“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下我國糧食安全隱憂及其消解方略

張亨明 章皓月 朱慶生

摘? ?要：糧食是人類生存發(fā)展最基本的物質(zhì)資料，糧食安全是保證國家安全穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。當前我國糧食安全所處的環(huán)境發(fā)生了深刻變化，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，我國糧食安全需立足國內(nèi)大循環(huán)，促進國內(nèi)外糧食市場資源循環(huán)暢通，從多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)不斷提高糧食安全保障能力。針對國內(nèi)種業(yè)市場發(fā)展不完善、糧食供需結(jié)構(gòu)不平衡、耕地資源質(zhì)量不高、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高、農(nóng)業(yè)污染日趨嚴重等問題，應進一步落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，提升國內(nèi)糧種企業(yè)的競爭力，培育新型職業(yè)農(nóng)民，完善污染防治體系，進一步確保糧食安全基礎(chǔ)穩(wěn)固。

關(guān)鍵詞：糧食安全;“雙循環(huán)”;種業(yè)安全;糧食品種結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F326.11? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）09-0134-11

保障糧食安全是一個國家永恒的課題。為了維護國家安全，增進民生福祉，我國一直高度重視糧食安全問題。黨的十八大以來，中央提出了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略。隨著“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的深入實施，我國糧食綜合生產(chǎn)能力顯著提高，已連續(xù)17年保持增產(chǎn)豐收，糧食安全取得歷史性成就。目前我國糧食儲備充足，口糧實現(xiàn)完全自給，谷物自給率保持在95%以上。盡管我國糧食連年豐收，但諸如糧食品種結(jié)構(gòu)性失衡、耕地資源“占優(yōu)補劣”、優(yōu)質(zhì)勞動力流失等問題逐漸暴露，化肥農(nóng)藥過度使用帶來的環(huán)境污染也不利于糧食安全。與此同時，在逆全球化思潮及新冠肺炎疫情的沖擊下，全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易格局的平衡被打破，一些國家收緊糧食出口，糧食正成為國際性戰(zhàn)略物資[1]。在國內(nèi)新發(fā)展階段和國際新形勢變化的背景下，我國糧食安全問題需要用更全面、更深刻的視角進行分析，從而探尋保障糧食安全的長效機制。

為應對世界經(jīng)濟與政治的復雜局勢，確保國內(nèi)發(fā)展的穩(wěn)定向好，中央提出要加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局?！半p循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，為完善我國糧食安全保障體系提供了新方向和新思路。我國糧食安全需立足國內(nèi)大循環(huán)，從種業(yè)安全、糧食生產(chǎn)土地安全、糧食品種結(jié)構(gòu)安全、糧食生產(chǎn)環(huán)境安全等方面進行優(yōu)化調(diào)整，從而實現(xiàn)糧食安全保障能力的全面提升。同時，為確保國內(nèi)糧食安全基礎(chǔ)的堅實牢固，應進一步加強國際合作，擴大出口市場，豐富進口渠道，建設(shè)多元平衡、安全高效的開放體系，從而暢通“雙循環(huán)”，實現(xiàn)糧食資源和先進生產(chǎn)技術(shù)的流通。

一、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下我國糧食安全狀況考察

即使在中美貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情的沖擊下，我國也未發(fā)生糧食危機，這表明我國在保障糧食安全方面取得了優(yōu)異成績。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，我國糧食安全面臨著新的挑戰(zhàn)。

（一）國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境深刻變化

當前我國正處于近代以來最好的發(fā)展時期，世界經(jīng)濟發(fā)展正值百年未有之大變局。從國內(nèi)來看，我國社會多個領(lǐng)域皆邁入提質(zhì)轉(zhuǎn)型的重要時期，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同步推進，在這一階段，我國糧食安全不僅需要鞏固已經(jīng)取得的豐富成果，而且需要補齊諸多短板，從而為經(jīng)濟社會進一步發(fā)展提供保障。從國際來看，國際局勢的復雜變化與疫情常態(tài)化，迫使一般資本與市場的邏輯將在一定時期讓位于政治邏輯，我國糧食安全的外部環(huán)境在短時間內(nèi)還不容樂觀[2]。

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局正是從國內(nèi)外發(fā)展趨勢深刻變化這一背景出發(fā)而提出來的，其對我國糧食安全發(fā)展也提出了新的要求。一方面，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，糧食安全的主動權(quán)必須牢牢地掌握在自己手中。在糧食生產(chǎn)和流通上，要以國內(nèi)市場為主進一步擴大內(nèi)需，充分發(fā)揮國內(nèi)糧食市場的巨大潛力和優(yōu)勢，明確主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)與產(chǎn)銷平衡區(qū)的責任，實現(xiàn)供需平衡及產(chǎn)銷協(xié)調(diào);在糧食技術(shù)研發(fā)上，要繼續(xù)加強種業(yè)研發(fā)的自主創(chuàng)新能力，以技術(shù)驅(qū)動糧食單產(chǎn)提高，從而緩解耕地緊張的壓力。另一方面，我國市場經(jīng)濟活力的增長離不開改革開放，新發(fā)展格局下的糧食安全同樣需要與國際市場加強聯(lián)系，而國際大循環(huán)可以為國內(nèi)大循環(huán)注入新的動力并提供技術(shù)支撐[3]。當前，我國部分糧食諸如玉米、大豆的產(chǎn)需缺口需要適度進口來補齊，一些技術(shù)與資源的流通也需要我們進一步擴大開放。同時，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，我國糧食貿(mào)易還需要更多元的進口渠道、更廣闊的出口市場。

（二）糧食安全內(nèi)涵進一步延展

我國是一個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。我國作為快速發(fā)展中的人口大國，人多地少的基本國情和主要矛盾將長期存在，根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)展望報告（2020—2029）》的預測，未來10年我國口糧消費需求將隨著人口增長而繼續(xù)增長。因此，保障糧食數(shù)量安全依然是國內(nèi)糧食安全的首要任務。

目前，我國糧食產(chǎn)量供給有充足的保障。《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》對我國未來糧食需求作了預測，2020年人均糧食消費量為395公斤，需求總量為5 727億公斤。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年我國糧食人均占有量達到了474.95公斤，遠超需求。2020年我國糧食總產(chǎn)量為6 695億公斤，同比增長0.9%，創(chuàng)歷史最高水平，我國糧食產(chǎn)量已連續(xù)6年保持在6 500億公斤以上。在主要谷物中，稻谷、小麥產(chǎn)量較為平穩(wěn)，可保證口糧的絕對安全，玉米產(chǎn)量增長雖較為明顯，但目前產(chǎn)需缺口呈增大的趨勢，通過適量進口也可滿足其市場需求。與此同時，近年來糧食作物總播種面積有所下降，但糧食總產(chǎn)量維持增長趨勢，這是因為我國糧食單產(chǎn)水平在逐步提高，從2016年的5 539公斤/公頃增加到2019年的5 720公斤/公頃，其中，稻谷、小麥、玉米的單產(chǎn)皆有所提高（見圖1，下頁）。

在不同的時代背景與社會發(fā)展階段下，糧食安全的重點有所不同，糧食安全保障的對策也應隨之進行調(diào)整。當前，我國糧食安全已從數(shù)量安全向質(zhì)量安全、經(jīng)濟安全、資源環(huán)境安全等方面拓展，糧食安全的內(nèi)涵進一步延展。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，我國糧食安全既要確保糧食供給數(shù)量充足，又要以更完善的措施解決我國糧食安全存在的諸多問題，加強潛在風險與隱患的防范，這也是未來保障我國糧食安全將面臨的難點與挑戰(zhàn)。

（三）糧食貿(mào)易話語權(quán)有待加強

我國糧食進出口貿(mào)易數(shù)據(jù)顯示，2012—2019年，我國糧食進口量整體呈上升趨勢，近3年有小幅下降;糧食出口量2012—2015年逐年下降，2016—2019年有小幅上升[4]。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國谷物及谷物粉的出口量逐年增長，其中，稻谷和大米的出口量于2019年反超進口量（見表1，下頁）。但總體來看，我國依然是世界糧食進口大國，且我國糧食貿(mào)易話語權(quán)還較弱。其主要原因在于我國大豆對外依存度較高，同時，當前國內(nèi)玉米消費增長較快，需求偏緊。事實上，我國大豆自給率從1989年最高峰的113.9%，到1999年下降至80%以下，2003年下降至50%以下，2017年下降至15%以下。我國糧食總體自給率也因此低于世界安全標準水平，2002年我國糧食自給率高達100.2%，2007年以前我國糧食自給率維持在95%以上，隨后逐漸下降至目前的85%左右。雖然受國際貿(mào)易環(huán)境的影響，大豆進口量2018年、2019年所有下降，自給率2018年和2019年分別回升至15.4%和17.0%，但2020年大豆進口量又增長至10 033萬噸。

不過，大豆一般用來榨油或者作為飼料糧，尚不會影響我國口糧與谷物安全;玉米雖然需求量增長，但自給率依然有保障[5]。目前我國糧食貿(mào)易面臨的挑戰(zhàn)是糧食進口來源相對集中，而進口來源國的集中化、單一化，導致糧食海外貿(mào)易風險和不確定性上升，由此產(chǎn)生的跨國糧商對產(chǎn)業(yè)鏈的控制風險值得警惕。如何降低國際糧食貿(mào)易環(huán)境對我國糧食安全的不利影響，并增強我國糧食貿(mào)易話語權(quán)，是當前的重點工作。

（四）資源與環(huán)境保護成效初顯

耕地是我國糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，自國家“十一五”規(guī)劃提出“18億畝紅線”以來，我國取得了顯著成效。1978—1995年，我國耕地面積保持在1億公頃左右，不足18億畝;1996—2008年，耕地面積上升到1.2億至1.3億公頃區(qū)間內(nèi)，基本上保持了18億畝;2009—2020年我國耕地面積呈先增加后逐漸減少的趨勢，穩(wěn)定在1.35億公頃上下，基本保持了20億畝。2016年末糧食作物播種面積達到最大值，為1.19億公頃，2017—2019年較2016年面積有所下降，2020年又有所回升。以耕地紅線制度為核心的糧食安全政策充分保障了國內(nèi)糧食自給能力。據(jù)《中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2020》，2019年我國稻谷、小麥和玉米三大谷物的自給率達到98.75%。但我國高質(zhì)量耕地與耕地后備資源相對較少，耕地利用率不高，在城鎮(zhèn)化建設(shè)加快推進的背景下，需要對我國耕地資源保護問題予以高度關(guān)注[6]。此外，水資源安全與糧食安全息息相關(guān)，一方面我國水資源短缺的情況長期存在，另一方面水質(zhì)污染也將對糧食安全產(chǎn)生威脅[7]。

從環(huán)境來看，我國糧食增產(chǎn)的背后是對化石能源的高消耗、對農(nóng)業(yè)化學的高依賴、對農(nóng)村環(huán)境的高污染。農(nóng)藥、化肥的使用是有利于糧食增產(chǎn)的，但必須建立在科學合理使用的基礎(chǔ)上，過度或錯誤的施用方法不僅會提高生產(chǎn)成本，對農(nóng)作物產(chǎn)生不利影響，而且會破壞生態(tài)系統(tǒng)，降低耕地資源質(zhì)量。近年來，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理工作的推進，糧食生產(chǎn)中農(nóng)用化肥、農(nóng)用柴油、農(nóng)藥等使用量逐漸下降（見圖2）。農(nóng)用化肥施用量從2015年的6 022萬噸降至2019年的5 403萬噸，而農(nóng)用柴油、農(nóng)藥及農(nóng)用塑料薄膜的綜合使用量從2015年的2 636萬噸降至2019年的2 313萬噸。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，保障糧食安全，還需立足長遠，進一步改善糧食生產(chǎn)環(huán)境，加大對資源環(huán)境的保護力度，在確保糧食穩(wěn)定增產(chǎn)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下我國糧食安全的隱憂

盡管我國糧食安全有了較為充足的保障，但糧食生產(chǎn)中的“高產(chǎn)量、高庫存、高進口”的產(chǎn)銷模式及“高產(chǎn)量”背后的薄膜、農(nóng)藥、柴油等“高消耗”已涉及糧食質(zhì)量安全問題。目前，我國糧食安全問題主要集中在種業(yè)技術(shù)突破、耕地資源保護、糧食結(jié)構(gòu)性需求調(diào)整、跨國糧商對糧食產(chǎn)業(yè)鏈的控制等方面，同時，諸如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高、農(nóng)業(yè)污染嚴重、農(nóng)村勞動力老齡化及餐飲浪費等問題也需引起重視。

（一）種業(yè)市場發(fā)展尚不完善，跨國糧商形成糧食霸權(quán)

種子作為農(nóng)業(yè)的“芯片”，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本、最重要的生產(chǎn)資料，種源安全關(guān)乎糧食安全。2000年《中華人民共和國種子法》施行，長久以來的種子壟斷專營體制被破除，種子市場得以開放[8]。傳統(tǒng)種業(yè)科研管理體制架構(gòu)不合理、市場監(jiān)管機構(gòu)職責不明確、知識產(chǎn)權(quán)保護力度不夠等問題，使得種業(yè)市場發(fā)展格局混亂。隨著種業(yè)改革的持續(xù)深入，相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展環(huán)境得到顯著改善，但我國種業(yè)短板依然突出。

根據(jù)我國人多地少、耕地資源不足的實際，未來我國糧食產(chǎn)量的增長將主要依靠單產(chǎn)量提高來實現(xiàn)。目前我國種業(yè)不僅面臨本土優(yōu)良糧種資源消失的風險，而且存在種子核心技術(shù)自主創(chuàng)新能力不足的問題，育種技術(shù)的局限直接影響了糧食單產(chǎn)的提升。農(nóng)作物育種規(guī)?；潭容^低、商業(yè)化育種體系不健全等問題，使得產(chǎn)學研相結(jié)合、育繁推一體化的種子全產(chǎn)業(yè)鏈格局構(gòu)建緩慢，國內(nèi)種業(yè)市場的潛力難以進一步釋放。

與此同時，隨著種子市場的高度開放，發(fā)達國家跨國種業(yè)公司給國內(nèi)種業(yè)帶來了不小的競爭壓力。我國于2008年向外資企業(yè)開放糧食流通領(lǐng)域。一方面，盡管近年來我國種子企業(yè)數(shù)量明顯增加，但大多存在育種規(guī)模小、科研投入不足、市場競爭力弱的問題，與跨國巨頭實力差距較大。另一方面，部分跨國糧商憑借其組織能力、資金實力、全產(chǎn)業(yè)鏈等競爭優(yōu)勢，形成了糧食霸權(quán)[9]。諸如四大種業(yè)跨國公司已經(jīng)涉足我國多種糧食的貿(mào)易和種植領(lǐng)域，國內(nèi)糧食企業(yè)的市場空間受到擠壓。事實上，跨國糧商不僅可能威脅到種源安全，而且對我國糧食安全也產(chǎn)生了負面影響。糧食霸權(quán)使得我國對部分農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)的控制力度降低，糧食安全宏觀調(diào)控政策的落實受到影響。以大豆為例，我國97家大型油脂企業(yè)中，64家企業(yè)由跨國糧商參股或控股，我國大豆產(chǎn)業(yè)鏈被外國糧商控制的風險加大，并嚴重影響了我國食用油市場的價格波動。

（二）糧食供需結(jié)構(gòu)問題凸顯，大豆及玉米進口壓力較大

目前，我國糧食供需基本平衡，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國糧食消費和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)皆發(fā)生了很大變化，由此產(chǎn)生的糧食結(jié)構(gòu)性問題亟須解決。糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的內(nèi)容一般包括地區(qū)結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)、產(chǎn)銷系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。具體而言，我國糧食供需結(jié)構(gòu)主要存在如下問題：

第一，地區(qū)結(jié)構(gòu)不合理。由于我國城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不均衡，沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化進程較快，其糧食播種面積不斷減少，我國糧食生產(chǎn)重心逐漸北移。在此過程中，南北區(qū)域糧食供需存在嚴重的錯位現(xiàn)象，利益協(xié)調(diào)機制不夠完善導致糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)的對接不暢，糧食區(qū)域結(jié)構(gòu)問題凸顯。

第二，品種結(jié)構(gòu)不合理。糧食供需結(jié)構(gòu)性失衡的原因還在于糧食品種結(jié)構(gòu)矛盾，優(yōu)質(zhì)口糧和飼料糧供不應求。一方面，我國糧食產(chǎn)量總體穩(wěn)定增長，但隨著健康飲食需求的升級，國民對口糧的要求從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變。稻谷、小麥等口糧供大于求，但優(yōu)良品種較少，難以滿足國內(nèi)市場需求，一些質(zhì)量較差的品種則形成積壓，經(jīng)營者種植收益因此受到影響。另一方面，我國糧食需求增長的矛盾主要體現(xiàn)在諸如大豆、玉米等飼料用糧的顯著增長上，這類糧食增產(chǎn)幅度遠小于需求增長的幅度。大豆產(chǎn)需缺口持續(xù)擴大，可能在較長的一段時間都存在對外依存度高的問題。

第三，產(chǎn)銷系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不合理。飼料用糧的短缺構(gòu)成了我國糧食進口的主要壓力。我國市場對大豆的需求一直十分強勁，近幾年飼料用玉米的需求也持續(xù)上升。隨著國內(nèi)生豬生產(chǎn)的恢復，2020年我國累計進口大豆10 033萬噸，玉米進口量則達到創(chuàng)紀錄的1 130萬噸。玉米供應緊張帶動了小麥飼料用量的上漲，對國內(nèi)糧食供需結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了一定的影響。大豆、玉米等飼料糧進口量居高的主要原因是國內(nèi)外糧食生產(chǎn)成本的差異，生產(chǎn)要素成本和勞動力成本上升導致國內(nèi)糧價失去競爭優(yōu)勢，進口需求不斷增加。

（三）“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象嚴重，耕地資源質(zhì)量呈下降趨勢

確保糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長是我國糧食安全的硬性指標，其中糧食單產(chǎn)量是糧食增產(chǎn)的關(guān)鍵因素，耕地面積是糧食增產(chǎn)的根本保障。從我國已有的耕地資源來看，有三分之二的耕地分布在丘陵、山地和高原地區(qū)，缺乏水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施，受自然災害的影響經(jīng)常旱澇不保。從我國耕地的后備資源來看，由于氣候及土壤條件較好的南方可供開發(fā)的耕地較少，后備耕地大部分位于北方，華北、東北和西北成為新增耕地的重要區(qū)域，但這些區(qū)域的土地鹽堿化現(xiàn)象突出，水資源匱乏，土地生產(chǎn)力相對較低。因此，我國耕地資源質(zhì)量整體不高。

糧食安全對耕地資源提出了如下要求：一是耕地面積，18億畝耕地紅線是保證糧食產(chǎn)量最基本的要求;二是耕地質(zhì)量，高復種潛力的耕地資源將帶來糧食單產(chǎn)的提高。其中，城鎮(zhèn)化發(fā)展中有關(guān)土地利用的矛盾為我國耕地保護帶來了不小的挑戰(zhàn)。盡管我國耕地面積并沒有因為城鎮(zhèn)用地擴張和城鎮(zhèn)人口規(guī)模激增而受到顯著影響，但從近些年城市發(fā)展軌跡可以看出，諸如珠江三角洲、長江三角洲、山東半島等糧食單產(chǎn)較高的地區(qū)，其建設(shè)用地占用消耗了不少高產(chǎn)良田，而土地整理復墾補充耕地多為低產(chǎn)田。這主要是因為，目前我國土地管理制度還不夠完善，耕地占補平衡政策落實不力，對地方城鎮(zhèn)化發(fā)展占用高品質(zhì)耕地資源等行為監(jiān)管不嚴，“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象較為嚴重。中東部發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)消耗占用了大量水源充足、土壤肥力高的優(yōu)良耕地，卻補充了中西部地區(qū)質(zhì)量較低的耕地，提高低產(chǎn)耕地的產(chǎn)出率又受到建設(shè)周期、資金投入、技術(shù)復雜等多種條件的制約，由此帶來的糧食生產(chǎn)風險亟須防范。加快推進城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，這對耕地資源的質(zhì)量提出了更高的要求，如何在有限的土地上進行高品質(zhì)、高產(chǎn)量的農(nóng)作物生產(chǎn)才是關(guān)鍵，換言之，當前我國糧食安全保障必須進一步落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。

（四）現(xiàn)代有機農(nóng)業(yè)發(fā)展較弱，農(nóng)村勞動力逐漸老齡化

目前，我國糧食安全不只是局限于數(shù)量安全，隨著國民對綠色健康食物的需求逐漸加大，糧食質(zhì)量安全問題進一步凸顯。食品的高標準及糧食的高需求意味著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。然而，目前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展還處于初步階段，有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚有巨大潛力。首先，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入不足，以往的投資方式較為單一，使得政府財政壓力較大。技術(shù)瓶頸提高了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的成本，包括先進設(shè)備在內(nèi)的現(xiàn)代科技成果在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應用范圍不廣，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營進度較為緩慢。其次，有機糧食的培育和種植對土壤、環(huán)境、資源、化肥使用等有著嚴格的限制，農(nóng)民對有機種植了解不足、部分有機糧食作物的培育困難等問題使得國內(nèi)有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式普及較慢。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中存在的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不高、環(huán)境污染現(xiàn)象嚴重等問題短時間內(nèi)難以得到有效解決。最后，適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，而土地集中需要勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移及土地產(chǎn)權(quán)的有效保障，當前的重點和難點在于如何保障土地產(chǎn)權(quán)，在促進土地流轉(zhuǎn)的同時增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入[10]。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展較弱的另一個重要原因是我國農(nóng)村缺乏人才和年輕勞動力的支撐。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展是形成農(nóng)村存量勞動力老齡化困境的主要原因，城市健全的公共設(shè)施、服務及更高的薪酬、就業(yè)機會使得青年農(nóng)民務農(nóng)積極性不高，而農(nóng)村人才引進和培養(yǎng)政策則因為農(nóng)業(yè)種植收益較低、鄉(xiāng)村公共服務供給不足等原因落實不力。全國農(nóng)村60歲以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤龔?010年的14.98%增長到2019年的25.2%，超過了同期城鎮(zhèn)老齡化程度。對比第一次與第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可知，我國農(nóng)業(yè)勞動力正在加速老齡化，農(nóng)村勞動力老齡化逐漸成為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中不可回避的事實。老齡勞動力的技術(shù)熟練度較低，對糧食市場也不夠敏感，農(nóng)村勞動力質(zhì)量普遍不高。因此，如何提升農(nóng)村勞動力質(zhì)量，通過鄉(xiāng)村人才振興激發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的活力，是我國糧食安全進一步發(fā)展的難點之一。

（五）環(huán)境污染威脅糧食安全，餐飲食物浪費現(xiàn)象嚴重

近年來，我國糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)“高產(chǎn)量”與“高消耗”并存的矛盾局面，糧食增產(chǎn)的動能主要源自化肥、農(nóng)藥等非勞動要素的高投入?；省⑥r(nóng)藥的過量使用是糧食生產(chǎn)環(huán)境污染的重要原因，環(huán)境污染又反過來影響我國的糧食安全，諸如土壤污染、水源污染和大氣污染均會對糧食安全產(chǎn)生威脅。一方面，農(nóng)田土壤污染將直接影響糧食質(zhì)量安全，且會長期發(fā)揮作用。過量使用化肥、農(nóng)用薄膜及農(nóng)藥會破壞土壤結(jié)構(gòu)，嚴重影響土壤的功能，而農(nóng)民為了保證每年的糧食產(chǎn)量，在生產(chǎn)過程中又不得不施用更多、更高效的化肥。這使得糧食生產(chǎn)進入惡性循環(huán)，最終導致土壤原生肥力大大下降，作物生長的化肥依賴性大幅提升。此外，個別地區(qū)工業(yè)廢水的直接排放導致土地污染嚴重，甚至無法耕種，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，化肥農(nóng)藥的大量使用會導致水體中的氨、氮、亞硝酸鹽等物質(zhì)含量劇增，水源富氧化，地表水滲入地下，對地下水源造成不利影響;大氣污染物中的氮氧化物、二氧化硫、可吸入性顆粒等，容易形成酸雨，危害作物生長、污染水體，也會破壞我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，對糧食質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

與此同時，糧食的損耗和浪費存在于生產(chǎn)、運輸、儲存等不同環(huán)節(jié)，雖然目前尚未威脅到我國糧食安全，但也需要進一步加強管理，尤其是我國的餐飲浪費問題，需要引起重視。近年來，由于飲食消費觀念不當、公款消費監(jiān)督不力等，諸如食物超前消費、浪費、公款吃喝等問題較為嚴重[11]。餐飲浪費導致糧食需求總量不必要的增加，間接提高了糧食價格。從資源環(huán)境來看，餐飲浪費不僅意味著土地資源、水資源、能源等資源的無效消耗，而且會增加生態(tài)環(huán)境的負擔，不利于資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[12]。

三、立足國內(nèi)大循環(huán)消解糧食安全隱憂的策略

在新發(fā)展階段下，我國糧食安全有了新的要求。在保證數(shù)量安全的基礎(chǔ)上，諸如質(zhì)量安全、供需結(jié)構(gòu)安全、貿(mào)易安全、環(huán)境資源安全等不足之處亟須補齊。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，我國應以國內(nèi)糧食市場為主，提升自身糧食供應與風險防范能力，加快我國自主種業(yè)技術(shù)研發(fā)，優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，增強糧食生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈綜合實力，以此帶動“雙循環(huán)”發(fā)展。

（一）加強種業(yè)創(chuàng)新能力，提升企業(yè)市場競爭力

種業(yè)良好發(fā)展是我國未來糧食安全的戰(zhàn)略保障。為此，政府應進一步提高種業(yè)發(fā)展的定位，完善種業(yè)市場監(jiān)管體系，優(yōu)化種業(yè)市場發(fā)展環(huán)境。一方面，糧農(nóng)植物遺傳資源的保存與繁榮是糧食及農(nóng)業(yè)安全的關(guān)鍵所在，因此需建立育種者、科研人員、商業(yè)開發(fā)者、農(nóng)民等多元主體權(quán)利與利益平衡的開源保護模式[13]。加快資源共享平臺和數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建，加快現(xiàn)有種質(zhì)資源鑒定、評價與登記，從而有效保護并合理開發(fā)本土優(yōu)質(zhì)糧種資源。另一方面，逐步完善國內(nèi)以育種環(huán)節(jié)為主的“健全、自主、可控”的種子產(chǎn)業(yè)鏈，尤其需要加大種業(yè)創(chuàng)新力度，營造積極的種子技術(shù)研發(fā)環(huán)境。通過構(gòu)建“兩條腿走路”的種子研發(fā)體系，以科研院所為主體進行公益性、基礎(chǔ)性的育種研發(fā)，以企業(yè)為主體進行商業(yè)化育種研發(fā)，提高種子科技水平，進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和種源保障能力。

為降低跨國糧商對我國糧食安全造成的不利影響，培育國內(nèi)自有糧食品種，實現(xiàn)“中國碗裝中國糧，中國糧用中國種”，國家可對本土的糧種公司在融資、跨區(qū)域整合等方面予以政策支持，大力培育本土糧商和種業(yè)龍頭企業(yè)。一方面，政府應鼓勵企業(yè)通過兼并重組，提升核心競爭力;鼓勵支持本土大型糧食企業(yè)進入國際市場，在國外建設(shè)糧食生產(chǎn)加工基地，參與國際競爭;進一步完善金融市場環(huán)境，發(fā)揮農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融和政策性金融的作用，為本土糧食企業(yè)發(fā)展提供強有力的融資支持。另一方面，國內(nèi)企業(yè)可通過強化全球加工、糧源、貿(mào)易、物流、銷售的整合效應，擴大企業(yè)規(guī)模，逐步發(fā)展成為具有國際競爭力和影響力的糧商集團。也可充分發(fā)掘細分市場的競爭優(yōu)勢，通過加大糧食生產(chǎn)與信息化技術(shù)的結(jié)合創(chuàng)新，培育出特殊、小眾且優(yōu)良的糧食作物品種。這既能積累并增強新品種的科研實力，擴大出口品種，又可以不斷提升國內(nèi)糧食品牌的知名度，減少部分糧食對國際糧食市場的依賴，從而進一步加強我國糧食貿(mào)易的話語權(quán)，加速形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

（二）優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，落實谷物振興計劃

緩解我國糧食供需結(jié)構(gòu)矛盾，應以市場消費需求為導向，以糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，不斷調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。一方面，對于不同的糧食生產(chǎn)區(qū)域應采取不同的生產(chǎn)措施，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，合理調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)。確保國家糧食安全，必須加強糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食供給可持續(xù)性[14]。為此，糧食主產(chǎn)區(qū)種植結(jié)構(gòu)需要著重優(yōu)化，加大高標準農(nóng)田建設(shè)，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效的糧食生產(chǎn)。糧食主銷區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展定位則需進一步明確，劃定糧食耕地面積，利用好當?shù)乜萍肌⒔?jīng)濟與市場的優(yōu)勢，發(fā)展高品質(zhì)糧食作物生產(chǎn)。對于糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)，則要確保其糧食自給率的穩(wěn)定[15]。另一方面，抑制不適銷對路的產(chǎn)品，扶持優(yōu)良糧食作物種植，對不同糧食品種采取差異化的補貼措施，確保農(nóng)民的種植收益穩(wěn)中有升。農(nóng)產(chǎn)品價格的不規(guī)則波動會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及糧食安全帶來一定的風險，其不僅會影響到農(nóng)民收入與種植積極性，而且會對物價產(chǎn)生影響。因此，要以市場為導向，以農(nóng)業(yè)補貼為輔，進一步完善糧食價格機制，加快完善金融支農(nóng)政策體系，降低糧食價格波動幅度。

與此同時，為提高大豆的自給率，降低大豆對外依賴的風險，以及進一步提高玉米的單產(chǎn)量，培育優(yōu)質(zhì)玉米品種，應制定部分谷物的振興計劃，落實糧食專項補貼政策[16]。不同地區(qū)需明確自身資源發(fā)展優(yōu)勢，有效實施振興計劃，擴大進口需求大的農(nóng)作物種植面積。加大本地農(nóng)產(chǎn)品在全國的營銷推廣力度，對種植戶進行技術(shù)指導和資金支持，使農(nóng)戶能放心種植、有穩(wěn)定收益，進一步提高農(nóng)戶種植本地品種的積極性。大豆等主產(chǎn)區(qū)的政府部門，要加大對本地產(chǎn)品的研發(fā)投入，大力發(fā)展本地大豆等品種種植技術(shù)，如麥豆兩熟、玉米大豆合理輪作、復合種植間套作模式等。由于飼料糧進口量短時間內(nèi)不會大幅下降，因而需要進一步拓寬糧食進口渠道，降低貿(mào)易環(huán)境變化可能帶來的糧食安全風險。

（三）嚴守耕地保護紅線，提高土地利用效率

鑒于耕地保護的嚴峻形勢，黨的十七屆三中全會明確提出，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線。為進一步保障糧食生產(chǎn)土地安全，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，可從如下三方面著手：第一，繼續(xù)落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，健全土地資源綜合監(jiān)管平臺，加強遙感監(jiān)測，對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田特別是永久基本農(nóng)田進行實時監(jiān)測，強化耕地保護全流程的監(jiān)管[17]。第二，完善農(nóng)村土地管理制度，逐步探索國土資源使用管理誠信機制，構(gòu)建國土巡視執(zhí)法快速反應機制，形成土地執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動的格局。落實糧食安全省長責任制，堅決遏制土地違規(guī)違法行為，層層落實責任，確保土地管理與利用秩序的好轉(zhuǎn)。第三，建立保護補償機制，加強對土地“占補平衡”的管理。不僅要嚴守已確定的耕地面積，而且要保證新補充耕地的質(zhì)量。嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，防止耕地“非糧化”傾向[18]。

為進一步提高土地利用率，地方政府應加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與投入，加快建設(shè)適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的永久性高標準農(nóng)田;創(chuàng)新農(nóng)作物的生產(chǎn)方式，提高糧食作物的復種指數(shù)，提升土地產(chǎn)出率。通過政策支持、利益補償?shù)确椒?，盡量避免農(nóng)戶根據(jù)短暫的市場波動進行不科學的種植。引導農(nóng)戶根據(jù)當?shù)氐淖匀毁Y源條件，科學地、適度規(guī)?；剡M行糧食種植，合理利用耕地資源。同時，有序開展農(nóng)村土地整治，在整治過程中加大生態(tài)環(huán)境保護力度，防止耕地土壤的肥力下降，確保耕地資源良好且可持續(xù)利用，強化耕地資源面積和質(zhì)量的雙重保障。

（四）科技引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，培育新型職業(yè)農(nóng)民

科技創(chuàng)新是我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動力，高素質(zhì)勞動力是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支撐。依靠現(xiàn)代科學知識和技術(shù)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，培育新型職業(yè)農(nóng)民，是實現(xiàn)我國現(xiàn)代有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，政府應合理引導現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，充分開拓我國有機糧食市場。首先，吸引多元投資主體共同建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵農(nóng)民充分利用已有的耕地資源，依靠先進設(shè)備和技術(shù)，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式進行改造，向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行轉(zhuǎn)型。其次，家庭農(nóng)場是推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要途徑之一，為提高農(nóng)戶經(jīng)營家庭農(nóng)場的意愿，政府需營造良好的政策環(huán)境與經(jīng)營氛圍，不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，加大現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營相關(guān)知識的普及力度[19]。最后，不斷創(chuàng)新種植技術(shù)，加大對有機糧食生產(chǎn)的扶持力度，給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟補貼和技術(shù)指導;不斷擴大生態(tài)有機農(nóng)業(yè)品種，深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程，著力培育有機食品，這樣在緩解糧食品種結(jié)構(gòu)性矛盾的同時，也可進一步開拓國際糧食市場。

從農(nóng)村勞動力來看，通過勞動要素提升降低糧食生產(chǎn)對化學、能源要素的消耗，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提高糧食生產(chǎn)質(zhì)量的重要措施。緩解農(nóng)村勞動力快速老齡化的問題，應提升農(nóng)民的職業(yè)地位，樹立農(nóng)業(yè)勞動力價值意識，不斷完善人才引進激勵機制;進一步落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深入推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，通過城鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展帶動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定提升糧食生產(chǎn)效益，留住青年勞動力。積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，利用信息化、直播平臺、電子商務等方式豐富糧食及農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，通過勞動力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，進一步發(fā)揮農(nóng)村存量勞動力的生產(chǎn)效應，強化農(nóng)業(yè)勞動力發(fā)展內(nèi)驅(qū)力。此外，近年來，勞動力回流規(guī)模逐漸擴大，農(nóng)村勞動力資源的再配置也需多加注意，在培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民的同時，應有序推動農(nóng)村富余勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移[20]。

（五）完善污染防治體系，倡導健康飲食觀念

為保護耕地土壤和糧食生產(chǎn)環(huán)境，確保農(nóng)作物健康成長、農(nóng)產(chǎn)品安全可靠，政府應進一步完善環(huán)境污染防治體系，加大污染治理力度，降低耕地面源污染，提高糧食產(chǎn)品質(zhì)量。一方面，加強農(nóng)業(yè)投入品的管理，嚴格限制農(nóng)業(yè)化肥、薄膜等的使用。落實農(nóng)藥經(jīng)營許可、限制使用農(nóng)藥定點經(jīng)營等措施，實現(xiàn)對農(nóng)藥經(jīng)營環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，從源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全?；噬a(chǎn)和降解的過程都會對環(huán)境產(chǎn)生惡劣的影響，因此，在糧食種植過程中應推動有機肥替代化肥。通過技術(shù)進步實現(xiàn)農(nóng)藥減量增效，進一步提升土地產(chǎn)能，培育自然肥力，有效改善當前糧食增產(chǎn)動能高度依賴化肥、農(nóng)藥的不可持續(xù)局面。另一方面，從立法層面明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通各環(huán)節(jié)的主體責任和質(zhì)量安全的監(jiān)管責任，并強化生態(tài)環(huán)境的保護及修復責任承擔。具體可從如下方面著手：加強糧食與食品產(chǎn)業(yè)鏈源頭的立法和監(jiān)管，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯與處罰制度，進一步完善責任追究制度;建立健全生態(tài)修復責任保障機制，在土壤、大氣、水源的污染防治和修復方面嚴格遵守生態(tài)保護優(yōu)先原則[21]，進一步提高農(nóng)戶對糧食安全、食品健康與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的認知水平和重視程度，減少農(nóng)藥及化肥的使用，從而降低糧食生產(chǎn)對環(huán)境的破壞。

與此同時，生活水平的提高使民眾對飲食有了更高的要求。2017年，國務院辦公廳印發(fā)了《國民營養(yǎng)計劃（2017—2030年）》，明確要求將“三品一標”在同類農(nóng)產(chǎn)品中總體占比提高至80%以上。然而，高要求并不意味著資源高消耗和食物高浪費，健康的飲食注重的是食品的綠色有機，也就是糧食生產(chǎn)環(huán)境與農(nóng)作物品質(zhì)的雙重優(yōu)化。為此，政府需要在全社會提倡珍惜節(jié)約糧食、健康飲食、科學合理消費的觀念，強化反對食品浪費的法律約束，繼續(xù)加強對公款吃喝浪費的治理工作，建立全社會節(jié)約食物的長效機制[22]。對于高等院校食堂餐飲實施創(chuàng)新性改革，鼓勵學生自主選菜、自主稱重的買飯方式，落實約束機制，也可開展糧食安全講座，進一步提升學生節(jié)約糧食的意識。 [Reform]

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Hidden Worries of China's Food Security and Its Resolution Strategy under the New Development Pattern of "Dual Circulation"

ZHANG Heng-ming? ?ZHANG Hao-yue? ZHU Qing-sheng

Abstract： Food is the most basic material data for human survival and development， and food security is an important basis to ensure national security and stability. At present， the environment of China's food security has undergone profound changes. Under the new development pattern of "Dual Circulation"， China's food security needs to be based on the domestic cycle， promote the smooth circulation of resources in the domestic and foreign food market， and continuously improve the ability of food security from multiple fields and links. In view of the imperfect development of the domestic seed industry market， the unbalanced structure of grain supply and demand， the low quality of cultivated land resources， the low degree of development of modern agriculture and the increasingly serious agricultural pollution， we can further implement the strategy of "storing grain in the land and technology"， improve the competitiveness of domestic grain enterprises， cultivate new professional farmers and improve the pollution prevention and control system， further ensure a solid foundation for food security.

Key words： food security; "Dual Circulation"; safety of seed industry; grain variety structure