新時(shí)代下頭屯河生態(tài)修復(fù)治理模式探討

劉強(qiáng) 劉雅禎 劉勝

摘 要：在充分調(diào)研了解到新疆頭屯河生態(tài)修復(fù)治理工作的制約瓶頸后，提出頭屯河生態(tài)修復(fù)創(chuàng)新工作機(jī)制，即成立“頭屯河生態(tài)修復(fù)治理專(zhuān)項(xiàng)資金”。通過(guò)總結(jié)我國(guó)河床斷面生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為頭屯河生態(tài)修復(fù)治理提出建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)修復(fù);專(zhuān)項(xiàng)資金;治理模式;頭屯河

中圖法分類(lèi)號(hào)：X321 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0407

1 ?生態(tài)修復(fù)的必要性

頭屯河屬于跨地州界河，東岸屬烏魯木齊市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第十二師管轄，西岸屬昌吉州管轄，下游屬新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第六師管轄。流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口密集，多民族聚集，自然資源豐富，沿河兩岸從上游到下游采礦業(yè)、工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)和旅游業(yè)開(kāi)發(fā)并存，是自治區(qū)重要的糧棉、副食品和鋼鐵、能源基地。流域治理涉及兩岸轄屬新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和地方政府相關(guān)部門(mén)較多，不僅管理難度大，更對(duì)流域管理單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了更高的要求。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，頭屯河管理和保護(hù)面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，頭屯河開(kāi)發(fā)已經(jīng)超出水資源和水環(huán)境承載能力，水體污染、河道斷流、生態(tài)退化等問(wèn)題日益凸顯，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。沿岸有采砂廠多處（含廢棄采砂場(chǎng)），采砂場(chǎng)大多位于河道內(nèi)或者河道岸坡，存在棄渣侵占河道現(xiàn)象;河道上游沿岸度假村較多，部分度假村存在旅游設(shè)施侵占河道以及生活垃圾丟棄、污水直排造成水體污染現(xiàn)象;下游存在漁民圍墾河道，圈地養(yǎng)魚(yú)、偷排污水，侵占岸線、水體污染現(xiàn)象。據(jù)《頭屯河一河一策》統(tǒng)計(jì)，2018年流域內(nèi)分布企業(yè)入河排污口13家;民房、牧場(chǎng)等分散污染源27處;漁業(yè)養(yǎng)殖戶43家，魚(yú)塘76處;砂場(chǎng)、度假村等17處。

頭屯河流域?qū)嵭泻娱L(zhǎng)制以來(lái)，新疆頭屯河流域河長(zhǎng)制辦公室緊緊圍繞自治區(qū)黨委、水利廳黨組決策部署，嚴(yán)格對(duì)照年度河湖管護(hù)目標(biāo)，強(qiáng)化措施，務(wù)實(shí)保障，在頭屯河河長(zhǎng)的高位推動(dòng)下，重拳整治頭屯河流域生態(tài)頑疾，改變了頭屯河生態(tài)環(huán)境。

2 ?生態(tài)修復(fù)方法

2018年6月6日，頭屯河河長(zhǎng)巡河座談會(huì)上，詳細(xì)了解頭屯河生態(tài)修復(fù)治理工作的制約瓶頸后，積極創(chuàng)新生態(tài)治理多元化投融資機(jī)制，提出成立“頭屯河生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金”的建議。兩岸四地政府積極響應(yīng)頭屯河河長(zhǎng)的建議，共同出資用于頭屯河生態(tài)修復(fù)治理工作。

2.1 ?編制《新疆頭屯河流域生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》

頭屯河流域河長(zhǎng)制辦公室作為一級(jí)河長(zhǎng)辦，為規(guī)范和加強(qiáng)頭屯河流域生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理，提高資金使用效益，多次召開(kāi)頭屯河河長(zhǎng)制成員單位聯(lián)席會(huì)議，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、財(cái)政部《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，研究制定了《新疆頭屯河流域生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》，用于頭屯河流域內(nèi)實(shí)施頭屯河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理工程。專(zhuān)項(xiàng)資金以提升頭屯河流域整體生態(tài)安全和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，實(shí)施生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和治理，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和改善。

2.2 ?建立生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)

為加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理，促進(jìn)頭屯河流域水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境治理，建立健全流域綜合治理體系，成立以頭屯河河長(zhǎng)為組長(zhǎng)，二級(jí)河段長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的頭屯河流域生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)頭屯河生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督和管理。

2.3 ?生態(tài)修復(fù)資金的管理及用途

專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用遵循“突出重點(diǎn)、依法依規(guī)、注重績(jī)效”的原則，接受有關(guān)部門(mén)和社會(huì)監(jiān)督。頭屯河流域管理局設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)賬戶、執(zhí)行獨(dú)立財(cái)務(wù)核算。專(zhuān)項(xiàng)資金用于頭屯河流域整體宣傳保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型特點(diǎn)和現(xiàn)狀，統(tǒng)籌開(kāi)展生物多樣性保護(hù)、流域水環(huán)境保護(hù)治理，進(jìn)行全方位系統(tǒng)綜合治理修復(fù)以及流域確權(quán)劃界等相關(guān)工作。

2.4 ?生態(tài)修復(fù)資金項(xiàng)目申報(bào)

頭屯河流域四家河長(zhǎng)制成員單位向頭屯河流域河長(zhǎng)制辦公室進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)。由頭屯河流域河長(zhǎng)制辦公室負(fù)責(zé)項(xiàng)目入庫(kù)前期考察審核，按項(xiàng)目類(lèi)型分類(lèi)，將符合要求的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行管理。

入庫(kù)項(xiàng)目，按照生態(tài)修復(fù)需要實(shí)行A、B兩類(lèi)管理。A類(lèi)項(xiàng)目指有利于推進(jìn)頭屯河“一河一策”相關(guān)規(guī)劃實(shí)施，有助于解決頭屯河流域突出環(huán)境問(wèn)題。B類(lèi)項(xiàng)目指有建設(shè)任務(wù)需求，但建設(shè)方案不完善，資金需求較大，將分輕重緩急逐步納入A類(lèi)項(xiàng)目。新疆頭屯河流域河長(zhǎng)制辦公室不定期組織四家河長(zhǎng)制成員單位、技術(shù)專(zhuān)家等召開(kāi)項(xiàng)目審查會(huì)，最終確定年度項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。

2.5 ?生態(tài)修復(fù)資金項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收及監(jiān)督檢查

頭屯河流域管理局作為項(xiàng)目建設(shè)單位嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、竣工驗(yàn)收和財(cái)務(wù)管理等法律法規(guī)和制度。與勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等參建單位建立質(zhì)量保證體系，督促落實(shí)各環(huán)節(jié)質(zhì)量強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，依法與參建單位承擔(dān)工程質(zhì)量終身責(zé)任。項(xiàng)目驗(yàn)收由頭屯河流域生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織相關(guān)責(zé)任河段長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦、專(zhuān)家等人員進(jìn)行驗(yàn)收并開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，其主要內(nèi)容為工程實(shí)施方案目標(biāo)任務(wù)完成情況，包括生態(tài)環(huán)境治理改善情況、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升情況等。頭屯河流域河長(zhǎng)制辦公室向社會(huì)公開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。完成驗(yàn)收合格的工程項(xiàng)目，按照屬地管理的原則由屬地主管部門(mén)承擔(dān)該項(xiàng)目的管護(hù)責(zé)任，負(fù)責(zé)運(yùn)行管理和維護(hù)。頭屯河流域生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況，頭屯河流域河長(zhǎng)制辦公室組織有資質(zhì)的審計(jì)公司，開(kāi)展對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行工程審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果報(bào)頭屯河河長(zhǎng)、副河長(zhǎng)及頭屯河河長(zhǎng)制成員單位。

3 ?國(guó)內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及措施

近年來(lái)，我國(guó)有些城市進(jìn)行了小規(guī)模的試驗(yàn)性工程，且主要集中于河床斷面的生態(tài)修復(fù)，建設(shè)了一批生態(tài)河堤，取得了較好的工程和社會(huì)效果，比較成功的案例有成都府南河望江公園多自然型護(hù)岸試驗(yàn)工程。該護(hù)岸工程為日本國(guó)際協(xié)力事業(yè)團(tuán)首次在我國(guó)于項(xiàng)目調(diào)查、可行性研究階段實(shí)施的試驗(yàn)工程，目的是將日本等西方國(guó)家在河流環(huán)境生態(tài)保護(hù)方面的成功經(jīng)驗(yàn)介紹給中國(guó)。此外，成都市河道管理處工程技術(shù)人員自行設(shè)計(jì)的木樁護(hù)坡腳、卵石筑矮堤、斜坡種植草坪、坡頂設(shè)置鋼柵欄等工程結(jié)構(gòu)的沙河生態(tài)河堤也是一項(xiàng)成功的試驗(yàn)工程，該工程具有施工工藝簡(jiǎn)單、成本造價(jià)低等優(yōu)點(diǎn)，在城區(qū)無(wú)大洪水河道極具推廣價(jià)值。

我國(guó)傳統(tǒng)水利工程技術(shù)的核心是工程結(jié)構(gòu)的安全性及耐久性，材料主要是混凝土或漿砌石，未考慮人工構(gòu)造物對(duì)生物及其生態(tài)環(huán)境的影響，由此產(chǎn)生的結(jié)果是河流廊道的作用越來(lái)越小，水質(zhì)惡化、生境的喪失或被阻斷，物種減少等生態(tài)系統(tǒng)的退化。

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)自然河岸帶植被結(jié)構(gòu)和功能以及管理的生態(tài)學(xué)研究非常關(guān)注，正在努力探索修復(fù)受損河流生態(tài)系統(tǒng)的新理論和技術(shù)手段。針對(duì)河流健康出現(xiàn)的不同問(wèn)題，采取的修復(fù)方法也不同，主要?dú)w結(jié)為4個(gè)方面：一是水文特征的修復(fù)。此項(xiàng)修復(fù)是恢復(fù)由于水利工程的建設(shè)造成的河流水文模式的改變，改善下游生態(tài)和環(huán)境條件，主要采取調(diào)解水利工程的運(yùn)行調(diào)度方式。二是水環(huán)境質(zhì)量的修復(fù)。此項(xiàng)修復(fù)方法較多，包括物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)和生物修復(fù)。三是河流結(jié)構(gòu)形態(tài)的修復(fù)。此項(xiàng)修復(fù)是要盡可能恢復(fù)河流的縱向連續(xù)性和橫向連通性，保持河流縱向和橫向形態(tài)的多樣性，防止河床材料的硬質(zhì)化等，目前主要是采用近自然生態(tài)工法。四是種群結(jié)構(gòu)的修復(fù)。此項(xiàng)修復(fù)主要是采用各種生物技術(shù)，對(duì)于特定的河流，應(yīng)具體分析河流健康的受損方面和受損程度，然后根據(jù)河流所處的狀態(tài)因地制宜選擇合理、有效的修復(fù)方法。

4 ?思考與建議

目前，我國(guó)生態(tài)修復(fù)工作欠賬多、區(qū)域大，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工作和關(guān)系到民生福祉的工作，其所需的資金投入也將難以估量，要全部通過(guò)財(cái)政投入來(lái)治理，難免會(huì)由于資金短缺而影響治理效果，并且也不利于修復(fù)工程后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在爭(zhēng)取加大財(cái)政投入的同時(shí)，通過(guò)運(yùn)用政策激勵(lì)，為社會(huì)力量投入生態(tài)修復(fù)增加動(dòng)力、激發(fā)活力、釋放潛力，來(lái)從根本上破解資金瓶頸難題。通過(guò)探索建立區(qū)域、流域間生態(tài)補(bǔ)償政策，體現(xiàn)區(qū)域間利益均衡機(jī)制和市場(chǎng)公平規(guī)則，調(diào)動(dòng)地方政府和部門(mén)保護(hù)生態(tài)的積極性和自覺(jué)性。

黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度。統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋、沙漠、冰川等自然生態(tài)保護(hù)。如何在新理念下推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)修復(fù)，結(jié)合頭屯河生態(tài)修復(fù)工作實(shí)踐，提出以下幾點(diǎn)思考與建議。

4.1 ?構(gòu)建新時(shí)代生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值評(píng)價(jià)體系

兩山理論的本質(zhì)是價(jià)值的取舍，而如何客觀、全面、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)其價(jià)值是首要條件。必須深入了解各項(xiàng)生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值，包括直接利用價(jià)值、間接利用價(jià)值、選擇價(jià)值、存在價(jià)值、潛在價(jià)值、以及當(dāng)前認(rèn)識(shí)水平尚未認(rèn)識(shí)的價(jià)值，只有建立科學(xué)的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，才能更好服務(wù)于決策，服務(wù)于各項(xiàng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)實(shí)踐。

4.2 ?因地制宜結(jié)合需求開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工作

要根據(jù)被修復(fù)對(duì)象的實(shí)際情況和生境條件，因地制宜地提出工作思路和方法，既要考慮所在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)各要素之間的聯(lián)系，還要充分考慮當(dāng)?shù)氐臍v史、文化及公眾意愿，這樣才能按照不同生態(tài)修復(fù)單元和目標(biāo)提出有針對(duì)性的工程措施和生態(tài)修復(fù)質(zhì)量要求。例如頭屯河江勝度假村河道整治項(xiàng)目就是充分利用當(dāng)?shù)厥腺Y源進(jìn)行河道整治，既兼顧保障汛期防洪安全，又符合當(dāng)?shù)厝罕姳Ｕ献陨砩?cái)產(chǎn)安全的客觀需要。

4.3 ?尊重自然順應(yīng)自然保護(hù)自然

新時(shí)代生態(tài)修復(fù)要求我們既要充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)修復(fù)力作用，又要持之以恒的堅(jiān)持開(kāi)展國(guó)土綠化行動(dòng)，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力大小情況，因地制宜地選擇自然恢復(fù)、人工輔助、人工重建等方案，在礦區(qū)及污染場(chǎng)地實(shí)施土壤及地下水生態(tài)修復(fù)工程;在土地及景觀破壞區(qū)實(shí)施地形地貌景觀生態(tài)修復(fù)及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程;在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程等等，形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)工程布局。

4.4 ?科學(xué)地選擇和栽植優(yōu)良樹(shù)種

頭屯河生態(tài)修復(fù)基于半干旱大陸性氣候特征，動(dòng)態(tài)更新流域耐寒耐旱樹(shù)種，為科學(xué)選擇林草樹(shù)種和立體配置指明方向。第一期生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，我們對(duì)植物的篩選配置、種植密度、喬灌草比例等等方面進(jìn)行大量的試驗(yàn)和研究，2020年受疫情影響，個(gè)別景觀帶供水難以有效保障，這在一定程度上影響了樹(shù)木成活率。因此，應(yīng)充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做好項(xiàng)目前期論證，優(yōu)先考慮在惡劣自然條件下環(huán)境適應(yīng)性較好的樹(shù)種進(jìn)行栽植。

4.5 ?加強(qiáng)各專(zhuān)業(yè)各行業(yè)的密切協(xié)作

頭屯河流域生態(tài)修復(fù)涉及面廣、修復(fù)工程類(lèi)型多、生態(tài)系統(tǒng)功能復(fù)雜，運(yùn)用單一的修復(fù)技術(shù)往往很難完成整個(gè)修復(fù)的任務(wù)，且其修復(fù)效果差、效率低，必然是多種修復(fù)技術(shù)的協(xié)同運(yùn)用。在頂層設(shè)計(jì)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)上不僅要包括原有的土地資源管理、地質(zhì)勘查、巖土工程、環(huán)境工程等專(zhuān)業(yè)，還需要城市規(guī)劃、生態(tài)學(xué)、園林景觀、地下水工程等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的密切配合。在職能分工上，要積極理順流域主管部門(mén)與外部工作關(guān)系，在自然資源規(guī)劃管控、用途管制、項(xiàng)目審批、實(shí)施監(jiān)管、督察執(zhí)法等全過(guò)程管理中落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任。在行業(yè)監(jiān)管上，要積極協(xié)調(diào)外部工作關(guān)系，在總體規(guī)劃、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、驗(yàn)收管護(hù)等方面協(xié)調(diào)規(guī)劃、城建、林業(yè)、環(huán)保、旅游、水利等各職能部門(mén)，吸取各行業(yè)間成功案例和經(jīng)驗(yàn)，形成上下聯(lián)動(dòng)、共抓齊管、分工協(xié)作的良好局面。

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Analysis on the Ecological Restoration and Management Model of

Toutun River in the New Era

Liu Qiang 1 ? Liu Yazhen 1 ? Liu Sheng 2

（1. Xinjiang Toutun River Basin Administration，Xinjiang Uygur Autonomous Region 831199，China;

2. Bureau of Policy and Regulation of Changjiang Water Resources Commission ，Wuhan 430010，China）

Abstract：After fully investigating and understanding the bottleneck of the ecological restoration and governance of the Toutun River in Xinjiang，this paper proposes an innovative work mechanism for the ecological restoration of the Toutun River，namely the establishment of the "Toutun River Ecological Restoration and Management Special Fund". By summarizing the practical experience of ecological restoration of riverbed sections in China，suggestions are made for ecological restoration and management of Toutun River.

Keywords：ecological restoration;special funds;governance model;Toutun River

收稿日期：2021-06-12

作者簡(jiǎn)介：劉強(qiáng)，男，研究方向?yàn)楹娱L(zhǎng)制流域生態(tài)修復(fù)。E-mail：4591399@qq.com