項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的過程中，績效評價就成為一個有力的工具。開展高速公路PPP項(xiàng)目績效評價，能夠監(jiān)督社會資本切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)和義務(wù)，調(diào)動社會資本的積極性，為社會公眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并且有助于提升政府投資決策質(zhì)量和行政監(jiān)管水平，提高資金使用效率，降低政府風(fēng)險，減少后期項(xiàng)目糾紛，保障高速公路PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（二）PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控的目的和意義

近年來，理論界已對高速公路PPP建設(shè)項(xiàng)目的績效評價給予了一定程度的關(guān)注和研究?？冃гu價業(yè)成為整個高速路建設(shè)管理過程中的關(guān)鍵程序，但是，評價并不是最終目的，而是旨在通過績效評價的實(shí)施，促使高速公路建設(shè)項(xiàng)目沿著既定的工作計劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等平穩(wěn)甚至更加優(yōu)良地進(jìn)行下去。通過績效評價，對已完成的工程內(nèi)容進(jìn)行檢查衡量，可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題和不足，并根據(jù)評價結(jié)果及時糾偏，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)。

然而，目前多數(shù)對高速公路PPP項(xiàng)目實(shí)施的績效評價多是“事后評價”的方式，這樣的績效評價具有一定的局限性，無法進(jìn)行階段性有效評價，不能在項(xiàng)目過程中發(fā)現(xiàn)問題并及時整改。

為解決PPP項(xiàng)目階段性的績效評價問題，《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財金[2020]13號）文件中規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會資本）負(fù)責(zé)日常績效監(jiān)控?！痹撐募忻鞔_提到了“績效監(jiān)控”一詞，所謂“PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控”，即是對項(xiàng)目日常運(yùn)行情況及年度績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等[2]。

由于高速公路PPP建設(shè)項(xiàng)目的工程量大、建設(shè)工期長、實(shí)施過程內(nèi)容復(fù)雜，所以這種項(xiàng)目的績效管理應(yīng)是一個動態(tài)的過程，即實(shí)施高速公路PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控。因此，文章擬從促進(jìn)高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)管理的角度出發(fā)，借鑒已有的績效評價研究成果，對高速公路PPP項(xiàng)目的績效監(jiān)控內(nèi)容進(jìn)行探討，希望通過探討績效監(jiān)控的內(nèi)容，提出完善性建議，解決PPP項(xiàng)目績效評價管理中的不足。

二、績效監(jiān)控的內(nèi)容分析

實(shí)施績效監(jiān)控，主要解決的是“事中”效率與管理的問題，并同時考慮企業(yè)的社會責(zé)任。因此，對項(xiàng)目實(shí)施績效監(jiān)控，可從資金及效益的監(jiān)控管理、業(yè)務(wù)監(jiān)控管理、社會責(zé)任監(jiān)控管理等幾個方面考慮。

（一）資金及效益的監(jiān)控管理

1.項(xiàng)目資金的監(jiān)控管理

（1）監(jiān)控資金到位率和到位及時性。在已建立并完善財務(wù)管理制度的前提下，績效監(jiān)控在資金管理方面，應(yīng)主要關(guān)注資金到位率和資金到位的及時性。資金到位率是實(shí)際到位資金與計劃投入資金總額的比率，用以反映和考核資金落實(shí)對項(xiàng)目實(shí)施的總體保障程度;資金到位的及時性，是截至規(guī)定時間點(diǎn)已到位的資金與應(yīng)到位資金的對比情況，用以反映和考核項(xiàng)目資金落實(shí)的及時程度。

（2）監(jiān)控資金支付的量化管理。資金支付需要細(xì)化計量支付管理工作，嚴(yán)格審查設(shè)計變更及控制計量支付，確保資金支付有充分合理的依據(jù)，密切監(jiān)控總投資金額是否未超過預(yù)算投資的限額和項(xiàng)目批復(fù)的概算金額，避免出現(xiàn)一切不必要的浪費(fèi)和無效支出。

（3）監(jiān)控資金支付的合規(guī)性。關(guān)于支付的合規(guī)性，需要嚴(yán)密關(guān)注有無侵占和挪用項(xiàng)目建設(shè)資金的情況。如果發(fā)生侵占挪用資金的行為，應(yīng)作為績效監(jiān)控的重要報告內(nèi)容，并要求責(zé)任單位立即整改。

2.項(xiàng)目效益的監(jiān)控管理。據(jù)專家測算，如果一個項(xiàng)目的收益率低于12%，對于社會資本方來說，就很難具有吸引力。而現(xiàn)有PPP項(xiàng)目的投資收益率基本上處于5%～8%的水平，總體上對社會資本的吸引力不足[3]。鑒于以上情況，應(yīng)在高速公路PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中做好項(xiàng)目效益監(jiān)控管理，重點(diǎn)是要按計劃控制好階段性成本，避免出現(xiàn)已發(fā)生成本超出預(yù)算，或者預(yù)期發(fā)生的總成本超過項(xiàng)目預(yù)計總收入的情況，以保證項(xiàng)目的合理盈利。

（二）業(yè)務(wù)監(jiān)控管理

業(yè)務(wù)監(jiān)控管理大致可從制度建設(shè)、檔案管理、組織管理、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、安全生產(chǎn)等幾個方面進(jìn)行監(jiān)控。

1.制度建設(shè)

應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，建立一整套完善的管理制度，包括但不限于質(zhì)量管理、組織管理、成本管理、進(jìn)度管理、合同管理、檔案管理等制度。對于建設(shè)管理制度體系未建立、已建立但不健全、沒有針對性、不符合項(xiàng)目實(shí)際的，需提出績效監(jiān)控意見并要求整改。

2.檔案管理

在績效監(jiān)控過程中，對于檔案管理的要求，應(yīng)要求責(zé)任單位落實(shí)檔案管理制度相關(guān)規(guī)定，確保項(xiàng)目建設(shè)資料的完整性、真實(shí)性以及歸集整理的及時性，并關(guān)注工程資料簽章是否齊全、資料收集整理是否妥當(dāng)?shù)取?/p>

3.組織管理

績效監(jiān)控對于組織管理方面的考評，主要需關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施的組織架構(gòu)是否健全、人員配置是否合理、是否能滿足項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營需求。如根據(jù)工程特點(diǎn)，項(xiàng)目單位應(yīng)恰當(dāng)分層和設(shè)置部門，組建管理機(jī)構(gòu)、設(shè)立工程項(xiàng)目經(jīng)理部，并按需配備齊全的駐場工作人員，明確崗位職責(zé)。

4.工程質(zhì)量

工程質(zhì)量是績效監(jiān)控的重點(diǎn)之一，監(jiān)控的內(nèi)容主要是考察項(xiàng)目實(shí)施單位對工程項(xiàng)目的質(zhì)量控制情況。在工程質(zhì)量管理方面，確保遵照合同、規(guī)范所規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以預(yù)防、預(yù)控為主，在建立健全質(zhì)控制度的前提下，落實(shí)質(zhì)量管理制度和措施，分項(xiàng)、分部工程各項(xiàng)檢查均應(yīng)符合相關(guān)規(guī)范及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

5.工程進(jìn)度

對于工程進(jìn)度的監(jiān)控主要需關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施單位是否在規(guī)定的時間內(nèi)達(dá)到計劃的建設(shè)目標(biāo)。對于高速公路PPP項(xiàng)目而言，要盡可能地縮短建設(shè)周期。在確保質(zhì)量的情況下，建設(shè)周期越短，越能提前進(jìn)入高速公路的收費(fèi)運(yùn)營階段，項(xiàng)目公司的最終收益就會越高。要縮短建設(shè)周期，就要加強(qiáng)對工程實(shí)施進(jìn)度的控制。對于工程進(jìn)度的監(jiān)控可從以下幾個方面進(jìn)行考評。

（1）施工進(jìn)度計劃。按照項(xiàng)目建設(shè)總目標(biāo)制訂詳細(xì)的進(jìn)度管理方案，在方案中細(xì)化施工進(jìn)度計劃，其中關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)和工期目標(biāo)應(yīng)滿足項(xiàng)目工期要求。

（2）施工進(jìn)度控制。應(yīng)嚴(yán)格按照進(jìn)度管理方案所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和時間進(jìn)行建設(shè)。建設(shè)單位須定期編制工程建設(shè)進(jìn)度周報、月報，周報及月報應(yīng)合理、詳細(xì)地說明在建工程進(jìn)度和質(zhì)量、預(yù)計完成工程的時間、存在的問題及處理意見、相關(guān)糾正措施等情況，如進(jìn)度或質(zhì)量發(fā)生問題的，應(yīng)提出挽回的措施和計劃。

（3）施工進(jìn)度考核。按照施工總進(jìn)度計劃的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行考核。并對進(jìn)度滯后的工作進(jìn)行原因分析，同時采取相關(guān)措施予以糾偏，確保項(xiàng)目按照總體進(jìn)度時間計劃完成。

6.安全生產(chǎn)

在高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，要對安全生產(chǎn)管理高度重視，對于安全生產(chǎn)的績效監(jiān)控方面，需關(guān)注是否建立并執(zhí)行有關(guān)安全管理制度，是否嚴(yán)格審查施工安全方案并督促各參建單位安全責(zé)任落實(shí)。如在績效監(jiān)控周期內(nèi)發(fā)生安全事故的，應(yīng)按照事故的嚴(yán)重程度扣減績效評價的分值，特別是在出現(xiàn)重大事故的情況下，可以單方面解除與責(zé)任單位的合同[4]。

（三）社會責(zé)任監(jiān)控管理

做企業(yè)不僅要講經(jīng)濟(jì)效益，還要講社會責(zé)任?？茖W(xué)合理地在高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中對社會責(zé)任的承擔(dān)情況進(jìn)行監(jiān)控，可對企業(yè)的社會責(zé)任履行發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。高速公路PPP項(xiàng)目社會責(zé)任的監(jiān)控內(nèi)容包括以下幾個方面。

1.確保工作人員的健康與安全

企業(yè)有責(zé)任保證工作人員的健康與安全，這關(guān)乎到參與高速公路建設(shè)的每個人。因此，高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中是否采用了相應(yīng)措施來確保人員的健康與安全，應(yīng)作為其中一項(xiàng)監(jiān)控內(nèi)容。

2.提供就業(yè)機(jī)會

就業(yè)問題關(guān)乎社會的和諧穩(wěn)定，提供就業(yè)機(jī)會是企業(yè)的社會責(zé)任之一。對于提供就業(yè)機(jī)會方面的考評，主要是看提供就業(yè)崗位的數(shù)量，包括企業(yè)職工的招聘、農(nóng)民工就業(yè)崗位的提供、解決應(yīng)往屆大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)的崗位數(shù)量等。

3.確保農(nóng)民工工資的支付

高速公路建設(shè)工程是龐大且系統(tǒng)性的長期建設(shè)項(xiàng)目，需要較多的農(nóng)民工參與建設(shè)。拖欠農(nóng)民工工資可能引起嚴(yán)重的社會問題，不利于維持社會穩(wěn)定與人民生活幸福。因此，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民工工資支付情況作為績效監(jiān)控的重要內(nèi)容之一，主要考察項(xiàng)目公司或施工單位是否按照合同約定撥付工程款，是否將人工費(fèi)用及時足額撥付至農(nóng)民工工資專用賬戶中，確保并督促各單位及時足額支付農(nóng)民工工資。

4.購買工程保險

保險補(bǔ)償可以通過災(zāi)后賠款工作促進(jìn)企業(yè)盡快恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營，保證企業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。通過購買工程保險進(jìn)行風(fēng)險對沖，能夠降低在發(fā)生風(fēng)險的時候保護(hù)企業(yè)的財產(chǎn)并維持企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營。因此，也應(yīng)將是否購買工程相關(guān)保險作為績效監(jiān)控的內(nèi)容之一。

5.保護(hù)自然環(huán)境和資源

保護(hù)自然環(huán)境和資源是任何項(xiàng)目、任何單位都應(yīng)履行的重要社會責(zé)任。在高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)中，應(yīng)采用各種措施促進(jìn)資源節(jié)約和污染防治，為環(huán)境保護(hù)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，如節(jié)約水資源和其他能源、減少污染排放、確保以負(fù)責(zé)的態(tài)度回收、再利用或處理不可避免的廢棄物等。對于有明顯違背法律或造成環(huán)境污染和資源浪費(fèi)的行為，應(yīng)立即停止相應(yīng)行為并采取有效的挽救措施。

6.提高創(chuàng)新能力

創(chuàng)新能夠增強(qiáng)企業(yè)的競爭力，同時促進(jìn)社會生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，創(chuàng)造更多的社會價值。在高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，是否運(yùn)用新技術(shù)、新材料和先進(jìn)的管理技術(shù)方法，也可以作為績效監(jiān)控的內(nèi)容之一。如果企業(yè)注重技術(shù)創(chuàng)新，在研發(fā)方面投入較大，或運(yùn)用自主開發(fā)、購買專利專有技術(shù)、不斷根據(jù)外部環(huán)境進(jìn)行自我調(diào)整和革新，則在創(chuàng)新方面可以做出較好的績效考評結(jié)論[5]。

三、論文的不足

由于對績效監(jiān)控的內(nèi)容列舉不夠全面，高速公路PPP項(xiàng)目的建設(shè)過程比較復(fù)雜，若對其展開研究，將涉及財務(wù)管理、審計、項(xiàng)目管理及工程建設(shè)等多方面的知識，本文作者受專業(yè)范圍的制約，無法對績效監(jiān)控的內(nèi)容進(jìn)行全面論述，且本文中所論述的績效監(jiān)控內(nèi)容不可避免地帶有作者的主觀性，因此，在具體的績效監(jiān)控工作過程中，其內(nèi)容需根據(jù)項(xiàng)目的獨(dú)特性質(zhì)不斷地做補(bǔ)充和修正[6]。

四、結(jié)語

總之，績效監(jiān)控在高速公路PPP建設(shè)項(xiàng)目中的意義重大，績效監(jiān)控應(yīng)是一個持續(xù)的、動態(tài)的過程，在項(xiàng)目的不同階段要有選擇、有重點(diǎn)、有針對性地選取評價內(nèi)容對其進(jìn)行績效監(jiān)控，才能及時反映出建設(shè)過程中的問題所在，并及時整改，最終實(shí)現(xiàn)高速公路PPP建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期績效目標(biāo)，真正發(fā)揮績效監(jiān)控的應(yīng)有的作用和效力。

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