國有經(jīng)濟布局優(yōu)化的成效與調(diào)整取向

張航燕

摘 要：

黨的十八大以來，我國國有經(jīng)濟取得長足發(fā)展，國有經(jīng)濟規(guī)模穩(wěn)步提高、布局進一步優(yōu)化、走出去步伐加快、自主創(chuàng)新能力不斷增強。目前我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，對國有經(jīng)濟提出了高質(zhì)量發(fā)展新要求，但國有經(jīng)濟在實際發(fā)展中依然存在功能未能充分有效發(fā)揮、“脫虛向?qū)崱薄按蠖粡姟薄^(qū)域布局不均衡等問題。黨的十九屆四中全會提出推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，做強做優(yōu)做大國有資本，為今后國有經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。因此，需進一步明確國有經(jīng)濟調(diào)整的目標(biāo)和方向，在改革中切實增強國有經(jīng)濟調(diào)整的系統(tǒng)性和協(xié)同性，要深化推進壟斷行業(yè)改革，充分發(fā)揮國有資本投資運營公司作用，并完善國有經(jīng)濟退出機制，進而更好地推動我國國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：國有經(jīng)濟布局;高質(zhì)量發(fā)展;國有資本投資運營公司;國有企業(yè)創(chuàng)新能力

中圖分類號：F123.7;F202? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1007-2101（2021）05-0054-0007

國有經(jīng)濟是我國國民經(jīng)濟的支柱，在國民經(jīng)濟中起主導(dǎo)作用，發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟具有重要作用。在物質(zhì)存在方式上，國有經(jīng)濟主要體現(xiàn)為國有企業(yè);在價值形態(tài)上，國有經(jīng)濟主要表現(xiàn)為國有資本，國有資本和國有企業(yè)都是國有經(jīng)濟的重要組成要素。提高國有資本的流動性可以使國有經(jīng)濟實現(xiàn)高效配置。調(diào)整優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，不僅對培育市場主體、增強國有企業(yè)競爭力、發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)濟社會建設(shè)中更大作用具有重要意義，而且對完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系、促進國有資本保值增值、增強國有經(jīng)濟控制力、影響力、帶動力也具有積極作用。

一、國有經(jīng)濟布局調(diào)整取得的成效

黨的十八大以來，國有經(jīng)濟保持高速增長，規(guī)模穩(wěn)步提高;國有資產(chǎn)向第三產(chǎn)業(yè)集中，布局進一步優(yōu)化;走出去步伐加快，特別是中央企業(yè)在中國企業(yè)走出去過程中擔(dān)負(fù)著排頭兵重任;國有企業(yè)已經(jīng)成為建設(shè)創(chuàng)新型國家的骨干力量，自主創(chuàng)新能力不斷增強。

（一）國有經(jīng)濟規(guī)模穩(wěn)步提高

國有經(jīng)濟保持高速增長，國有資產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)步提高。從資產(chǎn)總量來看，我國國有企業(yè)①資產(chǎn)總量已由2013年的104.1萬億元增加至2019年的233.9萬億元，年均增長14.4%;從凈資產(chǎn)總額來看，國有企業(yè)凈資產(chǎn)總額由2013年37萬億元增加至2019年的84.1萬億元，年均增長14.8%;從資本總量來看，國有資本總量由2013年的29.3萬億元增加至2019年的65.9萬億元，年均增長14.4%;從企業(yè)數(shù)量來看，國有企業(yè)數(shù)量由2013年的15.5萬戶增加至2019年的21.7萬戶，年均增長5.7%;從單戶企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模來看，單戶國有企業(yè)資產(chǎn)已由2013年的6.7億元，逐年增加至2019年的10.8億元，年均增長8.2%（見表1）。

（二）國有經(jīng)濟布局進一步優(yōu)化

從國有企業(yè)資產(chǎn)在三次產(chǎn)業(yè)中的分布來看，第二、第三產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)占比已經(jīng)由2013年的43.4%、55.8%轉(zhuǎn)變?yōu)?019年的32.5%、66.7%，國有企業(yè)資產(chǎn)進一步向第三產(chǎn)業(yè)集中。2019年，第三產(chǎn)業(yè)中國有企業(yè)資產(chǎn)總額為233.3萬億元，是2013年的2.6倍，年均增長17.5%;第三產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)占比由2013年的55.8%上升至2019年的66.7%，增加了近11個百分點。2019年，第二產(chǎn)業(yè)中國有企業(yè)資產(chǎn)總額為113.6萬億元，是2013年的1.6倍，年均增長8.4%;第二產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)占比由2013年的43.4%減少至2019年的32.5%（見表2）。

從細(xì)分行業(yè)來看，國有企業(yè)資產(chǎn)呈現(xiàn)出向社會服務(wù)業(yè)和機關(guān)社團及其他聚集的態(tài)勢，其資產(chǎn)占全部國有資產(chǎn)的比重分別從2013年的13.4%和8.1%，增加至2019年19.7%和11.3%，占比分別增加6.2%和3.2%（見表3）;同時，國有資產(chǎn)在電力工業(yè)、石油和化工業(yè)、冶金工業(yè)、煤炭工業(yè)等行業(yè)的分布趨于減少;2019年，電力工業(yè)、石油化工工業(yè)、冶金工業(yè)、煤炭工業(yè)國有資產(chǎn)占全部國有資產(chǎn)比重分別為6.0%、3.4%、2.5%和2.1%，較2013年分別減少2.4個百分點、3.6個百分點、2.4個百分點和1.6個百分點（見表4）。

（三）國有企業(yè)走出去步伐加快

近年來，國有企業(yè)走出去步伐加快，特別是中央企業(yè)在中國企業(yè)走出去過程中擔(dān)負(fù)著排頭兵重任。國有企業(yè)走出去不僅推動了企業(yè)自身的發(fā)展，而且也促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。2018年，中央企業(yè)共有11 028戶境外單位，遍布185個國家和地區(qū)，境外資產(chǎn)總額高達(dá)7.6萬億元，實現(xiàn)營業(yè)收入和利潤總額分別為5.4萬億元和0.13萬億元。國有企業(yè)

工程項目，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源開發(fā)等領(lǐng)域，承擔(dān)了一大批具有示范性和帶動性的重大項目和標(biāo)志性工程。[1]2019年，中國企業(yè)500強中有161家國有企業(yè)實現(xiàn)了國際化經(jīng)營，其海外資產(chǎn)達(dá)到了18.6萬億元，較2018年增加1.7萬億元;實現(xiàn)海外營業(yè)收入5.9萬億元，較2018年增加0.8萬億元;海外員工占比5.5%，較2018年增加0.7個百分點②。由于中國企業(yè)“走出去”的時間還比較短，中國企業(yè)的國際化經(jīng)營與世界一流的跨國公司相比還有不少差距，仍然需要提高。

（四）國有企業(yè)創(chuàng)新能力不斷增強

國有企業(yè)已經(jīng)成為建設(shè)創(chuàng)新型國家的中堅力量，在吸納科技研發(fā)人才、增強科技研發(fā)投入和提升科技成果質(zhì)量等方面取得了積極成效。截至2019年底，中央企業(yè)擁有733個國家級研發(fā)平臺（含91個國家重點實驗室）、216名兩院院士，中央企業(yè)擁有有效專利總量約77萬項。[2]2020年，我國中央企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入同比增長11.3%，研發(fā)經(jīng)費投入強度為2.6%，同比提高0.3個百分點，其中中央工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入強度達(dá)到3%。[3]中央企業(yè)在載人航天、深海探測、高速鐵路、高端裝備、能源化工、移動通信、北斗導(dǎo)航、國產(chǎn)航母、核電等領(lǐng)域取得了一批具有世界先進水平的標(biāo)志性重大成果。

二、國有經(jīng)濟布局調(diào)整存在的問題

國有經(jīng)濟在取得積極成效的同時，仍然存在行業(yè)分布過寬過散，資源配置效率不高，區(qū)域分布非均衡性，密集分布在壟斷性、資源性和傳統(tǒng)性行業(yè)和領(lǐng)域，盈利能力和競爭力不足等問題。

（一）國有經(jīng)濟集中在壟斷性行業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，功效未能充分發(fā)揮

受基本經(jīng)濟制度和歷史等因素影響，我國國有企業(yè)分布在國民經(jīng)濟中的絕大多數(shù)領(lǐng)域和行業(yè)。就工業(yè)而言，國有企業(yè)資產(chǎn)集中分布在電力工業(yè)、石油化工業(yè)、煤炭工業(yè)等行業(yè)。電力工業(yè)、石油化工業(yè)、煤炭工業(yè)資產(chǎn)占全部工業(yè)資產(chǎn)的二分之一。其中，電力工業(yè)資產(chǎn)規(guī)模進一步集中。2019年，電力工業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到了21.1萬億元，是2013年的1.6倍，年均增速為8.3%;2019年電力工業(yè)資產(chǎn)占工業(yè)國有資產(chǎn)比重為26.2%，較2013年資產(chǎn)占比提高了3.4個百分點。2019年，石油化工業(yè)資產(chǎn)占工業(yè)國有資產(chǎn)比重雖然較2013年減少4.1個百分點，但占比接近六分之一。就服務(wù)業(yè)而言，國有企業(yè)資產(chǎn)較多地集中在房地產(chǎn)、交通運輸倉儲業(yè)、批發(fā)和零售、餐飲業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。2019年，國有企業(yè)房地產(chǎn)、交通運輸倉儲業(yè)、批發(fā)和零售、餐飲業(yè)資產(chǎn)合計達(dá)到103.9萬億元，占服務(wù)業(yè)資產(chǎn)比重合計達(dá)到44.5%，接近服務(wù)業(yè)資產(chǎn)總額的二分之一;而信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)的資產(chǎn)合計占比，自2013年以來呈現(xiàn)下降態(tài)勢，2013年最高，為2.1%，2019年減少至1.7%，表明國有經(jīng)濟在高端服務(wù)業(yè)態(tài)投入不足。

（二）國有經(jīng)濟快速向房地產(chǎn)業(yè)擴張，“脫實向虛”特征較為明顯

國有企業(yè)中房地產(chǎn)行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模由2013年的12.8萬億元增加至2019年的43萬億元，年均增速為22.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國有企業(yè)資產(chǎn)年均增速14.4%的水平。國有企業(yè)房地產(chǎn)行業(yè)資產(chǎn)占全部國有資產(chǎn)比重已由2013年的8.2%提升至2019年的12.3%，增加了4.1個百分點。制造業(yè)、金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)獲利的巨大差異是國有資產(chǎn)向金融和房地產(chǎn)業(yè)聚集的重要原因。2013—2019年，制造業(yè)銷售凈利潤率平均值為5.4%，而金融業(yè)銷售凈利潤率平均值高達(dá)27.5%，金融業(yè)獲利能力是制造業(yè)的5倍;盡管近年來國家加大了對房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控，但即便是在嚴(yán)格調(diào)控的情況下，房地產(chǎn)業(yè)的銷售凈利潤平均值仍保持在13%的水平，也是制造業(yè)的2.4倍（見圖1）。

（三）盈利能力不足，國有經(jīng)濟“大而不強”問題較為突出

國有經(jīng)濟存在行業(yè)分布過寬過散、資源配置效率不高等問題，這在一定程度上導(dǎo)致國有企業(yè)盈利能力下降，阻礙了國有經(jīng)濟競爭力提升。2013—2019年，國有企業(yè)資產(chǎn)報酬率呈現(xiàn)遞減趨勢，由2013年的3.8%逐年下降至2019年的2.6%。雖然2013—2019年，國有企業(yè)虧損面較為恒定，維持在37%上下;但虧損額快速增長，2019年國有虧損企業(yè)虧損額為1.8萬億元，是2013年虧損額的2.0倍，年均增速高達(dá)12.6%（見圖2）。這些虧損企業(yè)大多分布于貿(mào)易類領(lǐng)域（無人員、無資產(chǎn)、無場地的“三無”企業(yè)較多）、產(chǎn)能過剩和環(huán)保欠賬類行業(yè)。2015年12月9日，國務(wù)院常務(wù)會議提出對不符合國家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)和長期虧損的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)實行關(guān)停并轉(zhuǎn)或剝離重組，對持續(xù)虧損三年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的企業(yè)采取資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)等方式予以“出清”，清理處置“僵尸企業(yè)”，到2017年末實現(xiàn)經(jīng)營性虧損企業(yè)虧損額顯著下降要求。但從近年來國有企業(yè)虧損情況來看，大力推進“僵尸企業(yè)”處置和虧損企業(yè)治理依舊任重道遠(yuǎn)。

世界鋼動態(tài)公司（WSD）對全球重點鋼鐵企業(yè)從生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)能擴張、國內(nèi)市場議價能力、高附加值產(chǎn)品生產(chǎn)、技術(shù)創(chuàng)新能力、削減成本能力、盈利能力、資產(chǎn)負(fù)債平衡、市場結(jié)盟及下游業(yè)務(wù)開拓等23個方面進行評分，進而對各企業(yè)的綜合競爭力進行排名。WSD公司發(fā)布的“2020年世界級鋼鐵企業(yè)競爭力排名”中，全球共有35家鋼鐵企業(yè)入選，其中韓國浦項鋼鐵處于榜首位置，浦項鋼鐵已連續(xù)11年位居第一。中國寶鋼、鞍鋼、馬鋼和沙鋼位次分別為11位、25位、33位和34位。盡管寶武集團2019年發(fā)貨量高達(dá)1.1億噸，排名第一，但仍未進入競爭力前十。與浦項鋼鐵相比，寶武鋼鐵在國內(nèi)市場定價能力、高附加值產(chǎn)品、轉(zhuǎn)換成本與收益、削減成本能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、擁有鐵礦等權(quán)重較高的因素方面得分與浦項有較大的差距。

（四）國有經(jīng)濟高度集中在東部地區(qū)，區(qū)域分布不均衡

從企業(yè)數(shù)量占比來看，盡管2013—2018年東部地區(qū)國有企業(yè)數(shù)量占比呈現(xiàn)逐年減少的態(tài)勢，但是仍有半數(shù)以上國有企業(yè)集中在東部地區(qū)。2018年，東部地區(qū)國有企業(yè)數(shù)量占比為53.6%，較2013年減少1.5個百分點。從資產(chǎn)占比來看，2013—2018年，東部地區(qū)資產(chǎn)占比呈現(xiàn)先增后降態(tài)勢;由2013年的63.2%微增至2015年的63.6%，2016—2018年連續(xù)3年下降至61.4%（見表5）。東部地區(qū)國有資產(chǎn)占比雖然略有下降，但是占比仍超過六成，國有經(jīng)濟仍高度集中在東部地區(qū)。究其原因，一是歷史因素，由于東部地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)較好，除了三項建設(shè)期間東部地區(qū)固定資產(chǎn)投資低于中西部外，其余年份均高于中西部地區(qū)，特別是改革開放前二十年，東部地區(qū)固定資產(chǎn)投資占全國固定資產(chǎn)投資的比重一度高達(dá)三分之二。二是東部地區(qū)營商環(huán)境較好，國有企業(yè)整體效益好，使得企業(yè)“招得來、留得住”。

三、國有經(jīng)濟布局調(diào)整的目標(biāo)和取向

我國經(jīng)濟已經(jīng)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，“十四五”時期乃至未來更長時間，我國國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅要服務(wù)于企業(yè)自身的高質(zhì)量發(fā)展，而且更要服務(wù)于整個國民經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，將更加看重促進國有資本更好實現(xiàn)其功能定位和使命要求的“做優(yōu)目標(biāo)”[4]。

（一）調(diào)整目標(biāo)

自20世紀(jì)90年代以來，我國國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)處于不斷調(diào)整變化之中。從體量上看，國有經(jīng)濟的資產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)步提高，國有資本總量持續(xù)增長。國有資產(chǎn)總額已經(jīng)由2008年的416 219.2億元增加至2019年的2 338 667.2億元，年均增長17%;國有資本總量由2008年134 365.5億元增加至2019年的658 777.7億元，年均增長15.9%;2019年，國有企業(yè)戶均資產(chǎn)為10.8億元，是2008年的2.8倍。但是，國有企業(yè)盈利能力不足。2019年國有企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率為4.6%，較2008年下降了3.4個百分點;總資產(chǎn)報酬率為2.6%，較2008年下降了2個百分點。同時，國有經(jīng)濟規(guī)模擴張帶來了債務(wù)高企的風(fēng)險。2019年，國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率為64%，較2008年提高了2.5個百分點。其中，中央企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為65%，較2008年提高了6.8個百分點;房地產(chǎn)領(lǐng)域國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率接近70%。國有企業(yè)龐大的債務(wù)如果演變?yōu)樯虡I(yè)銀行的不良貸款，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險?？傮w而言，國有經(jīng)濟調(diào)整較好地實現(xiàn)了“做大”目標(biāo)，但還沒有很好地實現(xiàn)“做優(yōu)”目標(biāo)。因此，“十四五”時期，國有經(jīng)濟首要目標(biāo)是做強做優(yōu)做大國有資本，不斷增強國有經(jīng)濟的創(chuàng)新力、競爭力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。

（二）調(diào)整方向

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，國有經(jīng)濟應(yīng)更多向關(guān)鍵領(lǐng)域和公益行業(yè)集中。當(dāng)前，我國國有經(jīng)濟分布領(lǐng)域?qū)挘瑤缀跛械拈T類均有涉及;國有經(jīng)濟又過于集中在資源型產(chǎn)業(yè)、重化工產(chǎn)業(yè)、交通運輸倉儲業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)?！笆奈濉睍r期，國有經(jīng)濟要更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略和民生目標(biāo)，在國家重大戰(zhàn)略，比如制造強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新型國家建設(shè)等方面發(fā)揮積極作用。國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要從產(chǎn)能過剩的重化工領(lǐng)域、傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)向先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與完善中心城市服務(wù)功能相關(guān)的產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域集中，向涉及到國家安全、國民經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域和公益行業(yè)集中。一方面，國有企業(yè)通過構(gòu)建重大自主創(chuàng)新的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)作用，實現(xiàn)對關(guān)鍵技術(shù)和先導(dǎo)技術(shù)突破，進而充分發(fā)揮國有經(jīng)濟在推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面的引領(lǐng)作用。另一方面，由于中央企業(yè)和地方國有企業(yè)存在功效差異，地方國有企業(yè)還要承擔(dān)地方城市公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，故地方國有企業(yè)國有資產(chǎn)布局重點是地方城市服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，而中央企業(yè)國有資產(chǎn)布局重點在實現(xiàn)國家戰(zhàn)略任務(wù)和全國性公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，也就是發(fā)揮國有經(jīng)濟對民生的保障作用。

從區(qū)域結(jié)構(gòu)來看，國有經(jīng)濟要更好服務(wù)于“一帶一路”與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。“十四五”時期，國有經(jīng)濟區(qū)域結(jié)構(gòu)布局需要更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略與民生目標(biāo)，在“一帶一路”建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落地實施中發(fā)揮積極作用。一是國有經(jīng)濟要服務(wù)于“一帶一路”倡議?！耙粠б宦贰背h對國有經(jīng)濟海外布局提出了更高要求，國有企業(yè)“走出去”應(yīng)向“一帶一路”沿線國家重點布局，開展技術(shù)、資源和產(chǎn)能合作等。二是國有經(jīng)濟要服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。國有經(jīng)濟要發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，推動京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、打造全國高質(zhì)量發(fā)展的動力源。加快綠色發(fā)展、培育一批先進的制造業(yè)集群，推進長江經(jīng)濟帶和黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。加大西部開放力度，推進西部大開發(fā)形成新格局;加強傳統(tǒng)制造業(yè)技術(shù)改造，推動?xùn)|北地區(qū)全面振興;提升自主創(chuàng)新水平，加快“中部制造”向“中部智造”轉(zhuǎn)變，推動中部地區(qū)崛起;積極發(fā)展海洋經(jīng)濟，支持東部率先發(fā)展。三是推進央地合作。中央企業(yè)作為國家經(jīng)濟的中堅力量，在資金、技術(shù)、管理、人才、經(jīng)營理念及信用等方面具有很強的比較優(yōu)勢。央地合作，通過資金對接、產(chǎn)業(yè)對接、技術(shù)對接、智力對接，雙方可以揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，從而帶動一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)繁榮?！笆奈濉睍r期，國有經(jīng)濟央地合作要提升對接項目的精準(zhǔn)性，采用合適的央地合作模式，進一步提高央地合作的效率和效果。同時各地也需要加大協(xié)同發(fā)展力度。例如，上海、江蘇、浙江、安徽建立了一體化聯(lián)合工作機制，共同打造重大問題協(xié)調(diào)與重大項目對接等平臺，探索國有經(jīng)濟跨區(qū)域合作。

從產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)來看，國有經(jīng)濟需要加快向產(chǎn)業(yè)鏈中高端躍進?！笆奈濉睍r期，國有經(jīng)濟要加快實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)與核心技術(shù)突破，實現(xiàn)技術(shù)自主、自立，并以技術(shù)進步推動產(chǎn)品升級換代，夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，推動向全球產(chǎn)業(yè)鏈中高端的躍升。一是引導(dǎo)國有資本加快從部分低端傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)而投向先進技術(shù)領(lǐng)域，以整體提升國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)水平，增強國有企業(yè)對產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的影響力與控制力，更好筑牢國有企業(yè)邁向全球產(chǎn)業(yè)鏈中高端的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。二是引導(dǎo)國有企業(yè)繼續(xù)去產(chǎn)能與優(yōu)化資源配置，做好過剩產(chǎn)能與落后產(chǎn)能的淘汰工作，特別是對國有企業(yè)中的“僵尸企業(yè)”，以及歷史遺留下來的國有企業(yè)辦社會職能業(yè)務(wù)，必須加快采取措施予以剝離。三是借助技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)產(chǎn)品的升級換代，借助管理創(chuàng)新強化效率優(yōu)勢，借助商業(yè)模式創(chuàng)新創(chuàng)造新體驗、新價值，使那些具備強大競爭優(yōu)勢卻仍處于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)能夠在全球產(chǎn)業(yè)鏈上占據(jù)領(lǐng)先地位。四是鼓勵國有經(jīng)濟向先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)邁進，實現(xiàn)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中高端的躍升。先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是當(dāng)代產(chǎn)業(yè)演進與升級的根本方向，也是體現(xiàn)一國產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)鍵領(lǐng)域。

從所有制結(jié)構(gòu)來看，應(yīng)繼續(xù)推動混合所有制改革，實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化。鑒于中央企業(yè)集團層面和壟斷行業(yè)中的企業(yè)多數(shù)為國有獨資公司，因此有必要重塑國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)模式，繼續(xù)深化穩(wěn)妥推進國有企業(yè)混合所有制改革。在電力、石化、通信、煤炭、鋼鐵等國有企業(yè)占比較高的行業(yè)，鼓勵非公有制經(jīng)濟投資主體采用多種方式參與國有經(jīng)濟改制重組，進而優(yōu)化國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本結(jié)構(gòu)。在人力資本和技術(shù)要素貢獻占比較高的信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)的科技型國有企業(yè)開展員工持股，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員等骨干員工持股。

四、推動國有經(jīng)濟布局優(yōu)化的政策建議

（一）完善頂層設(shè)計，提高國有經(jīng)濟布局優(yōu)化的系統(tǒng)性和協(xié)同性

“十四五”時期，國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整一方面需要加強國資國企改革的頂層設(shè)計，需要更加注重國資國企內(nèi)部改革系統(tǒng)性和配套性。結(jié)合國有企業(yè)的功能定位，推動國有企業(yè)分類改革，進而優(yōu)化國有經(jīng)濟布局。按照國有企業(yè)使命和承擔(dān)目標(biāo)責(zé)任性質(zhì)的不同，國有企業(yè)大致可以分為公益保障類、特定功能類、商業(yè)競爭類，并在此基礎(chǔ)上推進國有企業(yè)分類治理和改革。對商業(yè)競爭類國有企業(yè)，通過并購重組和資源整合來提高產(chǎn)業(yè)的集中度，通過科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新來推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升國有經(jīng)濟的競爭力;對特定功能類國有企業(yè)，充分發(fā)揮國有資本投資運營公司的平臺作用，培育、發(fā)展、壯大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，提升國有經(jīng)濟的主導(dǎo)力;對公益保障類國有企業(yè)，通過加大投入，優(yōu)化資源配置，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，提升國有經(jīng)濟的控制力。[5]通過分類改革，逐漸削減商業(yè)競爭類國有企業(yè)的數(shù)量和比重，控制特定功能類國有企業(yè)的數(shù)量和比重，進一步向公共保障類國有企業(yè)集中。在追求國有經(jīng)濟的高質(zhì)量和可持續(xù)性發(fā)展上體現(xiàn)國有經(jīng)濟的控制力和影響力，進而實現(xiàn)國有經(jīng)濟動態(tài)優(yōu)化與平衡。另一方面，國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要更加注重與整個經(jīng)濟體制改革的協(xié)同性。需要協(xié)同考慮有利于建設(shè)市場公平競爭環(huán)境，需要協(xié)同考慮有利于解決自然壟斷性行業(yè)的壟斷問題，需要協(xié)同考慮有利于形成兼有規(guī)模經(jīng)濟和競爭效率的市場結(jié)構(gòu)、需要協(xié)同考慮有利于化解產(chǎn)能過剩問題等各方面要求。[3]

（二）發(fā)揮國有資本投資運營公司平臺作用，引導(dǎo)國有資本服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)

黨的十八屆三中全會作出了改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的戰(zhàn)略部署，首次提出組建若干國有資本投資公司和國有資本運營公司，并明確提出了國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多地向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中的要求。因而服務(wù)國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整是國有資本投資、運營公司的根本職責(zé)使命之一。黨的十九屆四中全會明確提出了有效發(fā)揮國有資本投資公司和國有資本運營公司功能作用的要求。國有資本投資公司和國有資本運營公司通過重組整合、改制盤活、混合所有制、基金運作等方式，優(yōu)化資源配置，不斷提升國有資產(chǎn)流動性，使國有資本進一步向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點行業(yè)聚集?！笆奈濉睍r期要充分發(fā)揮國有資本投資公司和國有資本運營公司平臺作用，需要完善考核評價體系，以市場化機制調(diào)整國有資本流向，圍繞功能定位和戰(zhàn)略任務(wù)進行產(chǎn)業(yè)投資、資本運作和股權(quán)管理。

（三）深化壟斷行業(yè)改革，推動國有資本向自然壟斷性產(chǎn)業(yè)集中

以往國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整使得國有經(jīng)濟向資源性和壟斷性行業(yè)集中，但這些壟斷行業(yè)國有企業(yè)整體上呈現(xiàn)低效性，影響了國有企業(yè)整體效益的改善。例如，2019年，電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)國有控股工業(yè)企業(yè)虧損面為24.1%，分別高于私營工業(yè)企業(yè)和外商及港澳臺商投資工業(yè)企業(yè)8.8個百分點和10.1個百分點③。“十四五”時期應(yīng)加快推動壟斷行業(yè)改革，通過國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整使國有資本向自然壟斷性產(chǎn)業(yè)集中，利用重組、分拆可競爭性業(yè)務(wù)和強化產(chǎn)業(yè)管制等手段，加快可競爭性市場結(jié)構(gòu)的形成和公平競爭環(huán)境的建設(shè)。有序放開發(fā)、用電計劃，進一步提高電力交易的市場化程度。加快推進油氣管網(wǎng)對市場主體的公平開放，健全和完善競爭性油氣流通市場。推進鐵路運輸業(yè)務(wù)多元化市場主體建設(shè)，實現(xiàn)郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的分業(yè)經(jīng)營，完善煙草專賣專營體制，構(gòu)建適度競爭機制。完善支持非公有制經(jīng)濟進入電力、油氣等領(lǐng)域的實施細(xì)則和具體辦法，向社會資本釋放更大發(fā)展空間。

（四）完善國有經(jīng)濟退出機制，妥善處理“僵尸企業(yè)”

加大力度妥善處理“僵尸企業(yè)”。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機，充分運用市場、法律和行政手段，使市場在資源配置中起決定性作用，妥善處理“僵尸企業(yè)”，盤活大量沉淀資源。不搞“一刀切”，區(qū)分不同情況分類推進“僵尸企業(yè)”處理。通過重組兼并、改制、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、債轉(zhuǎn)股、發(fā)行債券等多種方法，讓仍有發(fā)展前景的困難企業(yè)重?zé)ㄐ律?。對雖然喪失清償能力，甚至已資不抵債但仍能適應(yīng)市場需要、有一定發(fā)展?jié)摿蜖I運價值的“僵尸企業(yè)”，優(yōu)化社會資源配置，綜合運用破產(chǎn)重整、債務(wù)重組及和解制度等手段實現(xiàn)企業(yè)再生。對那些長期停工停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債、沒有生存和發(fā)展?jié)摿?、扭虧無望、已不具備市場競爭力和營運價值的“僵尸企業(yè)”實施自主清算注銷、強制清算注銷和破產(chǎn)清算。值得一提的是，破產(chǎn)機制是處置“僵尸企業(yè)”過程中非常重要的金融和法律手段，可有效解決“僵尸企業(yè)”形成的各類債務(wù)鏈條，化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，有助于社會資源的配置優(yōu)化、市場效率的改善、社會誠信觀念的建設(shè)和市場秩序的維護。[HJ1.9mm]

（五）完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制，提升國有企業(yè)創(chuàng)新能力

世界科技強國普遍采用了舉國體制來攻克核心關(guān)鍵技術(shù)難題。如美國的“曼哈頓”原子彈計劃、“阿波羅”登月計劃、歐盟大飛機研發(fā)、日本超大規(guī)模集成電路設(shè)計、韓國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。新中國建立以后，我國采取科技創(chuàng)新舉國體制，將有限的人力和物力投入到國家重大戰(zhàn)略領(lǐng)域，取得了諸如“兩彈一星”、人工全合成結(jié)晶牛胰島素等一系列重大成果?，F(xiàn)階段我國雖然是制造大國，但是制造業(yè)大而不優(yōu)、不強、不穩(wěn)的問題依然較為突出，究其根源在于一些關(guān)鍵核心技術(shù)的供給不足。比如，我國高檔數(shù)控系統(tǒng)、高檔液壓件和密封件存在明顯短板，甚至一些相關(guān)產(chǎn)品還被發(fā)達(dá)國家限制對中國出口。當(dāng)前建立健全新型舉國體制，助力關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)顯得尤為重要。從短期來看，構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制可以補短板和強弱項，為產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定運行提供保障;從中長期來看，構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制可以科學(xué)統(tǒng)籌、協(xié)同攻關(guān)，提升國家戰(zhàn)略科技力量，搶占科技創(chuàng)新競爭的制高點。在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制中，國有企業(yè)充分發(fā)揮主體作用責(zé)無旁貸。

注釋：

①[JP+2]國有企業(yè)，不包括國有金融企業(yè);總量分析使用的是國有企業(yè)合并數(shù)（含合并抵消），而進行結(jié)構(gòu)分析時數(shù)據(jù)基于單戶企業(yè)報表數(shù)據(jù)匯總是合計數(shù)（不含合并抵消），導(dǎo)致合計數(shù)大于合并數(shù)，故文中分析時主要使用的是占比數(shù)據(jù)。

②數(shù)據(jù)來源《2020中國500強企業(yè)發(fā)展報告》，企業(yè)管理出版社，2020年版，第37頁。

③筆者依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫計算而得。

參考文獻：

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[2]以改革激發(fā)活力動力 央企高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢凸顯[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2020-10/09/c_1126586676.htm，2020-10-09.

[3]詹碧華.央企研發(fā)經(jīng)費投入強度提高至2.55%意味著什么？[N].企業(yè)觀察報，2021-02-26.

[4]黃群慧.國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的三個原則[J].經(jīng)濟研究，2020（1）：14-16.

[5]彭建國.通過國企分類改革調(diào)整國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)[N].中國企業(yè)報，2015-11-17.

責(zé)任編輯：李金霞

The Effect and Adjustment Orientation of Optimizing State-owned Economy

Zhang Hangyan1，2

（1.Institute of Industrial Economics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100006，China;

2.School of Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）

Abstract：Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， China's state-owned economy has made great progress，the scale of the state-owned economy has been steadily increased，the layout has been further optimized， the pace of going out has been quickened，and the ability of independent innovation has been strengthened.At present， China's economy has entered a new stage of high-quality development，and new requirements for high-quality development of the state-owned economy have been put forward.However，there are still some problems in the development of state-owned economy，such as the function of state-owned economy is not fully and effectively exerted，transfer from the real economy to the virtual economy，"big and no strong"，the regional distribution is not balanced.The Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China proposed to promote the optimization and structural adjustment of the state-owned economy， develop a mixed-ownership economy， enhance the competitiveness， innovation， control， influence， and anti-risk capabilities of the state-owned economy，and strengthen，optimize and expand the state-owned capital，which pointed out the direction for the future development of the state-owned economy.Therefore，it is necessary to further clarify the goal and direction of state-owned economic adjustment，effectively strengthen the systematicness and synergy of state-owned economic adjustment in the reform，deepen the reform of monopoly industries，give full play to the role of state-owned capital investment and operation companies，improve the state-owned economic withdrawal mechanism.This will further promote the optimization and structural adjustment of our country's state-owned economy.

Key words：state-owned economy layout; high quality development; state-owned capital investment and operation company; innovation capacity of state-owned enterprises