長(zhǎng)江保護(hù)司法與執(zhí)法問(wèn)題的困境與因應(yīng)

摘 要：《長(zhǎng)江保護(hù)法》于2021年3月1日實(shí)施，與新修訂的《刑法》及其他法律法規(guī)共同構(gòu)成了長(zhǎng)江保護(hù)的立法體系，賦予了長(zhǎng)江司法與執(zhí)法保護(hù)新的歷史使命。然而，長(zhǎng)江保護(hù)面臨司法薄弱、執(zhí)法疲軟、執(zhí)行困難等一系列突出問(wèn)題。在此背景下，本文梳理有關(guān)法律法規(guī)和實(shí)踐做法，分析域外流域治理的經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)國(guó)情和國(guó)內(nèi)外治理經(jīng)驗(yàn)提出解決方案。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江保護(hù);司法;執(zhí)法

中圖法分類號(hào)：D922.68 ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0415

1 ?我國(guó)對(duì)長(zhǎng)江進(jìn)行法治保護(hù)的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

1.1 ?立法

長(zhǎng)江保護(hù)的立法體系主要由國(guó)家立法和地方立法兩部分構(gòu)成，廣義上還包括一些行政法規(guī)和部門規(guī)章。從具體條文上看，又可以分為長(zhǎng)江保護(hù)專門立法和分散立法。2021年3月6日，筆者在北京大學(xué)法寶平臺(tái)法律法規(guī)模塊以“長(zhǎng)江”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共計(jì)法律5部、行政法規(guī)38部、部門規(guī)章761部、地方性法規(guī)39部、地方部門規(guī)章18部。專門立法如《長(zhǎng)江保護(hù)法》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等，分散立法如《環(huán)境保護(hù)法》以及與《長(zhǎng)江保護(hù)法》同時(shí)表決通過(guò)的刑法修正案（十一），增加了4條與長(zhǎng)江保護(hù)有關(guān)刑事責(zé)任的條文[1]，提升了原有刑罰的處罰力度，明確了嚴(yán)重破壞長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)行為應(yīng)當(dāng)入罪的情形，用刑法手段進(jìn)一步提升長(zhǎng)江保護(hù)的司法水平。

2021年3月1日實(shí)施的《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)于長(zhǎng)江保護(hù)司法與執(zhí)法工作的落實(shí)具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、監(jiān)督落實(shí)不夠、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理不實(shí)等突出問(wèn)題都作了回應(yīng)，特別是針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)中多發(fā)頻發(fā)的違法案件，提出了剛?cè)岵?jì)的生態(tài)保護(hù)賠償與違法行為嚴(yán)懲相結(jié)合的理念。此外，一系列立法都顯示出對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)意識(shí)的提升，《民法典》的侵權(quán)責(zé)任編專門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和損害救濟(jì)作出規(guī)定，民事和行政環(huán)境公益訴訟的確立都為長(zhǎng)江司法和執(zhí)法保護(hù)提供了法定依據(jù)。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》作為我國(guó)第一部流域法的意義非凡，但該法所提出的公益訴訟、流域協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立、聯(lián)合執(zhí)法等問(wèn)題都不能靠此法單打獨(dú)立，尤其是如何推進(jìn)長(zhǎng)江沿線11個(gè)省級(jí)行政區(qū)在長(zhǎng)江保護(hù)司法與執(zhí)法方面的合作，具體的落實(shí)方式仍需要通過(guò)制定配套的法律法規(guī)和司法解釋保障。

1.2 ?司法

對(duì)侵害長(zhǎng)江及流域地區(qū)綠色發(fā)展的行為進(jìn)行司法懲罰是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，也是新時(shí)代我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)新使命給各級(jí)司法機(jī)關(guān)帶來(lái)的新任務(wù)。最高人民法院于2014年成立環(huán)境資源審判庭，專司涉及大氣、水、土壤等自然環(huán)境污染侵權(quán)糾紛民事案件[2]，又先后于2016年、2017年和2020年發(fā)布《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《關(guān)于全面加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》《關(guān)于為長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，并于2020年11月發(fā)布了一批長(zhǎng)江流域水生態(tài)司法保護(hù)的典型案例[3]，對(duì)長(zhǎng)江、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶及長(zhǎng)江三角洲發(fā)展的司法保護(hù)提出指導(dǎo)性意見，為各級(jí)人民法院的具體落實(shí)提供重要依據(jù)。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年1月至2020年6月，長(zhǎng)江流域各級(jí)人民法院共依法審理各類環(huán)境資源刑事案件80 356件，民事案件287 119件，行政案件122 215件，公益訴訟案件4 944件以及生態(tài)環(huán)境損害賠償案件91件。各級(jí)法院依法審理水污染防治案件、水生態(tài)保護(hù)案件、水資源開發(fā)利用案件，推動(dòng)長(zhǎng)江流域水污染防控治理，保障和修復(fù)長(zhǎng)江流域的生態(tài)功能，促進(jìn)長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用和節(jié)約保護(hù)[4]。在長(zhǎng)江流域19家高級(jí)人民法院中，有17家建立了環(huán)境資源審判庭，未設(shè)立環(huán)境資源審判庭的2家高級(jí)人民法院也指定專門的合議庭負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)[4]，適用歸口審理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民事、行政、刑事案件的歸口化。

各級(jí)檢察機(jī)關(guān)踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，將其貫穿至服務(wù)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的檢察工作。2020年1月至11月，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪案件批準(zhǔn)逮捕2 140件、3 335人，提起公訴13 358件、22 543人[5]。對(duì)破壞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境犯罪實(shí)施高壓嚴(yán)懲，同時(shí)還開展破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督，對(duì)有案不立、有罪不究、以罰代刑、降格處理等問(wèn)題實(shí)施重點(diǎn)檢察[5]，地方檢察機(jī)關(guān)結(jié)合本區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江保護(hù)司法實(shí)踐的實(shí)際情況，形成了一些特色做法，如重慶市組建兩江地區(qū)檢察院，作為專司辦理跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)[6]，江蘇檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持運(yùn)用訴前檢察建議、提起行政公益訴訟等方式守護(hù)長(zhǎng)江綠色發(fā)展[7]，湖北省宣恩縣人民檢察院在和地方行政機(jī)關(guān)合作，幫助從事渡船旅游的從業(yè)者轉(zhuǎn)型發(fā)展農(nóng)家旅游或者從事水庫(kù)生態(tài)清潔員[8]，既凈化了航道健康發(fā)展，也幫助失業(yè)者失有所得。此外，檢察機(jī)關(guān)還將整治環(huán)境資源領(lǐng)域違法犯罪與掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)緊密結(jié)合，同人民法院和公安、水利、航運(yùn)管理等部門緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人群和重點(diǎn)問(wèn)題，深挖在長(zhǎng)江進(jìn)行非法采砂、非法捕撈等違法行為背后的“保護(hù)傘”，掃清阻礙長(zhǎng)江司法與執(zhí)法工作中的阻礙石，系統(tǒng)化提升檢察機(jī)關(guān)服務(wù)長(zhǎng)江司法保護(hù)的履職水平。

1.3 ?執(zhí)法

執(zhí)法作為長(zhǎng)江保護(hù)過(guò)程中最常規(guī)、最普遍的方式，發(fā)揮著常規(guī)性、基礎(chǔ)性作用，近年來(lái)，各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)深入貫徹落實(shí)“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”總基調(diào)，在打擊非法捕撈、非法采砂、非法排污等領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。

2020年8月10日，公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部打擊長(zhǎng)江流域非法捕撈專項(xiàng)整治行動(dòng)工作專班部署開展長(zhǎng)江流域非法捕撈高發(fā)水域同步巡查執(zhí)法行動(dòng)，長(zhǎng)江流域非法捕撈問(wèn)題嚴(yán)重區(qū)域的公安機(jī)關(guān)、漁業(yè)主管部門，聯(lián)合上下游、左右岸、干支流的水上執(zhí)法力量同步進(jìn)行，加大對(duì)重點(diǎn)水域的執(zhí)法頻度，有效遏制非法捕撈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)，切實(shí)維護(hù)長(zhǎng)江流域禁捕秩序，僅當(dāng)日上午，就出動(dòng)公安、漁政等執(zhí)法力量6 100余人次，執(zhí)法船艇497艘次，現(xiàn)場(chǎng)查處非法捕撈違法活動(dòng)43起，收繳漁具340套、漁獲物700余公斤[9]。2021年1月27日，公安部“長(zhǎng)江大保護(hù)”領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議召開，會(huì)議要求要堅(jiān)持以打擊為要，依托專項(xiàng)行動(dòng)，完善合成作戰(zhàn)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)涉江突出違法犯罪活動(dòng)的規(guī)律性研究，依法嚴(yán)厲打擊非法捕撈、破壞生態(tài)環(huán)境以及涉長(zhǎng)江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)、涉企等突出違法犯罪，形成強(qiáng)力震懾[10]。2021年4月，公安部專門在湖北武漢召開服務(wù)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)，要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)加大對(duì)非法捕撈、非法采砂等侵害長(zhǎng)江流域發(fā)展突出問(wèn)題的打擊力度[11]。

針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)中非法采砂的突出問(wèn)題，2019年2月水利部、交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)行砂石采運(yùn)管理單制度的通知》，以規(guī)范長(zhǎng)江河道采砂秩序。2020年3月，在原有簽發(fā)機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，又聯(lián)合公安部發(fā)布了《關(guān)于建立長(zhǎng)江河道采砂管理合作機(jī)制的通知》，為推動(dòng)落實(shí)其落地，水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)、公安部長(zhǎng)江航運(yùn)公安局、交通運(yùn)輸部長(zhǎng)江航務(wù)管理局于2020年5月29日簽訂長(zhǎng)江河道采砂管理合作機(jī)制的框架協(xié)議，三方深度融合，發(fā)揮各自職責(zé)，共同攜手加強(qiáng)非法采砂船舶管理，依法查處非法采砂違法行為，使長(zhǎng)江采砂保護(hù)的行政執(zhí)法和刑事司法順利銜接[12]，維護(hù)長(zhǎng)江河道采砂良好秩序。

為了有效治理向長(zhǎng)江非法排污的突出問(wèn)題，云南省作了許多有益嘗試，2018年12月，云南省水利廳印發(fā)《云南省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，對(duì)本區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江流域沿線大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”“未驗(yàn)先投”以及隨意排污等水土流失防治失責(zé)的行為進(jìn)行全面梳理，對(duì)違規(guī)違法項(xiàng)目堅(jiān)決取締[13]，從源頭上遏制違法行為的實(shí)施，做到了心中有數(shù)、治理有路。

2 ?長(zhǎng)江保護(hù)中司法與執(zhí)法的問(wèn)題檢視

2.1 ?執(zhí)法權(quán)責(zé)不明確

長(zhǎng)江保護(hù)執(zhí)法權(quán)責(zé)不明是制約長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的瓶頸性因素。如在治理非法采砂的問(wèn)題時(shí)，會(huì)涉及多方主體的利益，而采砂行為流動(dòng)性極強(qiáng)，在長(zhǎng)江干流、支流甚至部分湖泊內(nèi)來(lái)回往來(lái)，可能會(huì)涉及多個(gè)行政區(qū)域，基于這種現(xiàn)狀，在未建立行之有效的跨地域執(zhí)法機(jī)制下，各地區(qū)、各部門對(duì)待采砂行為的態(tài)度不一、措施不同、力度不均，必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)采砂行為的打擊不力，出現(xiàn)執(zhí)法疲軟的情況。

近年來(lái)，雖然中央持續(xù)重視綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展并加大對(duì)環(huán)境保護(hù)情況的考量，但由于以往各級(jí)政府對(duì)GDP考核產(chǎn)生“路徑依賴”的慣性存在[14]，仍或多或少會(huì)囿于經(jīng)濟(jì)利益的考慮而盲目引進(jìn)企業(yè)，輕視其對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境進(jìn)行破壞的行為。在這樣的情況下，對(duì)侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的犯罪行為，環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接受阻，極大影響了對(duì)環(huán)境犯罪的有效懲治，不利于長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的治理。

2.2 ?司法薄弱，各環(huán)節(jié)銜接不暢

司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)具有義不容辭的責(zé)任，一旦發(fā)生侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的違法行為，無(wú)論是國(guó)家與企業(yè)，還是企業(yè)與企業(yè)，亦或是個(gè)人與企業(yè)，都可能會(huì)發(fā)生司法案件，進(jìn)而求助于司法機(jī)關(guān)介入處理。

長(zhǎng)江作為跨越多個(gè)行政區(qū)域的河流，從現(xiàn)有長(zhǎng)江保護(hù)司法力量看，最高人民法院設(shè)立了巡回法庭，可以跨區(qū)域受理侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的案件，而最高法巡回法庭受理的案件僅限于管轄權(quán)在最高人民法院的案件，而地方各級(jí)人民法院還無(wú)法做到依法獨(dú)立審理跨行政區(qū)域侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境行為的案件。從侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的具體案件來(lái)看，每一起違法案件都有可能涉及上下游、左右岸以及干流與支流的關(guān)系問(wèn)題，一旦跨越行政界線，不同地方的司法機(jī)關(guān)在處理這些違法案件時(shí)或多或少都會(huì)面臨地方保護(hù)的問(wèn)題，無(wú)法有效協(xié)調(diào)流域與區(qū)域、全局與屬地的利益關(guān)系，未設(shè)置綜合性專門流域司法機(jī)關(guān)[15]，就很難在司法獨(dú)立的前提下實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、長(zhǎng)江生態(tài)平衡和司法公正三者之間的合理權(quán)衡，這就導(dǎo)致了司法薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)生，也就是說(shuō)長(zhǎng)江上游地區(qū)內(nèi)發(fā)生的一些行為侵害到下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境利益，按照被告所在地和侵害行為發(fā)生地的管轄原則，下游地區(qū)向上游地區(qū)人民法院提起訴訟，即使上游地區(qū)法院有強(qiáng)烈欲望保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境，也很難割舍該地區(qū)的地方利益而做出不利于下游地區(qū)或偏向上游地區(qū)的司法結(jié)果，使其難以以客觀中立的第三方介入解決長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境糾紛。

目前，對(duì)侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的違法行為主要由環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法兩種形態(tài)組成，并且對(duì)環(huán)境犯罪的追訴通常以行政執(zhí)法的介入為前提，行政執(zhí)法往往是環(huán)境刑事司法的必經(jīng)過(guò)程[16]。2014年被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過(guò)，2020年作為我國(guó)首部流域法《長(zhǎng)江保護(hù)法》通過(guò)，《刑法修正案（八）》和《刑法修正案（十一）》先后就環(huán)境違法及犯罪行為做出相應(yīng)規(guī)制，織密懲治環(huán)境違法犯罪的網(wǎng)絡(luò)。作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法的銜接問(wèn)題近年來(lái)持續(xù)改善，一方面，通過(guò)行政執(zhí)法在日常工作中收集到的證據(jù)可以直接應(yīng)用于刑事司法證據(jù)認(rèn)定。2017年1月，原環(huán)境保護(hù)部、公安部、最高人民檢察院印發(fā)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，對(duì)環(huán)保部門在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)定意見、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。這為證據(jù)之間得相互轉(zhuǎn)化提供了重要支撐。而另一方面，對(duì)于侵害環(huán)境案件的處理，存在“以罰代刑”的情形[17]，這就反映出環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督不足，主要是源于公眾監(jiān)督的缺位，侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的案件較少存在公民個(gè)人和企業(yè)之間的沖突，必然不能很好調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督的積極性，同時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)因擔(dān)心被連帶追責(zé)，一旦發(fā)生侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的行為，究其原因，都會(huì)存在行政機(jī)關(guān)日常巡查、巡視不到位的情形，如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)，必然會(huì)招致“搬著石頭砸自己腳”的后果，行政機(jī)關(guān)及相關(guān)負(fù)責(zé)人可能會(huì)遭到追責(zé)。

2.3 ?案件執(zhí)行難度大，不易平衡各方利益

對(duì)于侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境利益的案件進(jìn)行處罰，既是為了彌補(bǔ)對(duì)已損環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也是發(fā)揮以儆效尤、懲治違法行為防止再犯的目的，一旦在案件執(zhí)行中出現(xiàn)問(wèn)題，上述目的就難以實(shí)現(xiàn)，并且違法方往往為了逃避執(zhí)行而采取游擊方式繼續(xù)實(shí)施侵害生態(tài)環(huán)境的行為。特別是對(duì)長(zhǎng)江而言，多行政區(qū)域的跨越，增添了執(zhí)行困難，主要是法院的執(zhí)行力量不足、執(zhí)行資源受限，而且對(duì)于跨多行政區(qū)域的執(zhí)行還面臨地方保護(hù)主義的問(wèn)題，難以平衡各方利益，成為執(zhí)行難的干擾因素。此外，案件的執(zhí)行也不能單純依靠罰款、關(guān)停等機(jī)械性措施，更為重要的是要在保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展的前提下，缺少扶助性措施，比如幫助企業(yè)進(jìn)行整改、指導(dǎo)企業(yè)制定落實(shí)環(huán)境合規(guī)方案、督促企業(yè)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，主要原因還是根植于缺少國(guó)家層面的系統(tǒng)性跨區(qū)域治理長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的具體指導(dǎo)法律法規(guī)。

3 ?比較視野下完善長(zhǎng)江司法與執(zhí)法保護(hù)機(jī)制的借鑒

我國(guó)擁有長(zhǎng)江、黃河、珠江等多條重要河流，對(duì)沿線居民、城市的健康發(fā)展發(fā)揮著重要影響。我國(guó)不斷加大生態(tài)環(huán)境治理的國(guó)際借鑒與合作，在比較視野下對(duì)不同國(guó)家治理河流生態(tài)環(huán)境的司法制度進(jìn)行分析，有利于解決我國(guó)跨行政區(qū)域長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)執(zhí)法與司法問(wèn)題，探索符合我國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)江保護(hù)司法制度。

3.1 ?日本

日本是世界上發(fā)生自然災(zāi)害、人為災(zāi)害最為頻繁的國(guó)家之一。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題在面對(duì)如此嚴(yán)峻的情勢(shì)下促使日本形成了一系列在生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法與執(zhí)法領(lǐng)域的做法，主要體現(xiàn)在完善的法規(guī)體系、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和公眾較高的環(huán)保意識(shí)。日本制定了一系列環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，使河流及流域執(zhí)法與司法治理具有良好的法律支撐?？晒┳裾?qǐng)?zhí)行的法律文件主要有《環(huán)境基本法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水質(zhì)污濁防治法》《公有水面開墾法》《江河災(zāi)害防治法》，對(duì)侵害河流及流域生態(tài)環(huán)境利益的行為進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)在《行政程序法》中列明行政指導(dǎo)作為環(huán)境保護(hù)的非規(guī)制調(diào)整方法，行政機(jī)關(guān)對(duì)有疑慮或?qū)Ψ傻膰?yán)格規(guī)定有抵觸的行政相對(duì)人，可以通過(guò)行政指導(dǎo)的方式，謀求相對(duì)人的諒解或同意[18]，也就是對(duì)環(huán)境破壞者的行為通過(guò)行政指導(dǎo)予以糾正，地方政府可以與實(shí)施侵害生態(tài)環(huán)境利益行為的主體簽訂具有法律效力的協(xié)議，督促企業(yè)恪守約定，避免再犯。

日本政府還倡導(dǎo)在全社會(huì)營(yíng)造危機(jī)性的氛圍，建立了“公救—共救—自救”多元協(xié)同的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系[19]，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與環(huán)境治理，有效提升政府和公民的環(huán)保意識(shí)，這些都是我們國(guó)家進(jìn)行長(zhǎng)江司法與執(zhí)法保護(hù)可以借鑒學(xué)習(xí)的地方，尤其是應(yīng)采取各類合理的激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)群眾參與長(zhǎng)江保護(hù)監(jiān)督。

3.2 ?美國(guó)

美國(guó)作為世界上經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所取得的成就以及與本國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好配合，主要在于其有著高效的治理機(jī)制——政府、企業(yè)和公眾之間，形成了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，政府主要負(fù)責(zé)投資、規(guī)劃和監(jiān)管，企業(yè)則有著很強(qiáng)的自我約束意識(shí)，能夠及時(shí)接受處罰整改并且主動(dòng)投入環(huán)保資金，以及許多非營(yíng)利組織、社區(qū)和公民個(gè)人都主動(dòng)捐款，共同向環(huán)保工作提供經(jīng)濟(jì)支持[20]。

作為環(huán)保工作的核心集中機(jī)構(gòu)，美國(guó)環(huán)保局主要負(fù)責(zé)近20部環(huán)境法律法規(guī)和多項(xiàng)總統(tǒng)行政命令的執(zhí)行，這其中不僅包括河流及其流域資源的日常保護(hù)與管理，還包括應(yīng)急事件的處理等。美國(guó)環(huán)保局對(duì)各州實(shí)施環(huán)境法還具有高度的監(jiān)督權(quán)，州政府不僅要遵守聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法律，也要遵守美國(guó)環(huán)保局制定的相關(guān)規(guī)定，如果州不能履行相關(guān)職責(zé)，聯(lián)邦政府可以采取制裁措施，包括停止向違法的州提供財(cái)政補(bǔ)助和技術(shù)援助、向法院申請(qǐng)禁止令、行使法律賦予的執(zhí)法權(quán)[21]。國(guó)會(huì)幾乎每次在對(duì)主要環(huán)境法規(guī)進(jìn)行修訂和重新授權(quán)時(shí)，都會(huì)提高或加重執(zhí)法條款，提高民事與刑事處罰的上限[22]。美國(guó)環(huán)保局的權(quán)力極其廣泛，其下設(shè)民事執(zhí)法、刑事執(zhí)法、聯(lián)邦行動(dòng)等部門，為美國(guó)打擊侵害生態(tài)環(huán)境利益的行為全程護(hù)航。我國(guó)可以在尊重我國(guó)國(guó)情和發(fā)展實(shí)際的前提下，適當(dāng)擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，把該部門努力打造為具有高社會(huì)威望和高信任度的政府部門。

美國(guó)還有著嚴(yán)格的按日連續(xù)計(jì)罰的行政執(zhí)法措施，其所規(guī)制的違法行為不僅包括河流污染，還包括土壤、空氣、固體廢棄物的污染，其還包括違反通知要求、銷毀記錄、財(cái)務(wù)責(zé)任、行政命令、同意令等違法行為[23]。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中也規(guī)定了按日連續(xù)處罰的行政處罰措施，可以借鑒美國(guó)此項(xiàng)制度，將企業(yè)規(guī)模、違法情節(jié)、歷來(lái)表現(xiàn)等因素納入考量，做到長(zhǎng)江保護(hù)各方利益的平衡。

3.3 ?德國(guó)

萊茵河所處的重要地位和面臨的河流及流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題與我國(guó)長(zhǎng)江高度相似，主要的區(qū)別是長(zhǎng)江全流域都在我國(guó)境內(nèi)，而萊茵河則是國(guó)際河流。為了共同保護(hù)萊茵河的生態(tài)環(huán)境，1950年成立了國(guó)際保護(hù)萊茵河委員會(huì)（International Commission for the Protection of the Rhine，簡(jiǎn)稱ICPR），每年都要向管理部門提交監(jiān)測(cè)公報(bào)[24]，成為多國(guó)治理河流的典范，深受公眾和新聞媒體的關(guān)注。德國(guó)還設(shè)立了環(huán)保警察，除通常的治安警察職能外，還具有對(duì)所有污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為和事件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的職責(zé)[22]。聯(lián)邦法及各州相關(guān)法律都為環(huán)保警察的職責(zé)和職權(quán)行使提供了明確依據(jù)，具有很強(qiáng)的權(quán)威[25]。我國(guó)可以探索建立環(huán)保警察，融公安機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法職責(zé)為一體，實(shí)現(xiàn)垂直管理，減少地方各類因素的干擾，提高保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境利益的水平。

4 ?提高長(zhǎng)江保護(hù)司法與執(zhí)法水平的因應(yīng)對(duì)策

習(xí)近平總書記高度重視長(zhǎng)江保護(hù)工作，專門召開長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)要共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，實(shí)施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工程，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子[26]。推動(dòng)長(zhǎng)江保護(hù)司法與執(zhí)法的有效銜接，科學(xué)優(yōu)化現(xiàn)有治理機(jī)制，有利于充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源共享，提升治理效能。因此，提高長(zhǎng)江保護(hù)司法與執(zhí)法的能力和水平對(duì)抓好長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境平衡發(fā)展具有重要意義。

4.1 ?從整體觀出發(fā)，進(jìn)一步完善長(zhǎng)江保護(hù)法治體系

完善長(zhǎng)江保護(hù)法治體系，必須從立法層面給長(zhǎng)江保護(hù)司法與執(zhí)法以明確依據(jù)?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的施行，已經(jīng)為完善相關(guān)法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為配合該法的有效實(shí)施，還應(yīng)在長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建、打擊非法采砂、水資源保護(hù)、長(zhǎng)江流域司法保障建設(shè)等方面出臺(tái)具體落實(shí)的法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章，如該法規(guī)定“長(zhǎng)江流域各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院在依法查處長(zhǎng)江保護(hù)違法行為或者辦理相關(guān)案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在涉嫌犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將犯罪線索移送具有偵查、調(diào)查職權(quán)的機(jī)關(guān)?！币扑偷某绦?、移送的機(jī)關(guān)都需要進(jìn)一步的實(shí)施依據(jù)。就具體落實(shí)而言，江蘇省制定了《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標(biāo)準(zhǔn)（試行）》[27]，廣西壯族自治區(qū)制定了《關(guān)于加強(qiáng)水行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的指導(dǎo)意見》[28]，都對(duì)水事違法及犯罪案件的辦案細(xì)則和行刑銜接作了具有實(shí)操意義的規(guī)定。長(zhǎng)江保護(hù)作為一項(xiàng)復(fù)雜性、系統(tǒng)性工程，不能只依靠《長(zhǎng)江保護(hù)法》及一些一般規(guī)范性文件推動(dòng)治理，條件成熟的地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的方式推動(dòng)長(zhǎng)江保護(hù)司法與執(zhí)法工作有效落實(shí)。

針對(duì)審判機(jī)關(guān)執(zhí)行難以及執(zhí)行易受地方保護(hù)因素干擾的問(wèn)題，除了最高法設(shè)立巡回法庭可以跨區(qū)域?qū)徖硐嚓P(guān)侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境利益的案件，各省級(jí)法院也應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的跨區(qū)域?qū)徖斫M織，通過(guò)司法專門化設(shè)立專屬管轄，并適當(dāng)提高該類案件的審級(jí)，減少干擾因素的發(fā)生。

環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步被賦予提升，除了罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等措施，查封、扣押、凍結(jié)等權(quán)力也應(yīng)具備，與公安、市場(chǎng)監(jiān)管、水利、交通等部門形成強(qiáng)大的環(huán)境行政執(zhí)法合力。

4.2 ?構(gòu)建更高層次的跨區(qū)域司法與執(zhí)法合作機(jī)制

長(zhǎng)江司法與執(zhí)法保護(hù)面臨的突出瓶頸就是跨區(qū)域開展相關(guān)工作存在許多障礙，生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制尚未健全[29]。

司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)建立良好互動(dòng)關(guān)系，為其開展執(zhí)法工作提供司法保障。長(zhǎng)江流域的各行政區(qū)域應(yīng)當(dāng)針對(duì)非法采砂、非法捕撈、非法排污、非法航行等突出問(wèn)題主動(dòng)作為，在不違反法律法規(guī)的前提下，明確處置標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序和行刑銜接辦法，在不同行政區(qū)域的最大限度內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為后續(xù)開展證據(jù)移送、判決執(zhí)行等問(wèn)題提供順暢化的對(duì)接前提。此外，應(yīng)當(dāng)將長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法與執(zhí)法協(xié)作納入各相關(guān)司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)的日?？己?，轉(zhuǎn)變合作意識(shí)，打破地方保護(hù)藩籬，完善情報(bào)、信息共享機(jī)制，為侵犯長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境利益行為的證據(jù)移轉(zhuǎn)開辟綠色通道。各地執(zhí)法機(jī)關(guān)要針對(duì)已執(zhí)行完畢的企業(yè)加強(qiáng)巡查，不能“看人下菜”，想當(dāng)然地認(rèn)為非本地司法機(jī)關(guān)的判決就怠于協(xié)助執(zhí)行和督促整改，同樣也要避免對(duì)企業(yè)同一違法行為進(jìn)行重復(fù)起訴和處罰。公安部部長(zhǎng)趙克志明確提出要求，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要加大對(duì)非法捕撈、非法采砂等侵害長(zhǎng)江流域發(fā)展突出問(wèn)題的打擊力度，同時(shí)要密切協(xié)同配合，加強(qiáng)資源整合，實(shí)現(xiàn)效能融合，健全信息資源共享、執(zhí)法辦案協(xié)作、水岸區(qū)域聯(lián)控機(jī)制，全面構(gòu)建長(zhǎng)江警務(wù)一體化高質(zhì)量發(fā)展新格局[30]。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的責(zé)任，把影響長(zhǎng)江流域司法與執(zhí)法工作的國(guó)家工作人員違法違紀(jì)問(wèn)題一查到底，把長(zhǎng)江河道采砂涉及的黨員干部問(wèn)題線索作為審查調(diào)查重點(diǎn)，緊盯重點(diǎn)人、重點(diǎn)事[31]。注重發(fā)揮不同地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的合作效能，把具有典型意義的違規(guī)違紀(jì)案例制作成教育材料，供有關(guān)人員學(xué)習(xí)，達(dá)到以案促改、以儆效尤的作用。

4.3 ?通過(guò)違法預(yù)警實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江生態(tài)法益損害救濟(jì)轉(zhuǎn)向預(yù)防性保護(hù)

2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》[32]，給長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境管控工作提出了具體要求，使長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重心從事后挽救轉(zhuǎn)移到事前的預(yù)防性保護(hù)上來(lái)。這就給環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常工作提出了更高的要求，必須把長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境日常巡查巡視作為常規(guī)性、長(zhǎng)期性、長(zhǎng)效性工作來(lái)抓，時(shí)刻緊繃長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)之弦，對(duì)侵害長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境利益的行為做到早發(fā)現(xiàn)、早處置、早挽救，對(duì)于可能會(huì)發(fā)生違法違規(guī)行為的情況進(jìn)行預(yù)警干擾，確保不到萬(wàn)不得已，不以犧牲長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境利益為救濟(jì)方法，更加呵護(hù)長(zhǎng)江流域地區(qū)的健康發(fā)展。

5 ?結(jié)語(yǔ)

《長(zhǎng)江保護(hù)法》作為我國(guó)首部流域法，將許多涉及長(zhǎng)江保護(hù)的部門法有機(jī)串聯(lián)起來(lái)，打破長(zhǎng)江保護(hù)的地域藩籬，是新時(shí)代指導(dǎo)長(zhǎng)江司法與執(zhí)法保護(hù)的重要遵循。無(wú)論是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)深刻吸取過(guò)往長(zhǎng)江保護(hù)司法、執(zhí)法和執(zhí)行中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把日常監(jiān)管和嚴(yán)格執(zhí)法放在首要位置，加緊制定與《長(zhǎng)江保護(hù)法》配套的有關(guān)法律法規(guī)、司法解釋和規(guī)章，讓長(zhǎng)江司法與執(zhí)法保護(hù)的工作做得更切實(shí)、更扎實(shí)、更務(wù)實(shí)。

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The Dilemma and Countermeasures of the Judicial and Law Enforcement of the

Yangtze River Protection

Wei Yiyuan

（Beijing Foreign Studies University，Beijing 100089 China）

Abstract： The "Yangtze River Protection Law" was implemented on March 1，2021. Together with the newly revised "Criminal Law" and other laws and regulations，it constitutes a legislative system for the protection of the Yangtze River，giving it a new historical mission for justice and law enforcement protection of the Yangtze River. However，Yangtze River Protection faces a series of outstanding problems such as weak judicial system，weak law enforcement，and difficulty in enforcement. In this context，this article sorts out relevant laws，regulations and practices，analyzes the experience of watershed governance outside the region，and proposes solutions based on China's national conditions and domestic and foreign governance experience.

Keywords： Yangtze River protection; justice; law enforcement

收稿日期：2021-05-16

作者簡(jiǎn)介：魏祎遠(yuǎn)，男，博士研究生，研究方向?yàn)樾谭?、?guó)際法律與區(qū)域治理。E-mail：weiyiyuan1994@163.com