城市社區(qū)事務(wù)治理與合作型權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑

〔摘要〕城市社區(qū)事務(wù)的治理是政黨、行政、居民和物權(quán)等幾方面現(xiàn)實(shí)因素綜合作用的過(guò)程，其反映核心要素的權(quán)力結(jié)構(gòu)能有效提升社區(qū)治理績(jī)效。在合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，社區(qū)居民處于中心地位，社區(qū)黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)居民自治的核心功能，社區(qū)業(yè)主組織承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)物權(quán)法治的重要任務(wù)。重塑合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，要補(bǔ)齊社區(qū)業(yè)主和物業(yè)服務(wù)組織要素，根據(jù)共同體治理的要求定位黨組織的角色地位，按照去行政化的方向調(diào)整居委會(huì)和服務(wù)站的關(guān)系，通過(guò)組織間交叉任職實(shí)現(xiàn)黨組織、居委會(huì)和業(yè)主組織的互動(dòng)合作。

〔關(guān)鍵詞〕城市社區(qū)事務(wù)，合作型權(quán)力結(jié)構(gòu)，社區(qū)居民，社區(qū)黨組織，社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)業(yè)主組織

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）04-0071-07

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)治理變革實(shí)踐表明，城市社區(qū)治理的大趨勢(shì)是走向自主治理，國(guó)家社會(huì)關(guān)系的調(diào)整、住房制度改革和物權(quán)制度的確立為其奠定了良好的基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，中央更加突出強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，北京、上海、廣州和深圳等城市進(jìn)行的新一輪街道管理體制改革和新出臺(tái)的物業(yè)管理方面的法規(guī)都突出強(qiáng)調(diào)了黨建引領(lǐng)的重要性。城市社區(qū)事務(wù)的制度環(huán)境發(fā)生了新變化，原有的城市社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求。面對(duì)新形勢(shì)下城市社區(qū)事務(wù)治理，如何重塑城市社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)？對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行深入思考，有助于我們更加有效地推進(jìn)城市社區(qū)治理，因?yàn)樯鐓^(qū)權(quán)力秩序是社區(qū)治理問(wèn)題的核心所在。

關(guān)于社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究普遍關(guān)注的核心問(wèn)題是哪些力量在社區(qū)中擁有權(quán)力及其大小，擁有權(quán)力的各方彼此之間形成了什么樣的關(guān)系結(jié)構(gòu)，研究成果多數(shù)停留在對(duì)社區(qū)權(quán)力現(xiàn)象的描述，沒(méi)有分析社區(qū)事務(wù)和權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。從理想的角度來(lái)看，應(yīng)該從社區(qū)事務(wù)治理的角度思考對(duì)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑。只有深入理解各種權(quán)力面臨的治理任務(wù)，才能形成符合各方利益訴求的權(quán)力關(guān)系和治理模式，避免在不同的模式之間來(lái)回?fù)u擺，從而為走上可持續(xù)的社區(qū)治理之路奠定穩(wěn)固的權(quán)力基礎(chǔ)。本文將重點(diǎn)研究社區(qū)中的居民委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱社區(qū)居委會(huì)）、業(yè)主組織和黨組織等主體面臨的社區(qū)事務(wù)，在分析社區(qū)治理任務(wù)的基礎(chǔ)上，劃定三種權(quán)力的邊界，重塑社區(qū)三權(quán)合作治理新模式。

一、社區(qū)事務(wù)治理對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的訴求

城市社區(qū)的屬性和構(gòu)成要素為社區(qū)事務(wù)治理和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑提供了根本性依據(jù)。城市社區(qū)意味著一定的地域空間、一定數(shù)量的居住人口和一定數(shù)量的建筑物，當(dāng)然還包含某種精神文化共同體。在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中，除了生產(chǎn)和消費(fèi)單位之外，城市空間最終要落實(shí)在一個(gè)個(gè)社區(qū)里，所有的城市人口都毫無(wú)例外地長(zhǎng)期居住在社區(qū)中。地域空間和人口既是政黨統(tǒng)治的基本構(gòu)成要素，也是政府行政的基本作用對(duì)象，因而政黨和政府最終都不得不將權(quán)力的觸角伸入城市社區(qū)之中。但與此同時(shí)，單位制解體之后，經(jīng)濟(jì)上自立的人員所組成的同質(zhì)居民已經(jīng)成為了城市社區(qū)人口的主體，他們生活上的自理能力逐步形成和提高，社區(qū)公共事務(wù)的自治開(kāi)始成為居民的內(nèi)在要求 〔1〕。直接生活在社區(qū)之中并能對(duì)滿足社區(qū)成員需求負(fù)責(zé)任的社區(qū)居民自治組織可以最及時(shí)、準(zhǔn)確地反映和表達(dá)社會(huì)需求，是有效率的社區(qū)治理的首要選擇 〔2〕。作為社區(qū)構(gòu)成要素之一的建筑物產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變化、商品房小區(qū)的出現(xiàn)、作為商品房小區(qū)產(chǎn)權(quán)所有人的“業(yè)主”及其組織業(yè)主委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱業(yè)委會(huì)）的誕生等社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的變化，直接催生了業(yè)主對(duì)物權(quán)法治的要求，這些因素導(dǎo)致了中國(guó)特色社區(qū)事務(wù)的生成。

（一）社區(qū)事務(wù)治理的生成邏輯

從我國(guó)基層治理的實(shí)踐觀察，我們知道城市社區(qū)事務(wù)的治理是由政黨、行政、居民和物權(quán)等幾個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)因素綜合作用的過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)，各主體所起的作用主要為：

1.作為社會(huì)整合重要抓手的社區(qū)黨建使得黨建引領(lǐng)日益成為社區(qū)事務(wù)中日益凸顯的重要內(nèi)容。隨著單位制的解體，尤其是城市社區(qū)業(yè)主力量的興起，黨統(tǒng)攬社區(qū)的局面被打破了。面對(duì)這一挑戰(zhàn)，在黨和政府的政策文件中，社區(qū)成為黨應(yīng)對(duì)社會(huì)整合危機(jī)的普遍場(chǎng)域，社區(qū)黨建成為了進(jìn)行社會(huì)整合的重要抓手。黨的十九大將黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理寫入了黨章。2019年，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》提出構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的城市基層黨建工作新格局。當(dāng)前，在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的研究中，人們或者是緊跟文件進(jìn)行解讀，或者是緊跟實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，都沒(méi)有將黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理建立在對(duì)社區(qū)事務(wù)清晰分類的基礎(chǔ)之上，因而可能會(huì)出現(xiàn)“就黨建談黨建，為黨建而黨建”的問(wèn)題。我們要把黨建作為社區(qū)事務(wù)的一個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分，從社區(qū)事務(wù)治理整體需求的角度出發(fā)，重新塑造社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

2.空間、人口和居民需求的交疊共存，導(dǎo)致基層政府的部分行政性事務(wù)也變成了社區(qū)治理的部分任務(wù)。社區(qū)空間和人口構(gòu)成了政府行政的基本作用對(duì)象，居民事實(shí)上存在對(duì)政府服務(wù)事項(xiàng)的需求，社區(qū)組織化在管理效率方面具有比較優(yōu)勢(shì)，這三個(gè)方面的原因?qū)е律鐓^(qū)事務(wù)和行政性事務(wù)的交織共存。具體來(lái)說(shuō)：其一，無(wú)論愿意承認(rèn)與否，我國(guó)政府行政的作用對(duì)象和空間普遍地存在于社區(qū)之中。因此，許多政府行政管理活動(dòng)或公共服務(wù)供給都要瞄準(zhǔn)社區(qū)中的居民。其二，社區(qū)居民事實(shí)上存在一些辦理公共服務(wù)事項(xiàng)的需求，這也是社區(qū)成為政府提供公共服務(wù)和實(shí)施社會(huì)管理基本單元的客觀條件。例如，山東省諸城市專門出臺(tái)的《關(guān)于社區(qū)為民服務(wù)事項(xiàng)的清單（試行）》表明，社區(qū)可以安排4大類共59個(gè)小項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，涉及文化體育、社區(qū)教育、計(jì)劃生育、就業(yè)幫扶、社會(huì)福利、社會(huì)救助等方面內(nèi)容 〔3〕。其三，從管理效率的角度講，社區(qū)是城市最基本的組織化單元，對(duì)于政府行政管理而言，“抓社區(qū)”天然地具有降低組織成本和交易成本的優(yōu)勢(shì)，也具有行政效率方面的優(yōu)勢(shì)。

3.作為理想價(jià)值和基本制度框架的“自治”，應(yīng)當(dāng)是社區(qū)事務(wù)治理的靈魂和底色。1989年根據(jù)憲法制定的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》提出擴(kuò)大民主、居民自治的原則，在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。2007年黨的十七大報(bào)告則首次將“基層群眾自治制度”與“人民代表大會(huì)制度”“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”“民族區(qū)域自治制度”并稱為中國(guó)特色的政治制度。報(bào)告還指出，“基層群眾自治制度”源于“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民”，“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)”。〔4〕

4.城市社區(qū)住房屬性和產(chǎn)權(quán)的變化，使得物權(quán)利益和物業(yè)管理成為社區(qū)事務(wù)治理的核心因素。隨著住房制度改革和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，傳統(tǒng)單位體制下的公有住房通過(guò)出售的方式變成了單位職工個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，而新開(kāi)發(fā)的商品房則從一開(kāi)始就具有明顯的私人產(chǎn)權(quán)屬性。個(gè)人住房與社區(qū)圍墻之間的空間、設(shè)施和設(shè)備等因?yàn)闃I(yè)主分?jǐn)偫U納土地出讓金和公攤建筑成本，而成為了社區(qū)共有、共用和共益的集體資產(chǎn)。這樣一來(lái)，城市社區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化。因應(yīng)城市社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化，原來(lái)的公房管理者與住戶之間的管理與被管理關(guān)系，也逐漸演變?yōu)槲飿I(yè)管理企業(yè)與房屋所有權(quán)人之間的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系 〔5〕。物業(yè)管理事務(wù)成為了與居民或業(yè)主生活密切相關(guān)的事情，是每個(gè)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)塑造時(shí)必須考慮的重要因素之一。

（二）社區(qū)事務(wù)分類對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的訴求

社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)建必須服從社區(qū)治理任務(wù)的要求。社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)是人們進(jìn)行制度建構(gòu)的結(jié)果，制度建構(gòu)必須服從于其所面對(duì)的事務(wù)屬性的要求。因?yàn)楣补芾硭婕暗氖聞?wù)是根本性的，事務(wù)公共性強(qiáng)弱對(duì)治理中心的制度安排具有決定性影響 〔6〕。文森特·奧斯特羅姆提示我們，“如果要增加社群個(gè)人的福利潛力，追求最優(yōu)化策略的自利的個(gè)人要求適當(dāng)?shù)臎Q策規(guī)則或者決策安排來(lái)處理不同結(jié)構(gòu)的事務(wù)” 〔7〕62-66。分析社區(qū)事務(wù)是權(quán)力結(jié)構(gòu)建構(gòu)的前提，分析時(shí)要堅(jiān)持“同質(zhì)性原則”。若把兩種或者更多種異質(zhì)的職能連在一起，會(huì)混合生產(chǎn)要素，從而阻礙、損害凈社會(huì)生產(chǎn)，犧牲行政的技術(shù)效率，因此應(yīng)當(dāng)將同質(zhì)性的職能聯(lián)系在一起 〔7〕44。對(duì)于社區(qū)治理而言，“同質(zhì)性原則”意味著要把不同性質(zhì)的事務(wù)進(jìn)行歸類，交給不同的組織。從已有的研究來(lái)看，城市社區(qū)事務(wù)分類已經(jīng)得到了一部分學(xué)者的重視，他們把城市社區(qū)事務(wù)分為行政事務(wù)、公共服務(wù)和自治事務(wù)三大類 〔8〕。這一分類方法雖然對(duì)重塑社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)而言具有一定的指導(dǎo)意義，但是沒(méi)有反映黨的十八來(lái)以來(lái)對(duì)黨建引領(lǐng)的要求，也沒(méi)有反映住房制度改革帶來(lái)的物權(quán)和物業(yè)治理的變化，因而未將黨建事務(wù)和物業(yè)服務(wù)事項(xiàng)納入分類的范疇，不能全面反映當(dāng)前社區(qū)治理的實(shí)踐需求。

值得注意的是，一些地方在社區(qū)職責(zé)清單和社區(qū)事項(xiàng)準(zhǔn)入方面的實(shí)踐探索，對(duì)于我們重塑社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)具有顯著的啟發(fā)意義。一個(gè)典型的案例是北京市。為了減輕社區(qū)行政工作負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)社區(qū)自治服務(wù)功能，北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組2019年12月印發(fā)了《北京市社區(qū)工作準(zhǔn)入管理辦法（試行）》（京社領(lǐng)發(fā)〔2019〕3 號(hào)），對(duì)北京市的社區(qū)工作實(shí)行準(zhǔn)入制。市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定并公布全市社區(qū)職責(zé)清單，把社區(qū)事務(wù)分為社區(qū)依法履行職責(zé)和社區(qū)依法協(xié)助政府工作職責(zé)，前者屬于社區(qū)自身應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)，后者則屬于政府的職責(zé)，社區(qū)只是根據(jù)法律規(guī)定協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)。這個(gè)清單將社區(qū)黨建納入了社區(qū)依法履行職責(zé)的范圍，但是，未將物業(yè)服務(wù)的管理職責(zé)列入社區(qū)依法履行職責(zé)范圍內(nèi)。根據(jù)前面的論述，物權(quán)法治決定了社區(qū)必須要做好物業(yè)服務(wù)的管理工作，據(jù)此我們對(duì)該職責(zé)清單進(jìn)行了補(bǔ)充修改。

從職責(zé)清單的內(nèi)容來(lái)看，我們可以根據(jù)內(nèi)部與外部、自治與非自治兩個(gè)維度對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行類型劃分。內(nèi)、外兩個(gè)維度主要是根據(jù)北京市《北京市社區(qū)工作準(zhǔn)入管理辦法（試行）》與清單列舉的社區(qū)依法履行職責(zé)和社區(qū)依法協(xié)助政府工作職責(zé)作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分。自治和非自治主要以職責(zé)事務(wù)外部性的大小為標(biāo)準(zhǔn)而劃分，如果某些職責(zé)事務(wù)帶來(lái)的益處主要局限于社區(qū)范圍內(nèi)，則應(yīng)當(dāng)納入居民或業(yè)主自治范疇，反之則列入非居民或非業(yè)主自治范疇。根據(jù)這兩個(gè)維度，我們可以把社區(qū)事務(wù)劃分為內(nèi)部居民或業(yè)主自治事務(wù)（A）、內(nèi)部非居民或非業(yè)主自治事務(wù)（B）、外部非居民或非業(yè)主自治事務(wù)（C）、居民或業(yè)主參與社區(qū)外部的自治類事務(wù)（D）（參見(jiàn)表1）。

二、社區(qū)事務(wù)治理中的合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)

社區(qū)事務(wù)分析為社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)建提供了基礎(chǔ)，能夠?yàn)榻缍ㄉ鐓^(qū)內(nèi)部黨組織、居民委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)站及業(yè)主組織之間的職責(zé)分工和協(xié)調(diào)提供基本依據(jù)。根據(jù)組織和社區(qū)事務(wù)屬性相匹配的原則，我們可以推斷出社區(qū)事務(wù)治理的組織選擇，在社區(qū)組織職責(zé)界定的基礎(chǔ)上重塑社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（一）社區(qū)事務(wù)治理的組織選擇

第一類即社區(qū)依法協(xié)助政府工作事務(wù)（C）應(yīng)該交給社區(qū)層面非自治類組織承擔(dān)。這部分事務(wù)在很大程度上屬于政府公共服務(wù)的職責(zé)范疇，應(yīng)該由基層政府親力親為。但一方面，由于這類事務(wù)的需求客體是居住在社區(qū)中的廣大居民或業(yè)主，服務(wù)的供給必須進(jìn)入社區(qū)才能實(shí)現(xiàn)，出于組織化和集約化的需要，城市基層公共服務(wù)的供給多數(shù)都是以社區(qū)為基本單位進(jìn)行組織的;另一方面，由于社區(qū)客觀存在著可以利用的組織化體系，因此這部分公共服務(wù)事項(xiàng)便成了社區(qū)依法協(xié)助政府工作的職責(zé)事項(xiàng)。出于對(duì)居民或業(yè)主自治邏輯的尊重和防止過(guò)度行政化的考慮，多數(shù)城市基層治理實(shí)踐中，政府在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立了社區(qū)服務(wù)站。社區(qū)服務(wù)站是政府公共服務(wù)延伸到社區(qū)的工作平臺(tái)，承擔(dān)政府公共職能。因此，社區(qū)服務(wù)站應(yīng)當(dāng)定位于處理社區(qū)外部非自治性的事務(wù)（C）。這類事務(wù)的治理需要專業(yè)能力和素質(zhì)，并不需要社區(qū)廣大居民或業(yè)主的廣泛參與，在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)權(quán)力的專業(yè)主義和精英主義。

第二類即社區(qū)內(nèi)部自治性事務(wù)（A）應(yīng)該交給社區(qū)內(nèi)部的自治類組織即居委會(huì)、業(yè)主大會(huì)及業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)。其中，居委會(huì)主要負(fù)責(zé)A類事務(wù)中的民主自治、社區(qū)服務(wù)、平安建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生，業(yè)主大會(huì)及業(yè)委會(huì)則主要負(fù)責(zé)物業(yè)管理方面的事務(wù)。這類事務(wù)關(guān)系到每一個(gè)居民或業(yè)主的切身利益，因此在治理過(guò)程中尤其要強(qiáng)調(diào)廣大居民或業(yè)主的參與和同意，例如《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定業(yè)主大會(huì)對(duì)涉及業(yè)主利益的10類事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意。這在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)權(quán)力的多元主義。

第三類即社區(qū)內(nèi)部非自治性事務(wù)（B）應(yīng)該交給社區(qū)內(nèi)部非自治類組織，也就是社區(qū)黨組織和社區(qū)服務(wù)站負(fù)責(zé)。其中社區(qū)服務(wù)站應(yīng)該主要負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)、文化教育（普法、科普和文化教育）及環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生治理、綠化美化等環(huán)境衛(wèi)生方面的宣傳教育工作，社區(qū)黨委主要負(fù)責(zé)社區(qū)黨建工作。

至于第四類即社區(qū)居民或業(yè)主參與社區(qū)外部的自治類事務(wù)（D），是非政府組織開(kāi)展的自治性社會(huì)事務(wù)，與社區(qū)治理關(guān)系不大，此處不予分析。

（二）合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容

在以黨建引領(lǐng)為指導(dǎo)重塑社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，首先要明確的是“黨建引領(lǐng)社區(qū)去做什么”。雖然社區(qū)黨委主要負(fù)責(zé)社區(qū)黨建工作，但黨建工作中非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容是加強(qiáng)社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。這就要求在社區(qū)治理中處理好政治權(quán)力、行政權(quán)力、自治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力四個(gè)方面的關(guān)系。從黨的十八大以來(lái)中央對(duì)基層治理新要求——社區(qū)減負(fù)、居民自治以及由《物權(quán)法》和《民法典》等法規(guī)構(gòu)造的基層治理制度框架來(lái)看，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的大方向應(yīng)當(dāng)是推動(dòng)社區(qū)自治，要用黨建引領(lǐng)社區(qū)治理重點(diǎn)推動(dòng)社區(qū)去行政化、推動(dòng)居民自治和實(shí)現(xiàn)物權(quán)法治。2017年，作為歷史上首次由中央發(fā)布的社區(qū)治理方面的文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，明確說(shuō)明制定該文件的目的是“為實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，而且強(qiáng)調(diào)，“充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用……依法組織居民開(kāi)展自治，及時(shí)幫助解決基層群眾自治中存在的困難和問(wèn)題”?！?〕所以說(shuō)，任何時(shí)候都不能偏離社區(qū)自治這個(gè)大方向?；谌缟峡紤]，我們重塑了黨建引領(lǐng)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，具體如圖1所示。

1.社區(qū)居民在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于中心地位。社區(qū)居民是城市社區(qū)居住人員最具有通約性的身份，也是社區(qū)中一切權(quán)力的根源。社區(qū)內(nèi)部所有治理組織都產(chǎn)生于居民，為居民服務(wù)，向居民負(fù)責(zé)。這是人民主權(quán)和“堅(jiān)持以人民為中心” 原則在城市社區(qū)中的具體體現(xiàn)。社區(qū)居民選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)黨員選舉產(chǎn)生社區(qū)黨組織，社區(qū)業(yè)主選舉產(chǎn)生業(yè)主組織，這三者構(gòu)成了社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的三個(gè)核心要素。三者雖然性質(zhì)不同，但都致力于增強(qiáng)社區(qū)居民或業(yè)主的獲得感和滿意度。

2.社區(qū)黨組織在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)居委會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自治性社區(qū)服務(wù)治理，服務(wù)社區(qū)居民，組織居委會(huì)開(kāi)展自治活動(dòng)，這是黨的文件的要求?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》規(guī)定：“社區(qū)黨支部全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本社區(qū)的各類組織和各項(xiàng)工作?！鄙鐓^(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)業(yè)主組織開(kāi)展物權(quán)事項(xiàng)的治理活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督物業(yè)公司向社區(qū)居民或業(yè)主提供物業(yè)服務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)服務(wù)站向社區(qū)居民提供基層公共服務(wù)。對(duì)于社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)居委會(huì)、業(yè)主組織、物業(yè)服務(wù)公司及社區(qū)服務(wù)站開(kāi)展工作的具體方式，基層治理制度沒(méi)有作出統(tǒng)一安排。有些地方在業(yè)主組織、物業(yè)服務(wù)公司及社區(qū)服務(wù)站中設(shè)立黨支部，社區(qū)黨組織通過(guò)對(duì)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了對(duì)上述組織的領(lǐng)導(dǎo)。有些地方則是通過(guò)社區(qū)黨組織、業(yè)主組織和社區(qū)服務(wù)站的人員交叉任職，實(shí)現(xiàn)了對(duì)上述組織的領(lǐng)導(dǎo)。我們認(rèn)為，具體領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)該在實(shí)踐中擇優(yōu)選擇。

3.社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)居民自治的核心功能。法律制度框架把城市社區(qū)界定為基層群眾自治的領(lǐng)域，社區(qū)居委會(huì)的核心任務(wù)是圍繞自治性社區(qū)事務(wù)開(kāi)展社區(qū)自治活動(dòng)。這就要求在社區(qū)減負(fù)的基礎(chǔ)上，研究社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展自治的核心任務(wù)、社區(qū)自治組織形式及自治的實(shí)現(xiàn)路徑?？梢栽谠圏c(diǎn)的基礎(chǔ)上梳理出自治性社區(qū)事務(wù)目錄清單。結(jié)合目前一些社區(qū)探索的門棟自治、單元自治、樓門長(zhǎng)、社區(qū)社會(huì)組織自治等形式，根據(jù)社區(qū)事務(wù)所涉利益群體的大小，系統(tǒng)設(shè)計(jì)有效實(shí)現(xiàn)居民自治的組織形式。居民自治的實(shí)現(xiàn)路徑可以考慮綜合運(yùn)用社區(qū)微治理、居民議事廳和社區(qū)協(xié)商等多種方式。

4.社區(qū)業(yè)主組織在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)物權(quán)法治的重要任務(wù)。社區(qū)業(yè)主組織一方面要對(duì)社區(qū)物權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行決策，另一方面則要對(duì)物業(yè)服務(wù)公司的服務(wù)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理。業(yè)主組織的活動(dòng)與社區(qū)居民或業(yè)主的利益關(guān)系最為密切，調(diào)動(dòng)他們參與治理的程度也最高。業(yè)主組織的治理無(wú)效或者失敗，給基層社會(huì)治理帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)也最大。因此，業(yè)主組織的治理活動(dòng)要接受社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，接受廣大居民或業(yè)主的監(jiān)督。這也是落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定的具體體現(xiàn)，即“凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問(wèn)題和矛盾糾紛，原則上由社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協(xié)商解決” 〔9〕。

5.社區(qū)服務(wù)站承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)政務(wù)和“居務(wù)”良性互動(dòng)的重要功能。社區(qū)雖然是自治的空間領(lǐng)域，但社區(qū)居民的確需要大量的社區(qū)公共服務(wù)。社區(qū)的圍墻是社區(qū)自治的起點(diǎn)地帶，但并不是政務(wù)服務(wù)和基層公共服務(wù)的終結(jié)點(diǎn)。社區(qū)服務(wù)站在提供基層公共服務(wù)過(guò)程中，要接受社區(qū)黨組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，與社區(qū)居委會(huì)和業(yè)主組織之間進(jìn)行合作互動(dòng)，這樣才能精準(zhǔn)對(duì)接社區(qū)居民或業(yè)主的需求偏好。

三、重塑合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的途徑

重塑黨建引領(lǐng)的合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)要求我們必須補(bǔ)齊社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的組織要素，按照合作的關(guān)系重新梳理不同組織要素之間的權(quán)力關(guān)系。這兩個(gè)方面的工作構(gòu)成了重塑合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)途徑。

（一）補(bǔ)齊社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的業(yè)主和物業(yè)服務(wù)組織要素

黨建引領(lǐng)的社區(qū)合作型權(quán)力結(jié)構(gòu)，要求黨組織積極發(fā)揮對(duì)社區(qū)內(nèi)部不同組織的引領(lǐng)作用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)不同身份社區(qū)成員的引領(lǐng)。因此，權(quán)力結(jié)構(gòu)中組織要素的建立健全是重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提條件。

1.補(bǔ)齊社區(qū)內(nèi)部的業(yè)主組織。從社區(qū)內(nèi)部構(gòu)成要素的角度而言，業(yè)主組織是住房制度改革后適應(yīng)社區(qū)物業(yè)管理現(xiàn)實(shí)要求應(yīng)當(dāng)成立的重要組織。然而，現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的組建率很低。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各地小區(qū)業(yè)委會(huì)成立的比例大約為30%。包括北京、廣州、深圳、杭州這些城市，都是在10～30%之間。其中，廣州市成立小區(qū)業(yè)委會(huì)的比例是25% 〔10〕。如果社區(qū)中的業(yè)主組織是缺位的，那么黨組織也就沒(méi)有辦法通過(guò)業(yè)主組織實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)業(yè)主工作的引領(lǐng)。因此，要構(gòu)建黨建引領(lǐng)的合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，就要直面社區(qū)業(yè)主組織不全的難題，培育組建業(yè)主組織。從發(fā)展的角度來(lái)看，為了解決這一難題，新版《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》設(shè)計(jì)了兩個(gè)方面的措施：一是降低業(yè)委會(huì)的成立門檻，將原來(lái)要求的專有部分建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3的要求，降低為已交付業(yè)主的專有部分達(dá)到建筑物總面積1/2以上。二是組建過(guò)渡性質(zhì)的“物業(yè)管理委員會(huì)”來(lái)補(bǔ)位，并為物業(yè)管理委員會(huì)設(shè)定3年的期限，促使物業(yè)管理委員會(huì)孵化培育業(yè)委會(huì)。這種做法可以看作在制度上進(jìn)行的有益創(chuàng)新性嘗試。

2.補(bǔ)齊社區(qū)內(nèi)部的物業(yè)服務(wù)企業(yè)要素。住房制度改革后，物業(yè)服務(wù)成為與社區(qū)居民生活密切相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域，絕大多數(shù)城市社區(qū)都引入了物業(yè)服務(wù)企業(yè)。但是，由于住房制度改革推進(jìn)程度不同，一些城市社區(qū)并沒(méi)有引入物業(yè)服務(wù)企業(yè)。尤其是一些產(chǎn)權(quán)單位發(fā)生重組改革之后的自管公房小區(qū)，隨著單位的改革變化，原來(lái)負(fù)責(zé)小區(qū)物業(yè)服務(wù)的單位后勤部門撤銷后，這樣的小區(qū)就會(huì)陷入沒(méi)有物業(yè)服務(wù)企業(yè)的境地，淪落成無(wú)人管、無(wú)物業(yè)、無(wú)人防的“三無(wú)”小區(qū)。例如，到2020年合肥市瑤海區(qū)仍然有247個(gè)“三無(wú)”小區(qū) 〔11〕，到2020年信陽(yáng)市浉河區(qū)金牛山街道共有41個(gè)“三無(wú)”小區(qū)，占轄區(qū)居民小區(qū)總數(shù)的63% 〔12〕。如此之多的“三無(wú)”小區(qū)，是無(wú)法重塑黨建引領(lǐng)社區(qū)治理框架下的物業(yè)管理體系的。因此，我們建議通過(guò)居民議事協(xié)商等方式逐步引入物業(yè)服務(wù)企業(yè)。

（二）根據(jù)共同體治理的要求定位黨組織在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的角色地位

在重塑黨建引領(lǐng)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)過(guò)程中，社區(qū)黨組織一定要牢固樹(shù)立“黨建推動(dòng)社區(qū)自治”的理念。這就要求：

1.在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑中，在界定黨組織角色地位的過(guò)程中要尊重社區(qū)是多維度局部共同體這一客觀事實(shí)。首先，城市社區(qū)是生活共同體，居民在社區(qū)中的主要活動(dòng)是圍繞生活進(jìn)行的，這就要求在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中界定黨組織的角色地位時(shí)，要服從生活共同體運(yùn)作的基本要求和規(guī)律，不能用政治替代社區(qū)生活。其次，城市社區(qū)是財(cái)產(chǎn)共同體，位于城市社區(qū)的住房可以說(shuō)是絕大多數(shù)人一生中最大的一筆財(cái)產(chǎn)，而共有、共用和共益的空間設(shè)施設(shè)備則是社區(qū)全體業(yè)主的共同財(cái)產(chǎn)，集成化的建筑物和緊湊的毗鄰關(guān)系，也使得一棟棟樓房成為財(cái)產(chǎn)共同體。因此，黨建引領(lǐng)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑要尊重和適應(yīng)財(cái)產(chǎn)共同體的客觀要求。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理對(duì)這兩個(gè)方面不能視而不見(jiàn)，更不能簡(jiǎn)單否定。因?yàn)?，?jiǎn)單否定當(dāng)代中國(guó)存在“公共空間”的觀點(diǎn)，必然無(wú)法解釋由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、全球化、互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等因素塑造出的群眾自治空間不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，也無(wú)法解釋憲法和物權(quán)法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)必然有利于推進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的趨勢(shì)。

2.在重塑和實(shí)踐黨建引領(lǐng)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)過(guò)程中，要明確領(lǐng)導(dǎo)與管理的區(qū)別及治理與管理的區(qū)別。在這一過(guò)程中，至為關(guān)鍵的是社區(qū)黨組織要清醒地認(rèn)識(shí)到自身在社區(qū)治理中的定位，避免從“全面領(lǐng)導(dǎo)”滑向“全面管理”或者“全面服務(wù)”。簡(jiǎn)單地把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)理解為全面管理，必然導(dǎo)致基層社會(huì)秩序有余而活力不足。社區(qū)治理要求黨組織“掌舵而不劃槳”，引領(lǐng)自治的政治方向，為社區(qū)自治保駕護(hù)航，而不必對(duì)居民自治和業(yè)主自治的事務(wù)親力親為，更不能越俎代庖，替居民和業(yè)主作主。對(duì)于自治組織要素不健全的社區(qū)，黨組織可以借助黨建協(xié)調(diào)機(jī)制動(dòng)員多方面力量，催化成立相應(yīng)的自治組織，培育增強(qiáng)社區(qū)的自治能力。

（三）按照去行政化的方向調(diào)整居委會(huì)和服務(wù)站的關(guān)系

黨建引領(lǐng)的合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)是自治型而不是他治型。因而，除了要根據(jù)共同體治理的要求定位好黨組織與其他組織要素的關(guān)系之外，還需要按照去行政化的方向調(diào)整好居民委員會(huì)和社區(qū)服務(wù)站之間的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中的社區(qū)普遍面臨的一個(gè)難題是居委會(huì)的行政化。大多數(shù)社區(qū)采用的是“居站”一體化，甚至是社區(qū)黨組織、居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站一體化的組織架構(gòu)，這就使得社區(qū)內(nèi)部失去了約束行政化的組織邊界。大量的行政事務(wù)越出了社區(qū)服務(wù)站的邊界，侵入了居民自治的范圍，占用了社區(qū)黨組織和居委會(huì)工作人員的大量時(shí)間和精力。這個(gè)難題妨礙了社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展居民自治活動(dòng)，也不符合社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)政治引領(lǐng)的角色定位。因此，我們建議在“居站分離”和“一站多居”改革探索的基礎(chǔ)上，針對(duì)存在的問(wèn)題，更加系統(tǒng)地設(shè)計(jì)“居站分離”的實(shí)現(xiàn)模式。要根據(jù)居民數(shù)量和空間分布等因素，探討更加節(jié)約交易成本和更富有管理效率的居站關(guān)系模式。要讓作為基層政府延伸到社區(qū)中公共服務(wù)平臺(tái)的社區(qū)服務(wù)站，回歸公共組織的定位，更多地將時(shí)間和精力用于落實(shí)行政事務(wù)和基層公共服務(wù);將社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)從大量繁瑣細(xì)碎的行政性事務(wù)中解放出來(lái)，讓他們投入更多的時(shí)間和精力用于社區(qū)黨務(wù)和社區(qū)居民自治活動(dòng)。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，北京市列出的社區(qū)職責(zé)事項(xiàng)清單，將社區(qū)依法履行職責(zé)和社區(qū)依法協(xié)助政府工作職責(zé)進(jìn)行了區(qū)分，為“居站”職責(zé)分離奠定了基礎(chǔ)。前者大體上屬于社區(qū)內(nèi)部的自治事項(xiàng)，后者則大體上屬于行政事項(xiàng)。接下來(lái)則可以在職責(zé)事項(xiàng)分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)“居站”組織分離。

（四）通過(guò)組織間交叉任職實(shí)現(xiàn)黨組織、居委會(huì)和業(yè)主組織的互動(dòng)合作

黨建引領(lǐng)的合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑不僅要求補(bǔ)齊組織要素，界定不同組織間的關(guān)系，還需要通過(guò)黨建來(lái)帶動(dòng)不同組織要素之間的互動(dòng)，這是實(shí)現(xiàn)合作的重要協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)業(yè)委會(huì)之間的交叉任職是構(gòu)建黨建引領(lǐng)的合作型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的有效途徑。多數(shù)地方的社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)之間人員的交叉任職比例近乎100%，兩委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站的人員交叉任職的比例也比較高。但是社區(qū)黨組織和業(yè)主組織之間的交叉任職程度還不高，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》提出探索符合條件的社區(qū)居委會(huì)成員通過(guò)法定程序兼任業(yè)委會(huì)成員。在社區(qū)黨組織和居委會(huì)100%交叉任職的情況下，這也就等同于社區(qū)黨組織成員通過(guò)法定程序兼任業(yè)委會(huì)成員。《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定的交叉任職的條件是：一要具有本社區(qū)業(yè)主身份，二要贏得業(yè)主大會(huì)人數(shù)和小區(qū)產(chǎn)權(quán)面積“雙過(guò)半”的表決票數(shù)。如果社區(qū)黨組織和居委會(huì)的成員具有本社區(qū)業(yè)主的身份，兼任業(yè)委會(huì)成員是沒(méi)有制度障礙的。從制度規(guī)則來(lái)看，一些社區(qū)居委會(huì)成員或社區(qū)黨組織書記的確也通過(guò)法定程序兼任了社區(qū)業(yè)委會(huì)的成員或主任，而且實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的持續(xù)高效治理，可以說(shuō)為重塑黨建引領(lǐng)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)提供了很好的典范。

新中國(guó)成立以來(lái)，城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)是隨著社區(qū)事務(wù)治理中心的轉(zhuǎn)移而變遷的，先后出現(xiàn)了單位制社區(qū)、街居型社區(qū)，隨著住房制度改革和物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，又出現(xiàn)了具有市場(chǎng)化特征的商品房社區(qū)。黨的十八大以來(lái)，更加突出強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)，使得政治與物權(quán)、市場(chǎng)、自治等因素一同構(gòu)成了社區(qū)事務(wù)治理的核心內(nèi)容，從而也就對(duì)重塑社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)提出了新的要求。面對(duì)新的要求，我們需要系統(tǒng)考察各種權(quán)力存在的基礎(chǔ)和彼此之間的關(guān)系，根據(jù)黨建引領(lǐng)重塑社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不能簡(jiǎn)單地停留于宣傳強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)，以免出現(xiàn)流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。跳出國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，將社區(qū)治理的分析置于政黨、國(guó)家、社會(huì)和物權(quán)自治等要素構(gòu)成的具體情境中進(jìn)行分析，有助于重塑更加符合現(xiàn)實(shí)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，這在一定程度上可以突破將國(guó)家-社會(huì)關(guān)系分析框架簡(jiǎn)單套用于城市社區(qū)研究面臨解釋力不足的困境。

本研究提出的分析框架及重塑的黨建引領(lǐng)合作型社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，是基于邏輯推理的結(jié)果，未來(lái)的研究可以拓展更多的典型案例，探索總結(jié)黨建引領(lǐng)的合作型社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)條件。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 周 榮