“南北差距”的理論解釋與政策機理

楊明洪 涂開均 巨棟

摘 要：

中國區(qū)域發(fā)展中所出現(xiàn)的“南北差距”較為明顯。從我國區(qū)域格局演變的動能轉(zhuǎn)換政策入手，將“南北差距”置于理論和政策機理視角下進行研究是一個新的研究視角。從理論解釋的角度看，“南北差距”態(tài)勢的形成主要是南北地區(qū)各省份在面對工業(yè)化發(fā)展階段過程中對改革的契合性差異造成的，即南方改革探索的要素回報迅速遞增，而北方改革探索的要素回報遞增較慢甚至遞減。從政策機理的角度看，“南北差距”的出現(xiàn)與國家協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀格局把控邏輯、中觀改革探索的區(qū)域發(fā)展干預(yù)邏輯和微觀層面的動能政策傳導(dǎo)與突破密切相關(guān)。

關(guān)鍵詞：“南北差距”;區(qū)域發(fā)展;宏觀把控;區(qū)域干預(yù);發(fā)展動能

中圖分類號：F127? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1007-2101（2021）05-0037-0009

一、“南北差距”現(xiàn)狀分析

“南北差距”現(xiàn)象的出現(xiàn)引起了極大關(guān)注。早在2017年4月，李克強總理在山東考察時指出，“現(xiàn)在中國經(jīng)濟出現(xiàn)一個很大的變化，就是走勢分化的情況從‘東西差距變成了以黃河為界的‘南北差距”[1]。如果以秦嶺—淮河這一南北地理分界線來衡量的話，以改革開放至今的較長時段為觀察單元，南北地區(qū)①發(fā)展差距則更加明顯。

首先，從經(jīng)濟總量及其增長趨勢來看，從2000年開始，南方與北方的比率從1.4左右一路下降，到2008年降到低于1.3，而從2013年開始，這一比率開始向上走，到2019年超過1.8（見圖1）。而南北之間在地區(qū)生產(chǎn)總值的年度GDP增速上也表現(xiàn)出同樣的趨勢，2013年前，北方基本上高于南方，而在 2013年后，南方經(jīng)濟發(fā)展增速顯著高于北方（見圖2）。這兩方面綜合起來，意味著南方超過北方成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

值得注意的是，東北次經(jīng)濟板塊和西南次經(jīng)濟板塊之間的一降一升，既是南北經(jīng)濟發(fā)展差距的表現(xiàn)，也是南北經(jīng)濟發(fā)展差距出現(xiàn)的原因。在內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林等北方省份出現(xiàn)經(jīng)濟增速“塌陷”時，西南地區(qū)的跨越式發(fā)展直接拉高了南方地區(qū)經(jīng)濟增速，貴州、重慶、四川、云南、西藏等?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟增速一直在全國前列。據(jù)統(tǒng)計，2019年全國經(jīng)濟增速排名前3的貴州、云南、西藏，全部超過8%，四川增速7.5%，居全國第七位，重慶增速6.3%，居全國第14位。在新冠肺炎疫情期間，南方的增速更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過北方省區(qū)：2020年全國經(jīng)濟增速排名前四的為西藏（7.8%左右）、貴州（4.5%）、云南（4.0%）和河北（3.9%），其中西藏連續(xù)兩年維持在10%左右，貴[CM（22]州連續(xù)兩年超過9%。之所以說是其表現(xiàn)，是因為

西南經(jīng)濟板塊經(jīng)濟增長的上升抬高了南方經(jīng)濟發(fā)展的位勢，東北經(jīng)濟下降反過來降低了北方經(jīng)濟發(fā)展的位勢;之所以說其為原因，是因為從統(tǒng)計學(xué)的角度來講，在對比中，分子與分母的逆向運動，必然表現(xiàn)在南北方的比率上，也進一步表現(xiàn)在當(dāng)前生產(chǎn)總值年均增長率上，2000—2019年，南方和北方的GDP年均增長率分別為13.3%、12.0%。

其次，從人均地區(qū)生產(chǎn)總值與可支配收入及其增長趨勢考察，南方發(fā)展差距也非常明顯，2000—2012年，北方人均GDP水平一直稍高于南方，2014年開始表現(xiàn)為“南高北低”。值得一提的是，北方人均GDP水平高于南方的2000—2012年期間，北方與南方的差距值并不大，最高約為1 420元，最低約為45元;2014—2019年發(fā)生逆轉(zhuǎn)，南方相對于北方的人均GDP優(yōu)勢十分明顯，最高約為17 851元，最低約為58元。南北之間的人均可支配收入差距從2000年的1 056元，到2020年后差距拉大到2 957元。分階段性看： 2000—2008年期間緩慢抬升，2009—2010年還出現(xiàn)下降趨勢，2011年開始快速上升（見圖3）。

最后，從“東中西”次經(jīng)濟板塊的差距角度考察，單獨從在北方的“東中西”三大次經(jīng)濟板塊看，2000年北方東部、北方中部和北方西部這三個次經(jīng)濟板塊的發(fā)展規(guī)模比為67.9∶20.5∶11.6，到2019年，這三個次經(jīng)濟板塊的發(fā)展規(guī)模比已轉(zhuǎn)變?yōu)?9.0∶25.3∶15.7;而單獨從南方的“東中西”三大次經(jīng)濟板塊看，2000年南方東部、南方中部和南方西部這三個次經(jīng)濟板塊的發(fā)展規(guī)模比為63.7∶20.9∶15.4，到2019年，這三個次經(jīng)濟板塊的發(fā)展規(guī)模比已轉(zhuǎn)變?yōu)?9.2∶23.2∶17.6。也就是說，分別從北方和南方的“東中西”板塊來看，出現(xiàn)了差距收縮的跡象。如果從整個國家來看，南北經(jīng)濟差距的這一趨勢并沒有完全改變東中西發(fā)展差距的存在。

學(xué)界對“南北差距”的討論主要集中在現(xiàn)實特征、成因以及發(fā)展趨勢三方面。第一，從現(xiàn)實特征看，人均指標(biāo)差異水平[2]、要素、結(jié)構(gòu)和制度[3]等指標(biāo)都體現(xiàn)了“南北差距”的形成。尤其是常住人口流動[4]是“東西差距”向“南北差距”轉(zhuǎn)向的重要具象表現(xiàn)。從階段性特征看，2013年前后是南北經(jīng)濟發(fā)展差距劇烈分化[5]的重要節(jié)點。2000年開始，南北經(jīng)濟發(fā)展差距就已經(jīng)出現(xiàn)，甚至早在1979年起南北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展已開始出現(xiàn)分化[6-8]。當(dāng)然，通過發(fā)展國家級新區(qū)[9]，“南北差距”程度是可以得到協(xié)調(diào)的。第二，對于“南北差距”的成因，需要從主客觀兩方面相結(jié)合進行分析[10]：主觀因素方面，主要在于北方自身的資本存量增長緩慢[3]，也有學(xué)者認(rèn)為跟地區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動能轉(zhuǎn)換、要素資源投入數(shù)量及效率差異[11] 有關(guān)，導(dǎo)致北方經(jīng)濟增速放緩;客觀因素方面，與國內(nèi)外市場發(fā)展水平、要素承載能力[12]、全球價值鏈[13-14]等相關(guān)。第三，從“南北差距”的發(fā)展趨勢來看，分析改革開放以來，我國區(qū)域差距演變過程，2015年后南北地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)差距且緩慢擴大[15-16]。雖然南北地區(qū)出現(xiàn)發(fā)展差距且呈擴大趨勢，但其仍低于東西差距[13]。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略既要關(guān)注東西差距，也要關(guān)注“南北差距”。

從當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于“南北差距”的研究來看，這些研究主要是從單個要素角度出發(fā)進行分析成因或發(fā)展趨勢的，本文認(rèn)為還需要進一步從全局性的發(fā)展動能轉(zhuǎn)換政策視角分析，即應(yīng)從我國區(qū)域格局演變的動能轉(zhuǎn)換政策入手。也就是說，學(xué)術(shù)界對中國區(qū)域發(fā)展格局的長期演化趨勢和現(xiàn)有政策機理分析還有待深入。關(guān)注“南北差距”需要從歷史視角入手，從2000年開始實施西部大開發(fā)政策以來，不同歷史時期區(qū)域發(fā)展格局都出現(xiàn)了階段性變遷。這說明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)[HJ1.95mm]展的宏觀政策在縮小東西差距的同時，“南北差距”也因相關(guān)原因逐步出現(xiàn)。從更宏觀的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策來分析區(qū)域發(fā)展差距的機理和邏輯，似乎更合理。由此，從理論分析和政策機理來切入分析中國內(nèi)地31個?。▍^(qū)、市）的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，研究“南北差距”現(xiàn)象背后的理論解釋與政策機理，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

本文重點關(guān)注以下兩個問題：一方面，在“南北差距”現(xiàn)象出現(xiàn)的現(xiàn)實背景和研究背景下，當(dāng)前區(qū)域發(fā)展差距的理論根源是什么？另一方面，不同時空轉(zhuǎn)換下的區(qū)域發(fā)展政策，與市場的基礎(chǔ)性作用一道，助推形成的“南北差距”究竟呈現(xiàn)出什么樣的政策邏輯機理？循著以上的問題，本文嘗試做出相應(yīng)回答。

二、“南北差距”格局逐步形成的理論解釋

“南北差距”態(tài)勢的形成，主要在于南北地區(qū)各省份在面對工業(yè)化發(fā)展階段過程中需要進行制度改革或探索時，對區(qū)域的制度改革探索程度不一，即工業(yè)化階段演變上的制度改革的探索創(chuàng)新度契合性不一，從而導(dǎo)致了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動力的不同，逐步形成了不同省份或南北地區(qū)的發(fā)展水平差異，即“南北差距”。

對于區(qū)域中的各級地方政府來說，他們是制度的供給者。在促進經(jīng)濟增長的目標(biāo)考慮下，地方政府會采取有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的制度供給，這使得政策優(yōu)惠、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策等改革探索出現(xiàn)制度要素回報效應(yīng)差異[8]。基于南北地區(qū)在區(qū)域發(fā)展中所形成的路徑依賴、制度鎖定的不同情形，改革探索的制度創(chuàng)新也就具有不同的要素回報效應(yīng)（見圖4）。

根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，改革探索等制度的變遷與學(xué)習(xí)的速度呈正相關(guān)，但變遷的方向取決于獲取不同區(qū)域的預(yù)期回報水平。當(dāng)一個省份或城市的改革探索由于原產(chǎn)業(yè)價值鏈地位而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級水平不同，即從改革探索中所獲取的發(fā)展動能不同，進而導(dǎo)致經(jīng)濟增長水平出現(xiàn)差別。究其原因，一方面，改革探索在不同地區(qū)、省份或城市的體制鎖定程度不同，其中包括體制粘性、區(qū)域規(guī)制性等，從而使制度創(chuàng)新地位在不同地區(qū)出現(xiàn)不同;另一方面，改革探索本身的制度創(chuàng)新成本、制度創(chuàng)新收益不同，使得不同地區(qū)、省份和城市因收益而出現(xiàn)不同的改革收益群體，由此對改革探索制度的支持程度也就不一。本文將改革探索的回報效應(yīng)分成要素回報迅速遞增和要素回報遞增較慢（甚至出現(xiàn)遞減）兩個方面探討，以得出我國區(qū)域發(fā)展差距出現(xiàn)的理論解釋。

1. 改革探索的要素回報迅速遞增。在大部分南方省份或城市，由于其臨海、臨江的區(qū)位優(yōu)勢，加之對新生事物、新生制度的接納程度較高，因此對原有制度的體制粘性較差，容易接受新的改革探索。這是制度創(chuàng)新對地區(qū)體制鎖定的一種打破。同時，由于這些地方商業(yè)氛圍濃厚，且制度創(chuàng)新的推動者、實施者和接受者都是敢于冒險和探索的，從而形成了一種支持改革創(chuàng)新，且能夠大刀闊斧地實施改革探索的場域，這種場域?qū)χ贫茸冞w中的制度創(chuàng)新的規(guī)制較少，形成了一種有利于改革探索制度落地的暢通渠道?；隗w制粘性和區(qū)域規(guī)制性的程度深淺，形成了區(qū)域發(fā)展政策在區(qū)域、省份和城市中的制度優(yōu)勢地位。支持改革探索的制度創(chuàng)新地位較高，就產(chǎn)生了較低的制度創(chuàng)新成本。同時，改革探索也因體制粘性和區(qū)域規(guī)制性較低而產(chǎn)生較高的制度創(chuàng)新收益（或預(yù)期）。基于制度創(chuàng)新成本和制度收益的比較與權(quán)衡，使得改革探索政策中的大部分利益群體支持制度創(chuàng)新，進而引致制度創(chuàng)新支持的群體規(guī)模增加，反對制度創(chuàng)新的群體規(guī)模減少。在整體循環(huán)上，較低的體制鎖定程度和要素回報遞增效應(yīng)（或回報預(yù)期）之間形成良性互動且不斷加速，推高改革探索在這些地區(qū)、省份和城市的經(jīng)濟增長水平。

從區(qū)域發(fā)展宏觀格局的調(diào)控政策來看，雖然國家一直對東北、華北等重化工傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行扶持以推動轉(zhuǎn)型升級，但由于北方地區(qū)體制鎖定等因素的阻礙，導(dǎo)致其地區(qū)產(chǎn)值總量差距變大、經(jīng)濟增速下降甚至為負(fù)，人口也大量流出。而南方改革探索的邊際貢獻(xiàn)效應(yīng)不斷推高，使得南方或東部沿海地區(qū)改革探索的疊加效應(yīng)愈發(fā)明顯。從區(qū)域發(fā)展的中觀改革政策探索來看，所探索的國家級新區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、開發(fā)開放試驗區(qū)、經(jīng)濟帶（經(jīng)濟區(qū)）、城市發(fā)展群、省際交界合作區(qū)、國際旅游島等區(qū)域發(fā)展政策更多出現(xiàn)在南方地區(qū)，區(qū)域發(fā)展的政策效益形成乘數(shù)效應(yīng)。從微觀層面的發(fā)展動能政策來看，由于利好的區(qū)域發(fā)展政策能夠順利傳導(dǎo)至城市乃至形成稅收、土地、資金、科技等動能促進政策，使得政策傳導(dǎo)績效形式多樣、渠道暢通，促進原有邊際收益遞減的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)上，主要表現(xiàn)為地區(qū)生產(chǎn)總值上升、財政負(fù)擔(dān)減輕乃至人口（特別是有生勞動力人口）的不斷聚集。

2. 改革探索的要素回報遞增較慢甚至遞減。在大部分北方地區(qū)的省份或城市，其對新生事物、新生制度的接納程度較低。加之這些地區(qū)、省份強烈濃厚的傳統(tǒng)官本位思想，其對傳統(tǒng)制度的體制粘性較強，不愿意接受新的改革探索，這使得改革探索的制度創(chuàng)新對體制鎖定的打破難度較高。同時，由于這些地區(qū)屬于傳統(tǒng)重工業(yè)基地，原有利益格局被打破后容易造成既得利益群體的利益受損，甚至造成社會動蕩和經(jīng)濟滑坡。國有企業(yè)、工人以及由此產(chǎn)生或寄生存在的產(chǎn)業(yè)都處于原有利益鏈條上，從而形成了一種有意無意拖后或阻礙改革探索的進程。因此政府對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的積極性和迫切性較低，而更多為了自身能在官員晉升的競爭錦標(biāo)賽勝出考慮[17-18]，進而被裹挾形成一種較高的阻滯性區(qū)域規(guī)制。這使得改革探索等制度創(chuàng)新在區(qū)域發(fā)展中處于不利地位?；谳^強的體制粘性和較高的區(qū)域規(guī)制，形成了改革探索的較高制度創(chuàng)新成本，由此使得制度創(chuàng)新的要素回報遞增速度較慢，或者出現(xiàn)無制度創(chuàng)新的要素回報甚至遞減的情形，即制度創(chuàng)新的收益較少或為零。那么，區(qū)域內(nèi)對改革探索的支持群體不斷減少，維持原有發(fā)展體制的群體規(guī)模不斷增加。在整體循環(huán)上，較強的體制鎖定和制度創(chuàng)新要素回報低增長（或不增長）效應(yīng)之間容易形成一種不良循環(huán)，進而拉大這些地區(qū)與先發(fā)地區(qū)的差距，形成“南北差距”。

從區(qū)域發(fā)展宏觀格局的調(diào)控政策來看，由于北方地區(qū)尤其是華北、東北次經(jīng)濟板塊一直是傳統(tǒng)的重工業(yè)基地，其所形成的國企體制對新型的制度探索形成了較大阻礙，從而形成宏觀層面的體制阻塞，影響區(qū)域發(fā)展。從區(qū)域發(fā)展的中觀改革探索政策上來看，促進區(qū)域發(fā)展的政策多數(shù)都集中在南方，而北方所占比例稍少。即使如此，北方區(qū)域的區(qū)域支持政策相比南方并沒有少多少。但是，區(qū)域政策效益因北方地區(qū)的傳統(tǒng)重工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難，以及原有基礎(chǔ)薄弱的因素，導(dǎo)致其區(qū)域發(fā)展政策的疊加效益趨減，轉(zhuǎn)型較慢區(qū)域的發(fā)展逐步拉低政策投入強度和產(chǎn)出。從微觀層面的發(fā)展動能政策來看，由于北方地區(qū)的微觀發(fā)展動能政策出現(xiàn)半阻滯傳導(dǎo)甚至完全阻滯，這使得促進城市發(fā)展的稅收、土地、資金、科技等不同類型的動能促進政策無法形成對經(jīng)濟增長的推動作用，從邊際效益視角來看，對地方政府、企業(yè)和老百姓的刺激乏力，導(dǎo)致投資額度的邊際收益遞減。

三、“南北差距”形成背后的政策機理

興衰變化是任何一個發(fā)展區(qū)域都必然存在的現(xiàn)象，區(qū)域發(fā)展并非是一成不變的形成狀態(tài)，也是一個動態(tài)發(fā)展的過程。這種動態(tài)變化既包括區(qū)域發(fā)展的時序演化邏輯，也包括區(qū)域發(fā)展上的空間轉(zhuǎn)換邏輯。21世紀(jì)以來，我國區(qū)域發(fā)展格局演化的時空轉(zhuǎn)換都以區(qū)域政策的改革探索為支撐，形成了區(qū)域中性、區(qū)域干預(yù)、區(qū)域中性+區(qū)域干預(yù)的空間政策演變邏輯[19]。這一理論為本文分析區(qū)域發(fā)展的政策機理提供了思路。但是，本文所要解決的是時空轉(zhuǎn)換背景下，我國區(qū)域發(fā)展上總量和均量都出現(xiàn)“南北差距”的現(xiàn)實政策邏輯。21世紀(jì)以來，我國區(qū)域發(fā)展政策存在著宏觀協(xié)調(diào)、中觀傾斜和微觀突破的政策機理[20]。宏觀的改革探索（五年規(guī)劃）、中觀的區(qū)域政策（城市群、自貿(mào)區(qū)、國家級新區(qū)、大灣區(qū)、鐵路港等）以及微觀的創(chuàng)新驅(qū)動政策（技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、投資、財稅、環(huán)保、人才）等方面的探索，與市場的基礎(chǔ)性作用一起助推形成了南北差距。

（一）宏觀發(fā)展政策的國家協(xié)調(diào)邏輯

結(jié)合區(qū)域發(fā)展差距的現(xiàn)實特征，本文認(rèn)為，區(qū)域發(fā)展差距的政策機理體現(xiàn)在國家協(xié)調(diào)邏輯層面，既有Hechter所描述的多元至一元過渡的舊國家發(fā)展邏輯[21]，也有馬戎所描述的新國家發(fā)展的“供給—擴散”型邏輯。本文將其稱為宏觀格局把控的國家協(xié)調(diào)發(fā)展邏輯。以我國2000年以來的“五年規(guī)劃（計劃）”政策入手，分析這一宏觀發(fā)展政策的邏輯機理（見表1）。

從表1來看，國家的區(qū)域發(fā)展政策從2000年甚至更早以來，經(jīng)歷了關(guān)注東西差距（2000年前），實施西部大開發(fā)（2000年至今），關(guān)注西部發(fā)展與開發(fā)的同時，將北方和東北地區(qū)的發(fā)展提到了政策高度（2012年至今）。從整體來看，國家的區(qū)域發(fā)展政策

更多是著眼于宏觀協(xié)調(diào)發(fā)展，是全國一盤棋的政策支持方式，其現(xiàn)實政策邏輯簡單來說就是“不損有余且補不足”，這使得先發(fā)區(qū)域和優(yōu)勢區(qū)域的區(qū)域發(fā)展越來越快，而后發(fā)區(qū)域雖然得到政策支持，但由于基礎(chǔ)較差、存量相對較小，導(dǎo)致差距逐步拉大。分地區(qū)來看，原先的差距是東中西差距，東部沿海地區(qū)為先發(fā)區(qū)域，中部、西部地區(qū)是后發(fā)區(qū)域，但隨著區(qū)域政策支持所收到績效的不同態(tài)勢呈現(xiàn)，即改革探索的邊際貢獻(xiàn)效益出現(xiàn)差別，使得南方區(qū)域或東部沿海區(qū)域改革探索的疊加效應(yīng)愈發(fā)明顯，這在前文的總量描述中可以得到體現(xiàn)，更在近幾年的人口轉(zhuǎn)移態(tài)勢上得以體現(xiàn)。

國家區(qū)域發(fā)展政策的現(xiàn)實邏輯在國家的歷次“五年計劃（規(guī)劃）”中得以體現(xiàn)。在2018年11月中共中央、國務(wù)院所發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》（以下簡稱《意見》）中，國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀把控邏輯更是以專門的、頂層設(shè)計的形式予以了確定和完善。 第一，從政策設(shè)計上來看，《意見》中關(guān)于區(qū)域發(fā)展的部分共有區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、區(qū)域合作、區(qū)域互助、區(qū)際利益補償、區(qū)域政策調(diào)控以及區(qū)域發(fā)展保障等六大機制設(shè)置。第二，從區(qū)域發(fā)展的政策傾斜來看，無論是經(jīng)濟帶、經(jīng)濟區(qū)、國家級新區(qū)、城市群等這類關(guān)于面上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還是中心城市、首位城市等支持上，其所表現(xiàn)出來的政策傾斜度更多是傾向于秦嶺—淮河線以南的區(qū)域。第三，從區(qū)域政策的出臺部門層級來看，2018年之前國家對區(qū)域發(fā)展的關(guān)注，更多是以國家發(fā)展和改革委員會的層面進行調(diào)控，輔以專門的政策文件予以強化。2018年之后，對區(qū)域政策的關(guān)注層級和政策上升了，直接在中央（中辦、國辦）文件、“十四五”規(guī)劃中專題或?qū)Ｕ抡撌?。區(qū)域發(fā)展的政策出臺層級經(jīng)由國家部委升格到中央層面，成為區(qū)域發(fā)展宏觀格局把控新的轉(zhuǎn)折點。由此可見，我國的歷次國家級“五年規(guī)劃（計劃）”是國家把控區(qū)域發(fā)展格局的邏輯逐步轉(zhuǎn)變的過程，而黨中央、國務(wù)院所出臺的意見則是這種宏觀把控邏輯的演變和發(fā)展結(jié)果，從而形成了新時代區(qū)域發(fā)展政策在國家層面的邏輯機理。

（二）中觀改革探索的區(qū)域干預(yù)邏輯

由于區(qū)域空間發(fā)展政策同樣會存在“失靈”現(xiàn)象，以均衡的區(qū)域發(fā)展政策施行于不同區(qū)域間幾乎是不可能的，只有根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展進程和比較優(yōu)勢，制定相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展政策，才是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑[22-23]。即以區(qū)域政策的非均衡協(xié)調(diào)促進區(qū)域發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)。我國區(qū)域發(fā)展的中觀改革探索政策因為南北地區(qū)對宏觀政策的傳導(dǎo)暢通度不同，以及在制定區(qū)域發(fā)展政策的干預(yù)力度不同，導(dǎo)致南北差距的形成和擴大。以南北為區(qū)域劃分，分析2000年以來的區(qū)域發(fā)展政策，可以發(fā)現(xiàn)這一系列的區(qū)域發(fā)展政策是有跡可循的，即南北區(qū)域的區(qū)域發(fā)展改革探索政策因為區(qū)域干預(yù)的多寡，即宏觀發(fā)展政策在中觀層面的傳導(dǎo)順暢度而呈現(xiàn)出不同的邏輯特征（見表2）。

1. 21世紀(jì)前的區(qū)域政策邏輯。基于新中國成立后的政治和軍事大背景，當(dāng)時我國區(qū)域發(fā)展政策更多是經(jīng)濟服務(wù)于政治或軍事的，因此出現(xiàn)了“大躍進”“三線建設(shè)”等區(qū)域發(fā)展政策。改革開放之后，先后以首批4大經(jīng)濟特區(qū)開放、海南省經(jīng)濟特區(qū)開放，沿海沿江開放區(qū)的形成和推動，支持南方地區(qū)發(fā)展的態(tài)勢初步形成。因此有學(xué)者指出南北地區(qū)的經(jīng)濟總量（GDP總量和財政收入）差距在1979年就出現(xiàn)，出處則來源于此。而本文研究發(fā)現(xiàn)，全面差距，如年度增速、南北地區(qū)生產(chǎn)總值等總量指標(biāo)的差距，則是在2000年前后才出現(xiàn)。從區(qū)域發(fā)展的政策邏輯來看，這一階段的區(qū)域政策邏輯出現(xiàn)了兩次轉(zhuǎn)變：第一[HJ2.15mm]次轉(zhuǎn)變是區(qū)域發(fā)展從經(jīng)濟服務(wù)政治、軍事到以經(jīng)濟建設(shè)為中心;第二次轉(zhuǎn)變是以經(jīng)濟建設(shè)為中心的鋪開式發(fā)展向重點區(qū)域布局。

2. 2000—2011年前的區(qū)域政策邏輯。從21世紀(jì)前一年的西部大開發(fā)政策，到依次開始實施的東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展等政策，這一時期的區(qū)域發(fā)展已經(jīng)開始在總量規(guī)模上全面出現(xiàn)差距，甚至差距開始出現(xiàn)拉大的趨勢了。從整體來看，中央已經(jīng)開始發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)的老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級出現(xiàn)桎梏，華北地區(qū)傳統(tǒng)重工業(yè)增長乏力，以及中部地區(qū)塌陷，體現(xiàn)在南北地區(qū)的發(fā)展上就是南快北慢、南[HJ2.05mm]好北差。因此在區(qū)域政策的調(diào)控上，更加注重華北、東北等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基地，即區(qū)域干預(yù)的傾斜度更為明顯;另一方面，該階段在世界范圍內(nèi)都更關(guān)注生態(tài)、環(huán)保等問題，區(qū)域政策上更加重視從關(guān)注區(qū)域中物質(zhì)、財富等的經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變到更加重視“人”的協(xié)調(diào)發(fā)展。體現(xiàn)在具體指標(biāo)上，主要是相關(guān)人均指標(biāo)開始出現(xiàn)一些差距顯現(xiàn)的跡象。從區(qū)域發(fā)展的邏輯來看，這一階段的區(qū)域干預(yù)邏輯是從干預(yù)“空間”到干預(yù)“人”的發(fā)展。

3. 2012年至今的區(qū)域政策邏輯。2012年，黨的十八大報告所確立的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策在促進區(qū)域發(fā)展上采取了一系列措施（見表2）。但是從南北分區(qū)域來看，大部分促進區(qū)域發(fā)展的政策都集中在南方，譬如國家級新區(qū)，南方區(qū)域占了11個，北方占8個;自由貿(mào)易試驗區(qū)南方占了13個，北方僅占8個;城市群的發(fā)展促進上，三大核心城市群長三角和珠三角都在南方，2018年11月出臺的《意見》中城市群整體比例上南方城市群七占其四，北方七占其三，等等。在區(qū)域類型逐步劃分精確、空間規(guī)劃體系逐步完善、區(qū)域協(xié)作不斷深化以及相關(guān)配套政策日漸完善的背景下，南方地區(qū)的政策效益不斷得到正回報，且回報效應(yīng)不斷推高，形成了乘數(shù)效應(yīng)。而北方地區(qū)雖然區(qū)域支持政策相比南方并沒有少多少，但區(qū)域政策效益因傳統(tǒng)重工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難，以及原有基礎(chǔ)薄弱的因素，從而導(dǎo)致其區(qū)域發(fā)展政策的疊加效益是趨減的，且轉(zhuǎn)型較慢區(qū)域的發(fā)展逐步拉低政策投入強度和產(chǎn)出。

（三）微觀層面的發(fā)展動能政策傳導(dǎo)與反饋邏輯

微觀層面的區(qū)域發(fā)展并不是獨立王國，而是與宏觀的國家整體區(qū)域發(fā)展政策，以及中觀層面的南北地區(qū)、各?。ㄊ校﹨^(qū)的區(qū)域政策相聯(lián)系的。通過政治上的行政級別劃分傳導(dǎo)渠道，以促進區(qū)域發(fā)展所投入的資金、政策、土地、人才、技術(shù)、管理等方面資源為媒介，最終轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M區(qū)域發(fā)展的動能，使頂層設(shè)計的政策意圖在微觀層面得到體現(xiàn)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這是區(qū)域政策逐級傳導(dǎo)的邏輯理路。在區(qū)域政策向下逐級形成各?。▍^(qū)、市）、各地市、各縣的發(fā)展動能后，不同發(fā)展區(qū)域基于自身的發(fā)展條件和現(xiàn)有優(yōu)勢，形成促進當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政收入結(jié)構(gòu)、投資支出結(jié)構(gòu)的改變，而區(qū)域發(fā)展政策的最終成效就體現(xiàn)在總量上如地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入等方面，均量上的人均GDP、人均可支配收入等方面。區(qū)域發(fā)展政策從頂層設(shè)計到最后實施形成政策績效以達(dá)到區(qū)域政策制定的目標(biāo)，并不是從上至下“一竿子到底”的，而是需要經(jīng)過從宏觀到中觀再到微觀的一系列傳導(dǎo)，在微觀層面得到貫徹實施后才形成區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟現(xiàn)實。不論是區(qū)域政策的傳導(dǎo)還是傳導(dǎo)后所形成的動能績效反饋，問題的關(guān)鍵在于政策傳導(dǎo)的順暢度和最終所獲取的動能績效（見圖5）。

1. 區(qū)域政策的順暢性傳導(dǎo)。第一，從政策傳導(dǎo)的表現(xiàn)形式來看，宏觀層面的頂層設(shè)計政策（如《意見》、國家級“五年規(guī)劃”）為中觀層面的區(qū)域或省份所充分吸收和再度細(xì)分，形成具有各自針對性的政策;由此，中觀層面的區(qū)域或省域的城市群、國家級新區(qū)、自貿(mào)區(qū)等政策再完全傳導(dǎo)至微觀，形成各自的稅收、土地、資金、科技等不同類型的動能促進政策，完成政策傳導(dǎo)。第二，從政策傳導(dǎo)的渠道來看，這種順暢的政策傳導(dǎo)渠道豐富多樣，譬如有通過國家各部委以專項項目的形式下沉至區(qū)域、省份乃至市縣，形成地方與部委之間的區(qū)域發(fā)展項目;有不同級別地方政府之間，以配套或獎勵形式所形成的區(qū)域發(fā)展項目;還有不同層面地方政府通過采取PPP、BOT、BOOT、BOO、BLT、TOT等多種形式吸引社會資金，形成公益性和營利性兼具的地方發(fā)展項目等。第三，從政策傳導(dǎo)績效來看，由于宏觀到中觀再到微觀的政策傳導(dǎo)形式多樣、渠道暢通，因此頂層設(shè)計的區(qū)域發(fā)展政策能夠形成區(qū)域、省份乃至市縣的發(fā)展動能，促進原有邊際收益遞減傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)上體現(xiàn)為經(jīng)濟產(chǎn)值的上升、財政負(fù)擔(dān)的減輕乃至人口（特別是勞動力人口）的不斷聚集。

2. 區(qū)域政策的半阻滯傳導(dǎo)。第一，從政策傳導(dǎo)的表現(xiàn)形式來看，區(qū)域政策的半阻滯傳導(dǎo)分為兩種類型：一類是宏觀區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計政策與中觀的區(qū)域（或省域）發(fā)展政策傳導(dǎo)順暢，而中觀的區(qū)域（或省域）發(fā)展政策對微觀的市縣層面?zhèn)鲗?dǎo)不暢;另一類是在宏觀層面的發(fā)展政策傳導(dǎo)至中觀層面就存在阻滯，導(dǎo)致中觀層面的區(qū)域（或省域）發(fā)展政策對微觀層面的傳導(dǎo)存在“過濾”或阻滯，使得動能轉(zhuǎn)換的發(fā)展政策對區(qū)域發(fā)展的促進與改變較小。第二，從政策傳導(dǎo)出現(xiàn)一定程度阻滯的原因來看，其主要在于不同區(qū)域（或省域）對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級所帶來的陣痛承受能力不同，對實行政策改革后的心理預(yù)期缺乏信任和期望。在促進區(qū)域發(fā)展政策制定、執(zhí)行和落地方面，出現(xiàn)打折扣、變通執(zhí)行等情形。由于不利于效率提升的非正式制度在區(qū)域發(fā)展中具有一定的阻滯作用，進而帶來區(qū)域發(fā)展中的差別。第三，從政策傳導(dǎo)阻滯所產(chǎn)生的影響來看，這種具有一定程度阻滯的政策傳導(dǎo)所帶來的政策績效可能不能完全達(dá)到頂層設(shè)計政策的政策目標(biāo)，也會使市場主體如企業(yè)、投資者乃至消費者的政策預(yù)期與實效出現(xiàn)偏差，從而使后續(xù)的區(qū)域政策刺激失去其應(yīng)有的作用，出現(xiàn)大打折扣的現(xiàn)象。

3. 區(qū)域政策的完全阻滯。第一，從區(qū)域發(fā)展政策在微觀層面?zhèn)鲗?dǎo)出現(xiàn)阻滯的態(tài)勢來看，主要表現(xiàn)為頂層設(shè)計與宏觀區(qū)域政策、中觀區(qū)域政策與微觀的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、稅收、土地等政策之間存在著不對應(yīng)和偏差的情形，各省份、地市、縣等各級地方政府層面之間存在著不信任、不合作的情形，技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)政策、投融資政策、財稅政策、環(huán)保政策、人才政策等之間存在著脫節(jié)乃至互相“打架”的情形，以及市場環(huán)境中的企業(yè)或投資者對政府產(chǎn)生懷疑、批評等不信任情緒或行為，這種政策的傳導(dǎo)也許就可能導(dǎo)致政策失靈。第二，從區(qū)域政策“傳導(dǎo)失靈”的原因來看，主要是傳統(tǒng)工業(yè)占比較大的地區(qū)、對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的承受能力較弱，尤其是傳統(tǒng)低端產(chǎn)能的轉(zhuǎn)型升級、國有企業(yè)成本削減等，存在著一定的路徑依賴而無法實現(xiàn)政策傳導(dǎo)和執(zhí)行，或地方政府與傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)之間的價值追求存在偏離乃至相悖，進而導(dǎo)致政策的執(zhí)行與實施出現(xiàn)“兩張皮”的情形。第三，從區(qū)域政策在微觀層面出現(xiàn)阻滯的影響來看，與前述的政策半阻滯傳導(dǎo)影響相比，這一類型的政策傳導(dǎo)所收到的績效就更為微小，如經(jīng)濟總量增長緩慢、地區(qū)產(chǎn)值增速下降乃至為零為負(fù)，人口出現(xiàn)大量外遷等現(xiàn)象。從邊際效益視角來看，由于經(jīng)濟增速下降、趨緩，每一投資額度的邊際收益就出現(xiàn)遞減的情形，這與區(qū)域政策傳導(dǎo)順暢的地區(qū)出現(xiàn)的累加效應(yīng)就是天平的兩極。

四、結(jié)論與展望

面對近年來我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局中政界和學(xué)術(shù)界都十分關(guān)注的“南北差距”問題，結(jié)合學(xué)者前沿研究和區(qū)域發(fā)展當(dāng)前態(tài)勢，本文研究發(fā)現(xiàn)：一方面，在區(qū)域發(fā)展格局差距的理論解釋上，由于在政策傳導(dǎo)上的順暢度不同，導(dǎo)致不同地區(qū)的要素回報效應(yīng)出現(xiàn)差異。另一方面，“南北差距”的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢，尋找這種差距演化的現(xiàn)實理路尤其是政策理路是尤為重要的。南北區(qū)域發(fā)展差距的出現(xiàn)與國家協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀格局把控邏輯、中觀改革探索的區(qū)域發(fā)展干預(yù)邏輯和微觀層面的動能政策傳導(dǎo)與突破都是有關(guān)的。本文的政策含義是，促進南北經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，其關(guān)鍵是轉(zhuǎn)換經(jīng)濟發(fā)展動能。具體的政策指向是通過深化改革，消除地方經(jīng)濟發(fā)展中動能轉(zhuǎn)換的障礙。同時，國家在政策上多偏向北方的指導(dǎo)作用，分別從宏觀、中觀和微觀上解除政策偏向。

就區(qū)域發(fā)展“南北差距”的理論解釋和政策機理因素方面，還有若干值得繼續(xù)深入的課題。譬如：第一，產(chǎn)業(yè)價值鏈環(huán)流無論是在先發(fā)地區(qū)還是后發(fā)地區(qū)都能夠產(chǎn)生經(jīng)濟增長，但增長效應(yīng)的高低可能還與制度創(chuàng)新的要素回報效應(yīng)相關(guān)，如何從制度創(chuàng)新上激勵地方主政者和市場主體愿意接受和參與改革探索形成區(qū)域發(fā)展的新動能？第二，雖然“南北差距”已經(jīng)引起政界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注和討論，但“南北差距”與“東西差距”并存的態(tài)勢如何解讀？譬如南方增長較快而西南次經(jīng)濟板塊的增速較快對“南北差距”形成乃至推高南方發(fā)展水平，而西北次經(jīng)濟板塊如新疆、青海等地增長較慢對“東西差距”格局的維持，將會使“南北差距”與“東西差距”并存的這一重疊過渡期將維持多久？第三，在北方人口大量流出而南方人口大量流入，即勞動力要素發(fā)生大規(guī)?！氨薄稀鞭D(zhuǎn)移的背景下，以及南北地區(qū)在發(fā)展動能政策轉(zhuǎn)換和傳導(dǎo)的順利程度方面，這種“南北差距”是一種短期現(xiàn)象還是中長期現(xiàn)象？“東西差距”將成為歷史，還是在東部地區(qū)動能轉(zhuǎn)換成功后再度成為區(qū)域發(fā)展的整體格局？這都是未來需要繼續(xù)深入研究的課題。

注釋：

①根據(jù)地理學(xué)界以秦嶺—淮河線劃分南北地區(qū)的方法，對中國31個省份（未包括中國香港、澳門和臺灣）進行了南北方劃分。北方地區(qū)包括北京、天津、河北、山東、遼寧、黑龍江、吉林、山西、內(nèi)蒙古、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等省份，共計15個省份。南方地區(qū)包括上海、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南、安徽、湖北、湖南、江西、重慶、四川、云南、貴州、西藏等省份，共計16個省份。需要說明的是，處于秦嶺—淮河線以南的中國香港、澳門和臺灣地區(qū)暫未列入。

②國際鐵路港是指為了響應(yīng)中央關(guān)于改革開放向縱深發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，將“絲綢之路”“海上絲綢之路”“長江經(jīng)濟帶”、陸海新通道建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略貫徹落實，推進“一帶一路”倡議和構(gòu)建“國際陸海聯(lián)運”走廊等，在各重要節(jié)點城市所建立的深化改革、擴大開放的重要載體。根據(jù)現(xiàn)有資料，國內(nèi)目前的鐵路港有成都國際鐵路港、南寧國際鐵路港、重慶國際鐵路港、長沙國際鐵路港等。以成都國際鐵路港為例，其是按習(xí)近平總書記2018年2月來川視察時提出的“要強化網(wǎng)絡(luò)和拓展網(wǎng)絡(luò)，利用蓉歐快鐵這張名片，打造蓉歐樞紐”指示，建設(shè)立足內(nèi)陸、承東啟西，服務(wù)全國、聯(lián)通世界的“國際內(nèi)陸第一港”。

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責(zé)任編輯：母愛英

Research on the Theoretical Interpretation and Policy Mechanism of the “North-South Gap”

Yang Minghong1，2， Tu Kaijun3， Ju Dong2

（1. School of Ethnology & Sociology， Yunnan University， Kunming Yunnan 650091， China; 2. School of Economics， Sichuan University， Chengdu Sichuan 610065， China; 3. Research Office， Sichuan Public Security Department， Chengdu Sichuan 610015， China）

Abstract：The phenomenon of "North-South gap" in China's regional development is more obvious. It is a new view to start with the kinetic energy conversion policy of the evolution of China's regional structure and put the "North-South gap" under a theoretical perspective and a policy mechanism perspective. From the perspective of theoretical explanation， the formation of the "North-South gap" situation is mainly caused by the differences in the suitability of reforms between the provinces of the North and the South in the process of industrialization development. That is， the return on the elements of reform exploration in the South has increased rapidly， while the return in the North has increased slowly or even decreased. The return on the elements of exploration increases slowly， slower， or even decreases. From the perspective of policy mechanism， the emergence of the "North-South gap" is closely related to the macro pattern control logic of the country's coordinated development， the regional development intervention logic explored by the meso-level reform， and the micro-level kinetic policy transmission and breakthrough.

Key words：the “North-South Gap”; regional development; macro control; regional intervention; development momentum