論證券行政和解制度的完善
——以行刑銜接條款為例

張鐵來

(華東政法大學(xué),上海 201620)

近年來,金融產(chǎn)品創(chuàng)新的步伐不斷加快,證券市場(chǎng)的違法違規(guī)行為已不僅僅局限于常規(guī)案件,如內(nèi)幕交易、虛假陳述、欺詐客戶等非常規(guī)案件接踵而至,導(dǎo)致產(chǎn)生投資者利益受損、證券市場(chǎng)動(dòng)蕩等諸多負(fù)面影響。對(duì)此,我國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì))不斷加強(qiáng)證券執(zhí)法力度。數(shù)據(jù)顯示,證監(jiān)會(huì)作出的行政處罰決定數(shù)量從2015年的177件猛增至2020年的342件,同比增長(zhǎng)約 93%,導(dǎo)致執(zhí)法資源日益緊張。縱觀證券市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)的美國(guó),美國(guó)證券交易委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱SEC)對(duì)層出不窮的證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為,更多地不是采取強(qiáng)制性的行政處罰,而是采用非訴訟解決機(jī)制(ADR)。美國(guó)1946年的《聯(lián)邦行政程序法》和1990年的《行政爭(zhēng)議解決法》授權(quán)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)有權(quán)適用行政和解。此后,為推進(jìn)在證券領(lǐng)域適用行政和解,SEC《行為規(guī)范》(Rules of Practices)第二百四十條“和解”(settlement),對(duì)證券執(zhí)法和解的適用(availability)、程序(procedure)以及和解動(dòng)議的約因(consideration of offers of settlement)等作出專門規(guī)定,為SEC適用證券行政和解提供了完整的實(shí)施規(guī)范。數(shù)據(jù)顯示, 在SEC正式采取訴訟程序之前, 一半以上的案件被和解,并且大量的案件在訴訟中被和解。實(shí)際上,SEC 調(diào)查的案件中,最終走完民事訴訟或行政審裁的只有大約10%，即使在2008年金融危機(jī)后, SEC的證券執(zhí)法力度進(jìn)一步加強(qiáng), 行政和解也依然占主導(dǎo)地位。證券行政和解在成熟的證券市場(chǎng)已非常常見,但對(duì)于堅(jiān)持“行政權(quán)不得自由處分”的我國(guó)而言,仍是一個(gè)新的執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變,其代表證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管方式從傳統(tǒng)的剛性監(jiān)管向柔性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。因此,我國(guó)堅(jiān)持“先試點(diǎn),再推廣”的路徑,即先在部分規(guī)章中試點(diǎn),再在法律中予以確立。具體而言,2013年12月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場(chǎng)中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕110號(hào)),在學(xué)術(shù)研究之外首次以行政法規(guī)的形式確認(rèn)證券行政執(zhí)法的概念。2015年3月，證監(jiān)會(huì)頒布《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《和解試點(diǎn)辦法》),對(duì)證券行政和解的基本問題進(jìn)行了規(guī)定,構(gòu)建了證券行政執(zhí)法和解制度的基本框架。同時(shí),為規(guī)范行政和解金的管理與使用,證監(jiān)會(huì)與財(cái)政部聯(lián)合頒布《行政和解金管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)。2019年,新《中華人民共和國(guó)證券法》(以下簡(jiǎn)稱《證券法》)第一百七十一條首次將證券行政和解寫入法律。2020年,證監(jiān)會(huì)對(duì)《和解試點(diǎn)辦法》進(jìn)行修訂,發(fā)布《證券期貨行政和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》)。從目前來看,我國(guó)已形成以《證券法》為基礎(chǔ),《和解試點(diǎn)辦法》《暫行辦法》等規(guī)章相互配套的證券執(zhí)法和解制度體系。

其中,《征求意見稿》放寬了和解的條件,擴(kuò)大了其適用范圍,取消了立案調(diào)查需滿3個(gè)月的和解申請(qǐng)時(shí)間要求,優(yōu)化了和解程序的啟動(dòng)程序,規(guī)定了和解協(xié)商延期不得超過3次,每次3個(gè)月,提高了和解的及時(shí)性。但是,自2015年《和解試點(diǎn)辦法》實(shí)施以來,只有高盛亞洲、北京高華案和上海司度案兩個(gè)案件適用了證券行政和解,除了上述所說的和解條件嚴(yán)苛、和解程序啟動(dòng)困難、和解時(shí)間長(zhǎng)外,還有一個(gè)重要的原因在于行刑銜接條款不合理,大大縮小了其適用范圍。具體而言,《和解試點(diǎn)辦法》和《征求意見稿》均規(guī)定被調(diào)查當(dāng)事人的行為涉嫌證券期貨犯罪,依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理的不得和解，而《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》(以下簡(jiǎn)稱《追訴標(biāo)準(zhǔn)》)對(duì)于證券犯罪規(guī)定的移送門檻以及行刑銜接條款未將“刑事回轉(zhuǎn)案件”進(jìn)行特別考慮,因此將大量案件排除在外。

因此，本文結(jié)合《證券法》《和解試點(diǎn)辦法》《暫行辦法》《征求意見稿》的相關(guān)規(guī)定,并結(jié)合證監(jiān)會(huì)在2015—2020年公布的行政處罰的文書和裁判文書網(wǎng)相關(guān)的司法裁判,論述《征求意見稿》行刑銜接條款對(duì)于證券行政和解適用的阻礙,并提出可行性建議。

一、證券行政和解對(duì)相關(guān)主體的影響

從剛性監(jiān)管到柔性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變,從《征求意見稿》對(duì)《和解試點(diǎn)辦法》進(jìn)行修正,擴(kuò)大證券行政和解的適用范圍,均是因?yàn)樾姓徒庵贫葘?duì)市場(chǎng)相關(guān)主體具有不同程度的積極作用。

(一)證券行政和解對(duì)投資者的影響

與一般違法行為相比,證券市場(chǎng)違法行為具有高度復(fù)雜性:一是涉及主體廣泛、數(shù)額巨大,社會(huì)影響深遠(yuǎn);二是案件專業(yè)性強(qiáng),復(fù)雜性高,對(duì)監(jiān)管者的能力和素質(zhì)要求相當(dāng)高;三是金融產(chǎn)品的創(chuàng)新性與法律的滯后性矛盾尤為突出,處理證券違法行為往往無法可依。因此,只有具備專業(yè)技能與素質(zhì)的投資者,才能在具有高度專業(yè)性與復(fù)雜性的證券市場(chǎng)生存。機(jī)構(gòu)投資者便是最為專業(yè)的投資者,在證券市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，其投資者結(jié)構(gòu)以機(jī)構(gòu)投資者主。以美國(guó)為例,據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)統(tǒng)計(jì)，美股市值中Household Sector(散戶、自然人及非盈利型組織等)持股市值占比為37.6%,政府及其他占比為5%,機(jī)構(gòu)投資者占比為57.4%(其中，較大的機(jī)構(gòu)投資者如共同基金及ETFs占比29%、外資占比15%、養(yǎng)老金等險(xiǎn)資占比12%)。相較而言,我國(guó)證券投資者結(jié)構(gòu)存在明顯缺陷,即我國(guó)證券市場(chǎng)以中小投資者為主。數(shù)據(jù)顯示:截至2019年12月31日,全國(guó)股票投資者數(shù)量達(dá)15 975.24萬,其中自然人投資者占比99.76%。但是,2019年股票投資獲利的專業(yè)機(jī)構(gòu)投資者、一般機(jī)構(gòu)投資者和自然人投資者比例分別為91.4%、68.9%和55.2%。這表明在我國(guó)證券市場(chǎng)上占主導(dǎo)地位的主體并未從證券市場(chǎng)獲利。相反,由于缺乏系統(tǒng)的證券投資知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),與機(jī)構(gòu)投資者相比,個(gè)人投資者權(quán)益更容易受到侵害,在權(quán)益受侵害后進(jìn)行維權(quán)時(shí)會(huì)遭到更多阻礙。

在證券行政和解出臺(tái)前,同一違法行為往往要承擔(dān)民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任,后兩者帶有公法性質(zhì),其主要目的在于懲罰和教育,而非對(duì)受損投資者進(jìn)行救濟(jì),受損投資者只能以民事訴訟的方式維護(hù)自身合法權(quán)益。但投資者私權(quán)救濟(jì)的渠道并不暢通,如因內(nèi)幕交易導(dǎo)致的民事賠償訴訟尚無投資者勝訴的案例。其原因在于，雖然《中華人民共和國(guó)刑法》第三十六條第二款和《證券法》第二百二十條確立了財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)原則,但《最高人民法院關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的諸多規(guī)定》(法釋〔2003〕2號(hào))認(rèn)為民事賠償應(yīng)當(dāng)以行政處罰或刑事判決為前提條件,因此民事賠償優(yōu)先原則就會(huì)流于形式。就行政執(zhí)法而言,行政相對(duì)人的高智商、證據(jù)的易逝性與復(fù)雜性、取證的高難度等客觀情況使證券行政執(zhí)法較其他領(lǐng)域更為困難,與此相應(yīng)的,處罰決定的做出效率也較低。在缺少行政處罰或刑事訴訟時(shí),直接進(jìn)行民事訴訟,往往因證據(jù)不足無法得到法院支持。因此,即使在之后的立法中,將此條規(guī)定予以刪除,證券民事訴訟在司法實(shí)踐中仍會(huì)在行政處罰或者刑事訴訟后提起, 同時(shí)在證監(jiān)會(huì)實(shí)行“收支兩條線”的政策背景下,行政處罰的罰款與沒收違法所得依法規(guī)定只能上繳國(guó)庫,不能用于補(bǔ)償投資者損失。民事訴訟劣后于刑事或行政處罰意味著,對(duì)違法者進(jìn)行處罰后,違法者剩余資產(chǎn)往往不足以全額承擔(dān)民事賠償或無錢可賠,因此投資者無法獲得足額補(bǔ)償。

根據(jù)投資者保護(hù)的基本原理,投資者的合法權(quán)益如果受到侵害應(yīng)得到及時(shí)恢復(fù),但在民事訴訟程序中,投資者需要經(jīng)過漫長(zhǎng)等待,經(jīng)過復(fù)雜的程序才能夠得到補(bǔ)償。以綠大地案為例,雖然相關(guān)的責(zé)任人受到了刑事處罰,但受損投資者至今未得到足額賠償。證券行政和解是適應(yīng)高效率需求的產(chǎn)物。正如漢斯·J. 沃爾夫等人所指出的,行政和解合同的主要目的是程序的經(jīng)濟(jì)性,主要是為了避免漫長(zhǎng)的程序和巨大的支出風(fēng)險(xiǎn)。

證券行政和解的效率性主要體現(xiàn)在和解金制度,《暫行辦法》賦予中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司履行行政和解金的管理職責(zé)，其中第七條規(guī)定，行政和解金首先分配給投資者以彌補(bǔ)損害,剩余的再上繳國(guó)庫。這樣受損投資者不需通過漫長(zhǎng)的訴訟程序,可直接獲得相應(yīng)賠償。

(二)證券行政和解對(duì)行政相對(duì)方的影響

在證券行政和解下,行政相對(duì)人雖然需要繳納巨額和解金,但無論相對(duì)人是上市公司還是中介機(jī)構(gòu),均會(huì)支持證券行政和解。

1.從上市公司的角度考慮,其支持證券行政和解的原因有:第一,如果采用訴訟的方式,公司管理人員要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力用以搜集證據(jù)起訴應(yīng)訴,并不經(jīng)濟(jì)。第二,處罰會(huì)對(duì)公司聲譽(yù)造成極大的財(cái)產(chǎn)損失。如果上市公司存在證券違法的可能時(shí),證監(jiān)會(huì)便會(huì)向上市公司發(fā)出調(diào)查立案的通知。根據(jù)新《證券法》第八十條規(guī)定,證監(jiān)會(huì)發(fā)出的通知屬于重大事件,上市公司應(yīng)當(dāng)進(jìn)行臨時(shí)報(bào)告,向社會(huì)披露相關(guān)的情況,之后會(huì)引起投資者恐慌,進(jìn)而紛紛拋售該股票,導(dǎo)致股票價(jià)格大跌。徐文鳴和莫丹(2019)以證監(jiān)會(huì)(局) 2014年1月1日至2018年12月31日期間《調(diào)查通知書》公告日為樣本,得出公告日當(dāng)天樣本股票呈現(xiàn)高達(dá)-12.03%的超額收益率。第三,和解代表上市公司積極承認(rèn)錯(cuò)誤,積極彌補(bǔ)投資者損失,從而給證監(jiān)會(huì)留下一個(gè)良好的印象,這對(duì)于日后與證監(jiān)會(huì)打交道同樣重要。

2.從中介機(jī)構(gòu)的角度考慮,其同樣會(huì)積極接受證券行政和解。中介機(jī)構(gòu)以其聲譽(yù)或者業(yè)界信譽(yù)為履約擔(dān)保,違法或者不誠(chéng)信的機(jī)構(gòu)會(huì)被社會(huì)所淘汰。這意味著一旦中介機(jī)構(gòu)被證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)處罰,會(huì)直接影響自己的聲譽(yù)；倘若其被證監(jiān)會(huì)處以市場(chǎng)禁入的決定,該中介機(jī)構(gòu)便徹底失去了生存的可能。在證券行政和解制度下,中介機(jī)構(gòu)承認(rèn)錯(cuò)誤,并且積極地進(jìn)行賠償,不僅可以將違法違規(guī)行為對(duì)機(jī)構(gòu)聲譽(yù)的負(fù)面影響降到最低,也能避免市場(chǎng)禁入的懲罰,從而得以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

(三)證券行政和解對(duì)證監(jiān)會(huì)的影響

與其他違法行為相比,證券違法違規(guī)行為具有隱蔽性、專業(yè)性、復(fù)雜性和頻繁性等特點(diǎn),高頻率、高強(qiáng)度的執(zhí)法行動(dòng)會(huì)使證券執(zhí)法資源緊張問題更為突出。證監(jiān)會(huì)在查處證券違法違規(guī)行為時(shí)會(huì)面臨證據(jù)不足、金融產(chǎn)品創(chuàng)新性與法律滯后性等諸多難題,甚至在耗費(fèi)大量的執(zhí)法資源后,仍不能徹底查清事實(shí),以至出現(xiàn)不符合行政處罰的構(gòu)成要件,無法追究行政相對(duì)人的責(zé)任,或者遭遇處罰對(duì)象逃逸、解散，罰沒款難以催繳執(zhí)行等情形。

證券行政和解對(duì)證監(jiān)會(huì)行政效率的提高主要體現(xiàn)在以下兩方面:其一,證券行政和解有利于解決證券違法行為認(rèn)定難、執(zhí)法成本高的難題。證券違法行為具有極強(qiáng)的專業(yè)性,其載體具有無紙化的特征,即使投入大量的執(zhí)法資源也很難確鑿認(rèn)定?！逗徒庠圏c(diǎn)辦法》第六條第一項(xiàng)規(guī)定:“中國(guó)證監(jiān)會(huì)已經(jīng)正式立案,且經(jīng)過了必要調(diào)查程序,但案件事實(shí)或者法律關(guān)系尚難完全明確?！弊C監(jiān)會(huì)在執(zhí)法調(diào)查過程中,案件事實(shí)關(guān)系復(fù)雜,法律關(guān)系難以界定,繼續(xù)調(diào)查需要付出很高的行政成本。因此,行政相對(duì)人可以提出行政和解申請(qǐng),證監(jiān)會(huì)如果與行政相對(duì)人達(dá)成行政和解協(xié)議,證監(jiān)會(huì)決定終止調(diào)查,則可節(jié)約行政資源，進(jìn)一步提高社會(huì)整體效率。為增強(qiáng)證券行政和解的適用性,新《證券法》第一百七一條未就法律事實(shí)與法律關(guān)系的確定與否進(jìn)行限定?！墩髑笠庖姼濉啡∠藢?duì)案件類型的限制,同時(shí)對(duì)案件的確定或不確定狀態(tài)取消了限定,進(jìn)一步擴(kuò)展了證券行政和解的適用空間,以充分發(fā)揮證券行政和解的效用。其二,證券行政和解有利于解決證券處罰執(zhí)行難、監(jiān)管效果欠佳的問題。許多證券違法行為依法應(yīng)處高額罰沒款,但實(shí)踐中由于處罰對(duì)象逃逸、解散等多種原因,罰沒款的催繳執(zhí)行十分困難。通過和解,證券監(jiān)管部門可以要求相對(duì)人必須先將其同意支付的罰金存入指定賬戶,才考慮是否與其和解,從而大大降低和解決定的執(zhí)行成本,確保監(jiān)管效果,促進(jìn)市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。

二、《征求意見稿》行刑銜接條款的不足

《和解試點(diǎn)辦法》第七條第二項(xiàng)規(guī)定:行政相對(duì)人涉嫌犯罪,依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理的，不得與行政相對(duì)人進(jìn)行行政和解。《征求意見稿》對(duì)該行刑銜接條款進(jìn)行了保留。在證券違法立體追責(zé)體系中,刑事責(zé)任與民事責(zé)任、行政責(zé)任相比更為嚴(yán)厲,其對(duì)于證券違法行為的震懾作用最強(qiáng)。但是該行刑銜接條款并不完善，大大限制了行政和解的適用范圍,有違提高證券行政和解適用率,轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的初衷。

因《和解試點(diǎn)辦法》第六條將證券行政和解的適用范圍限定在虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)或者欺詐客戶等常規(guī)案件中,此時(shí)《征求意見稿》尚未實(shí)行,因此目前關(guān)于證券行政和解的數(shù)據(jù)僅限于上述幾種情形,同時(shí)考慮到內(nèi)幕交易的數(shù)量最多,數(shù)據(jù)最為充分,故下文的討論以內(nèi)幕交易為例展開。《追訴標(biāo)準(zhǔn)》第三十五條規(guī)定了內(nèi)幕交易的追訴標(biāo)準(zhǔn),其中第一項(xiàng)和第三項(xiàng)規(guī)定證券交易成交額累計(jì)在50萬元以上的、獲利或者避免損失數(shù)額累計(jì)在15萬元以上的應(yīng)當(dāng)立案追訴?？紤]到案件的移送期限、偵查期限、審理期限等問題導(dǎo)致證監(jiān)會(huì)移送司法機(jī)關(guān)的案件不能及時(shí)進(jìn)行審判,本文以2015—2020年為時(shí)間線,以“內(nèi)幕交易”為關(guān)鍵詞,在證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)搜索以內(nèi)幕交易為由作出的行政處罰,以“內(nèi)幕交易罪”為關(guān)鍵詞,在中國(guó)裁判文書網(wǎng)搜索全國(guó)法院以內(nèi)幕交易罪為由作出的刑事判決,具體情況如表1所示。(表1僅以中國(guó)證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)公布的處罰決定書為數(shù)據(jù)來源，未統(tǒng)計(jì)各地證監(jiān)局作出的行政處罰決定書)。

表1 中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰與司法裁判數(shù)量與比率

數(shù)據(jù)顯示,2015—2020年,以內(nèi)幕交易為由,證監(jiān)會(huì)共作出247份行政處罰決定書,全國(guó)法院以內(nèi)幕交易為由作出的判決僅57份,占比為26.89%,但是達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)的為212份,占比為85.83%。

由此可以發(fā)現(xiàn),《征求意見稿》的行刑銜接條款存在兩方面問題:一是《征求意見稿》規(guī)定達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān),由于《追訴標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的門檻過低,導(dǎo)致超過80%的案件排除適用證券行政和解制度,客觀上縮小了其適用范圍。二是通過表1可知有近60%的案件雖然達(dá)到了追訴標(biāo)準(zhǔn),但是由于實(shí)體法或者程序法的原因未追究其刑事責(zé)任,退回至行政機(jī)關(guān)時(shí),因《和解試點(diǎn)辦法》消極條件中的行刑銜接條款未將此刑事回轉(zhuǎn)案件考慮在內(nèi),一律排除適用證券行政和解制度,同樣縮小了該制度的適用范圍。因此，這與《征求意見稿》擴(kuò)大證券行政和解的適用范圍,轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式,實(shí)現(xiàn)三方共贏的目的背道而馳。

三、行刑銜接條款的完善路徑

美國(guó)是證券市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)的國(guó)度,也是適用證券行政和解最為廣泛的國(guó)度。美國(guó)的證券執(zhí)法案件中超過90%的案件是通過證券行政和解的方式解決的。因此,探究美國(guó)證券行政和解的適用規(guī)范可能對(duì)行刑銜接條款的修正有所裨益。在美國(guó),SEC和刑事檢控部門可以單獨(dú)追究行為人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任,同時(shí)作為ADR在刑事領(lǐng)域的適用,美國(guó)確立了辯訴交易制度,即美國(guó)刑事檢控部門可以與當(dāng)事人就刑事案件達(dá)成和解。但就我國(guó)而言,其一,對(duì)同一個(gè)案件而言,要么由行政機(jī)關(guān)管轄,要么由公安司法機(jī)關(guān)管轄,不存在同時(shí)由二者管轄的情形;其二,我國(guó)不承認(rèn)辯訴交易的法律效力,相反在刑事領(lǐng)域主張“執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”。因此,美國(guó)制度設(shè)計(jì)在我國(guó)并沒有生存的土壤,對(duì)于行刑銜接條款的完善需在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的框架下尋求最優(yōu)的完善路徑。

(一)路徑一:適時(shí)上調(diào)追訴標(biāo)準(zhǔn),以擴(kuò)大適用范圍

有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高追訴標(biāo)準(zhǔn),如高振翔和陳潔(2020)指出，應(yīng)將追訴標(biāo)準(zhǔn)適度上調(diào),以防止因追訴標(biāo)準(zhǔn)過低導(dǎo)致證券行政和解的適用范圍過于狹小。

但是,筆者認(rèn)為通過上調(diào)追訴標(biāo)準(zhǔn)解決上述問題是短視行為,該措施仍會(huì)導(dǎo)致問題的周期性發(fā)生。因?yàn)槲覈?guó)關(guān)于證券犯罪標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化較晚,如2010 年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)操縱證券、期貨市場(chǎng)罪立案追訴標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定,2012年頒布的《內(nèi)幕交易司法解釋》與2019年頒布的《操縱市場(chǎng)司法解釋》《利用未公開信息交易司法解釋》均無經(jīng)驗(yàn)可察。因此,筆者從其他的法律中尋找有益經(jīng)驗(yàn)——盜竊罪根據(jù)盜竊數(shù)額劃分為盜竊治安案件和刑事案件(即盜竊罪),與本文討論的對(duì)象有異曲同工之處,可以從盜竊數(shù)額即追訴標(biāo)準(zhǔn)的改變一探究竟。具體數(shù)據(jù)見表2。

表2 歷次盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)比較

根據(jù)表2可知,盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在逐漸上調(diào),是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與通貨膨脹率、貨幣貶值率等共同作用的結(jié)果。由盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)變化的數(shù)據(jù)可以推斷，證券經(jīng)濟(jì)犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)必然是逐年上升。同樣以內(nèi)幕交易為例,《追訴標(biāo)準(zhǔn)》第三十五條規(guī)定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。以第一項(xiàng)為例,成交額超過50萬元即達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn),但根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù),以2010年100元的購買力為基點(diǎn),2019年變?yōu)?25.083元,貨幣貶值近四分之一,因此2010年規(guī)定的50萬元,其購買力在2019年等于62.5萬元,此后必然進(jìn)一步增長(zhǎng)。由此,便會(huì)陷入與盜竊罪的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)一樣的惡性循環(huán):制定標(biāo)準(zhǔn)→標(biāo)準(zhǔn)過低出現(xiàn)問題→提高標(biāo)準(zhǔn)→標(biāo)準(zhǔn)過低出現(xiàn)問題……如此反復(fù)。此外,較其他市場(chǎng)而言,證券市場(chǎng)是一個(gè)特殊的市場(chǎng),其特殊性會(huì)加速上述的惡性循環(huán)周期。

證券市場(chǎng)的特殊性體現(xiàn)在證券市場(chǎng)是資金融通的市場(chǎng),并且處于迅速發(fā)展中。我國(guó)證券登記結(jié)算公司統(tǒng)計(jì)年鑒公布的數(shù)據(jù)顯示,2010年登記存管證券總市值為277 186.48億元,2019年為724 506.26億元,同比上漲161.37%；2010年的結(jié)算總額為3 556 674.52億元,2019年為12 364 231.86億元，同比上漲247.63%。由此可知,我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展極為迅速,其主要原因在于:其一，國(guó)家利用證券市場(chǎng)發(fā)行國(guó)債,一方面可以將一次性大額支出平攤到以后的諸多年份以防止“稅收休克療法”對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來的短期沖擊，另一方面通過吸引國(guó)外購買本國(guó)國(guó)債,并以減稅的方式將資金轉(zhuǎn)到股市,通過借貸消費(fèi)的模式實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)從投資驅(qū)動(dòng)型變?yōu)橄M(fèi)驅(qū)動(dòng)型的良性轉(zhuǎn)變。其二,對(duì)企業(yè)而言,一方面證券市場(chǎng)可以幫助企業(yè)破解融資難題，另一方面股票證券可以將未來收入提前變現(xiàn),這與一般意義上的提前透支并不等同,企業(yè)通過股票證券以更低的成本把未來的收入作證券化提前變現(xiàn),之后可以進(jìn)一步投資從而創(chuàng)造更多的財(cái)富。其三,對(duì)個(gè)人而言,與農(nóng)業(yè)社會(huì)下人們以溫飽為首要目標(biāo)不同,在工業(yè)社會(huì)下,人們的收入更多,解決溫飽問題后,對(duì)投資理財(cái)?shù)臒崆椴粩喔邼q。數(shù)據(jù)顯示,2019年財(cái)富增加的家庭中,住房資產(chǎn)增加貢獻(xiàn)了 69.9%,金融投資價(jià)值增加貢獻(xiàn)了 21.2%,可支配現(xiàn)金和工商業(yè)經(jīng)營(yíng)總的貢獻(xiàn)在 10%以內(nèi)。在“房住不炒”的政策以及房地產(chǎn)泡沫下,我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)是切實(shí)存在的,此后資產(chǎn)配置的重心必然從房產(chǎn)向金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)變,從而更有效地配置資產(chǎn)。

因此,隨著證券市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展,證券交易金額不斷增加,證券違法違規(guī)的數(shù)額也不斷增加,如2020年共33起案件交易金額超過1 000萬元,單起案件交易金額最高達(dá)7.5億元,將進(jìn)一步加快上述惡性循環(huán)周期。

此外,路徑一有一個(gè)始終無法解決的問題,即移送之后分為三種情形：情形一，移送后立案,并處以刑罰;情形二，移送后未立案;情形三，移送后立案,但是未處以刑罰。無論追訴標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置多么合理,一旦達(dá)到相應(yīng)的追訴標(biāo)準(zhǔn),無論是屬于上述哪種情形,均不得適用證券行政和解,一刀切的做法縮小了其適用范圍。情形一意味著該案件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響巨大,此案件當(dāng)然不能適用和解,但是對(duì)于情形二和情形三應(yīng)當(dāng)允許適用證券行政和解制度,原因在于允許其適用證券行政和解制度與法律法規(guī)并不相違背。

就情形三而言,根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十三條規(guī)定,公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為,經(jīng)審查沒有犯罪事實(shí)或者立案?jìng)刹楹笳J(rèn)為犯罪事實(shí)顯著輕微,不需要追究刑事責(zé)任,但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送同級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出處理。這里規(guī)定應(yīng)追究其行政責(zé)任,從文義解釋的角度來講,無論適用行政處罰還是行政和解均屬于追究責(zé)任的手段,此時(shí)若采取和解的方式與該條并不沖突。

就情形二而言,根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第八條、第十條規(guī)定,若公安機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有犯罪或者情節(jié)輕微而決定不予立案,案件退回至行政機(jī)關(guān)依法處理。其中第十條后半句“依照有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施行政處罰。”從立法解釋的角度來講,其并非指該類案件只能適用行政處罰,排除適用行政和解,而是強(qiáng)調(diào)對(duì)于未處以刑罰的案件仍應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。另外,情形二是尚未立案,情形三是已經(jīng)立案,但是犯罪輕微,就二者相比較而言,情形三重于情形二,根據(jù)“出罪以重以明輕”的原則,情形三可以交由行政機(jī)關(guān)裁量適用處罰方式,情形二自然也可以。

因而,路徑一只能短期規(guī)避問題,仍無法解決問題的周期性發(fā)生，另外適用路徑一仍然將情形二和情形三排除在外,導(dǎo)致案件適用范圍過于狹小,與現(xiàn)階段擴(kuò)大適用范圍、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的理念相違背。

(二)路徑二:修改行刑銜接條款,擴(kuò)大適用范圍

筆者認(rèn)為為解決行刑銜接條款完善問題,上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)固然是必要的,但不能對(duì)其過度依賴,應(yīng)探尋更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的破解之道。首先梳理和歸納該問題的邏輯:發(fā)生證券違法違規(guī)行為→達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)→行政機(jī)關(guān)將案件移送公安機(jī)關(guān)→未立案或者未處以刑罰→退回行政機(jī)關(guān)→行政機(jī)關(guān)依法處理,可見案件自移送伊始便不能適用證券行政和解制度,那么為完善該制度,可以考慮將《征求意見稿》的消極條件進(jìn)行調(diào)整,將消極規(guī)定后半句“依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理的不得和解”,改為“被司法機(jī)關(guān)生效判決處以刑事責(zé)任”。

1.路徑二的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。首先,當(dāng)案件的立案標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)明顯的不合適時(shí),若適用路徑二,可以降低證券行政和解的適用對(duì)于立案標(biāo)準(zhǔn)的過度依賴性,改變一味等待標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)的被動(dòng)性。其次,當(dāng)案件移送后未立案或者移送后立案,但是未處以刑罰時(shí)允許其適用證券行政和解可進(jìn)一步擴(kuò)大其適用范圍。根據(jù)前文的數(shù)據(jù)顯示，在內(nèi)幕交易違法違規(guī)行為中,有近60%的刑事回轉(zhuǎn)案件被排斥適用證券行政和解,《征求意見稿》為擴(kuò)大適用范圍將適用的案件范圍進(jìn)行擴(kuò)張,完善了和解的啟動(dòng)程序,規(guī)定了和解的最高期限,提高了和解的及時(shí)性。但其做出規(guī)定的基數(shù)只是20%的案件,這意味著最多只有20%的案件適用證券行政和解,其對(duì)擴(kuò)大證券行政和解適用范圍的意義似乎并不大,若適用路徑二,可將近80%的案件納入證券行政和解的適用范圍,對(duì)于避免證券行政和解制度處于休眠狀態(tài),落實(shí)投資者保護(hù)的理念尤為重要。

2.路徑二釋疑。雖然路徑二相較于路徑一而言,可以避免追訴標(biāo)準(zhǔn)的周期性影響,擴(kuò)大證券行政和解的適用范圍,但是自《和解試點(diǎn)辦法》實(shí)施以來,對(duì)于移送公安機(jī)關(guān)的案件不適用和解的觀念已經(jīng)存續(xù)很久,如今改弦更張,允許刑事回轉(zhuǎn)案件適用和解,難免會(huì)引起諸多爭(zhēng)論和質(zhì)疑,對(duì)此本文做如下釋疑。

第一，擴(kuò)大證券行政和解的適用范圍,是否會(huì)縱容違法違規(guī)行為,與證監(jiān)會(huì)“零容忍”強(qiáng)化證券監(jiān)管,嚴(yán)厲打擊證券違法犯罪的理念相違背?

回答自然是否定的,證券行政和解并不意味著對(duì)行政相對(duì)方的縱容,而是以柔性監(jiān)管的方式代替之前的剛性監(jiān)管。首先,證監(jiān)會(huì)的處罰方式包括財(cái)產(chǎn)罰和行為罰,在證券行政和解制度下,行政相對(duì)人需支付和解金,并且仍不排除市場(chǎng)禁入的適用空間,二者手段沒有明顯差異。其次,就財(cái)產(chǎn)罰的金額而言,在高盛亞洲證券行政和解案中,行政相對(duì)人支付了1.5億和解金；在上海司度證券行政和解案中,上海司度等行政相對(duì)方支付了6.7億行政和解金,而此前在上海司度案中,證監(jiān)會(huì)在《行政處罰事先告知書》中的處罰金額不足5億，由此可知,證券行政和解并未弱化財(cái)產(chǎn)法的金額,相反其和解金的金額非常高。因此采用路徑二,不會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管力度的弱化,并不違背嚴(yán)厲打擊證券違法犯罪的理念

第二,是否會(huì)過分延長(zhǎng)案件的期限,導(dǎo)致投資者遲遲得不到補(bǔ)償。有觀點(diǎn)認(rèn)為,縱觀2020年證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法活動(dòng),“雷厲風(fēng)行”一直貫徹其中。在王府井內(nèi)幕交易案中,證監(jiān)會(huì)于6月9日啟動(dòng)調(diào)查程序,9月18日公布“案件調(diào)查完畢,移送公安機(jī)關(guān)”。在永煤控股債務(wù)違約涉嫌違法案件中,永煤控股11月10日債務(wù)違約,銀行間交易商協(xié)會(huì)于11月24日將相關(guān)材料移送證監(jiān)會(huì)，11月27日證監(jiān)會(huì)立案調(diào)查。行政和解的期限非常長(zhǎng),在高盛亞洲案中,從證監(jiān)會(huì)立案調(diào)查到終止調(diào)查,歷時(shí)3年；在上海司度案中,證監(jiān)會(huì)從立案調(diào)查到終止調(diào)查,歷時(shí)4年。那么若按照路徑二,對(duì)刑事回轉(zhuǎn)案件允許其適用證券行政和解,與直接進(jìn)行行政處罰相比,期限會(huì)極大延長(zhǎng),不利于懲戒違法行為,保護(hù)投資者的利益。

筆者認(rèn)為,該觀點(diǎn)忽視了兩個(gè)方面:其一,在《征求意見稿》中,證監(jiān)會(huì)將和解的時(shí)限進(jìn)行了調(diào)整,規(guī)定和解協(xié)商時(shí)限為3個(gè)月,之后可以延期3次,每次最長(zhǎng)3個(gè)月,這意味著和解期限最長(zhǎng)為12個(gè)月。反觀作為刑事回轉(zhuǎn)案件的典型案例——周繼和案件,四川省公安局在2015年7月15日作出《終止偵查決定書》,此后案件移送證監(jiān)會(huì),證監(jiān)會(huì)于2016年8月16日作出行政處罰決定書,經(jīng)歷的時(shí)限為一年,與《征求意見稿》規(guī)定的時(shí)限相差無幾。其二,行政處罰的速度不等于投資者保護(hù)的速度,行政處罰金上繳國(guó)庫,投資者只能在之后提出民事訴訟以維護(hù)自身合法權(quán)益,但在司法實(shí)踐中,鮮有投資者得到足夠的補(bǔ)償,這意味著投資者的損失無法得到及時(shí)彌補(bǔ),長(zhǎng)此以往,投資者投資熱情減弱,證券市場(chǎng)發(fā)展緩慢。相反在證券行政和解制度下,和解金直接用來彌補(bǔ)投資者的損失,那么如果從案件移送回證監(jiān)會(huì)到投資者得到補(bǔ)償來計(jì)算期限的話,證券行政和解制度無疑會(huì)短于行政處罰。

四、結(jié)語

證券行政和解作為轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的重要抓手,自試點(diǎn)以來因適用范圍狹窄,條件苛刻等未得到廣泛適用。因此,《征求意見稿》對(duì)其適用范圍、時(shí)限進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定,但是由于行刑銜接條款的不合理,導(dǎo)致其適用的最大基數(shù)是20%的案件,與立法初衷相違背,因此傳統(tǒng)上調(diào)立案標(biāo)準(zhǔn)的路徑只是短視行為,對(duì)于適用范圍的擴(kuò)大影響有限。應(yīng)將行刑銜接條款進(jìn)行相應(yīng)的修正,將移送做類別化處理,把刑事回轉(zhuǎn)案件劃入適用范圍,以進(jìn)一步提高行政效率,貫徹落實(shí)“零容忍”的要求,實(shí)現(xiàn)保護(hù)投資者, 確保市場(chǎng)公正、有效和透明并減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管目標(biāo),構(gòu)建良好的市場(chǎng)生態(tài)。