治理轉(zhuǎn)型：高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定的范式演進(jìn)
——以A大學(xué)“十四五”規(guī)劃為例

張端鴻，陳孫延，蔡三發(fā)

（同濟(jì)大學(xué)高等教育研究所，上海200092）

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題的提出

20世紀(jì)80年代至90年代，在公共管理部門(mén)內(nèi)出現(xiàn)了一種有別于傳統(tǒng)管理模式的新型管理方法，主要表現(xiàn)為通過(guò)借鑒企業(yè)的管理理念和實(shí)踐，利用經(jīng)濟(jì)理論、模型與績(jī)效管理等，對(duì)公共管理部門(mén)的運(yùn)作方式、治理模式、戰(zhàn)略管理和人事管理等進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)從公共行政（public administration）向公共管理（public management）的轉(zhuǎn)變。[1]改革率先在政府部門(mén)中盛行，隨后逐漸影響了高等教育機(jī)構(gòu)的管理。這種替代了傳統(tǒng)公共行政并在各種情境下逐漸成形的新型管理范式被稱(chēng)為新公共管理（New Public Management，NPM）。

過(guò)去的30多年間，新公共管理范式的不斷發(fā)展對(duì)世界各地的高等教育體系特別是大學(xué)的治理也產(chǎn)生了顯著的影響，其中最重要的是大學(xué)自治權(quán)限的分配。受新公共管理范式的影響，英國(guó)大學(xué)治理體系成為踐行該理念的典范；[2]德國(guó)大學(xué)經(jīng)過(guò)治理機(jī)制改革，在行動(dòng)力、自治性和競(jìng)爭(zhēng)力方面均有提升；[3]美國(guó)大學(xué)治理具有明顯的市場(chǎng)導(dǎo)向?？傊?，大學(xué)治理更加關(guān)注績(jī)效，政府通過(guò)立法、激勵(lì)、問(wèn)責(zé)和目標(biāo)管理多種方式“遙控”大學(xué)，大學(xué)享有一定的自治空間。[2]

目標(biāo)管理是政府“遙控”大學(xué)的方式之一，在新公共管理理念的影響下完成了其實(shí)現(xiàn)方式由普通規(guī)劃至戰(zhàn)略規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)公共行政的模式內(nèi)，目標(biāo)管理主要通過(guò)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)，公共部門(mén)的規(guī)劃僅僅在于經(jīng)費(fèi)預(yù)算的實(shí)施與完成。在20世紀(jì)80年代早期，由于企業(yè)管理中戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展，公共部門(mén)內(nèi)也出現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃（strategic planning），公共部門(mén)逐漸開(kāi)始尋求外部專(zhuān)業(yè)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的制定。企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃引入公共部門(mén)之中，被公共部門(mén)采納，但與企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃水平存在一定的差距。在新公共管理視角下，戰(zhàn)略規(guī)劃成為戰(zhàn)略管理的表現(xiàn)形式，事關(guān)組織所設(shè)定的未來(lái)發(fā)展方向。戰(zhàn)略并不是一種詳細(xì)的計(jì)劃或是一系列指示的集合，它是個(gè)人或者組織有關(guān)行動(dòng)和決策的統(tǒng)一指南。[4]戰(zhàn)略視角會(huì)注重結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境切實(shí)考慮組織的定位，制定準(zhǔn)確而清晰的目標(biāo)，更系統(tǒng)、更長(zhǎng)遠(yuǎn)地思考未來(lái)組織的走向及相應(yīng)的行動(dòng)策略。

新公共管理理念的出現(xiàn)不僅影響了公共管理部門(mén)的目標(biāo)管理，還逐漸對(duì)大學(xué)治理產(chǎn)生影響。高校在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都采用傳統(tǒng)公共行政模式的目標(biāo)管理方式，規(guī)劃高度重視領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)想，是一項(xiàng)文秘性質(zhì)的文字整合工作。在規(guī)劃編制形成后，“墻上掛掛”，“抽屜放放”，未能有效地指導(dǎo)學(xué)校的發(fā)展實(shí)踐。在新公共管理理念的影響下，大學(xué)擁有了一定的自治空間并開(kāi)始進(jìn)行績(jī)效管理、目標(biāo)管理等改革，高校意識(shí)到戰(zhàn)略管理將為推動(dòng)組織發(fā)展提供動(dòng)力，而其中的實(shí)踐落腳點(diǎn)——戰(zhàn)略規(guī)劃被賦予了史無(wú)前例的重要性，成為一種管理方式的更新，通過(guò)組織共同體成員謀劃發(fā)展的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。[5]在我國(guó)，有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃編制的研究主要集中在過(guò)程和意義研究?jī)煞矫?。在過(guò)程研究方面，學(xué)者們針對(duì)高校應(yīng)如何科學(xué)地進(jìn)行規(guī)劃編制提出建議，反映高校戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)控等各個(gè)環(huán)節(jié)所存在的問(wèn)題，并提供有效的解決方法。[6]在不同的歷史階段，學(xué)者們通過(guò)研究引導(dǎo)高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定的規(guī)范化與科學(xué)化，解決實(shí)際問(wèn)題，不斷提高戰(zhàn)略規(guī)劃的有效性。

高校的戰(zhàn)略規(guī)劃正在發(fā)生著何種變化，當(dāng)前戰(zhàn)略規(guī)劃的制定是否正接近科學(xué)的戰(zhàn)略管理模式，又存在怎樣的改進(jìn)空間，這些均是值得關(guān)注的問(wèn)題?；仡欉^(guò)往戰(zhàn)略規(guī)劃的制定模式，研究當(dāng)下戰(zhàn)略規(guī)劃的制定過(guò)程，或許有助于我們更好地認(rèn)識(shí)高校戰(zhàn)略規(guī)劃編制的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)涵，探知高校戰(zhàn)略規(guī)劃在高校發(fā)展中的作用，明晰高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定的范式，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以推廣，從而提升戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)我國(guó)高校發(fā)展的促進(jìn)作用。

二、高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定模式的轉(zhuǎn)換

新中國(guó)成立初期，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)建立了五年計(jì)劃體制。從1953年的第一個(gè)五年計(jì)劃到目前已完成的第十三個(gè)五年規(guī)劃，“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”幾乎伴隨了新中國(guó)成長(zhǎng)的全過(guò)程。五年規(guī)劃在我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域被廣泛地執(zhí)行，發(fā)揮了重要的綱領(lǐng)作用，已成為我國(guó)國(guó)家治理的重要手段，突顯出制度優(yōu)勢(shì)。

我國(guó)最早的高校發(fā)展規(guī)劃可以追溯到20世紀(jì)50年代。作為一種治理手段，戰(zhàn)略規(guī)劃編制已經(jīng)成為高校五年一輪的必修課。雖然五年計(jì)劃來(lái)自蘇聯(lián)，但受?chē)?guó)情影響和具體歷史條件的限制，無(wú)論是國(guó)家的五年規(guī)劃還是高校發(fā)展規(guī)劃都經(jīng)歷了一個(gè)內(nèi)生演化的過(guò)程，歷經(jīng)艱辛探索，階段特征鮮明，在不斷完善中煥發(fā)出旺盛的生命力。

（一）行政指令管理下的計(jì)劃模式

第一階段是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定階段，時(shí)間跨度約為“一五”時(shí)期至“五五”時(shí)期。該階段高校規(guī)劃采取行政指令管理下的計(jì)劃模式，在“管制型”的治理方式下進(jìn)行統(tǒng)一編制。當(dāng)時(shí)全國(guó)高等學(xué)校均由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，高校的招生和分配、教員的任免、經(jīng)費(fèi)的籌措等全部由中央統(tǒng)一管理，各高校的規(guī)章制度和建設(shè)計(jì)劃等由教育部統(tǒng)一掌握。1955年12月，教育部制定《高等教育十二年規(guī)劃（草案）》，要求各高等學(xué)校必須分別制定第一個(gè)五年計(jì)劃的后兩年計(jì)劃以及第二個(gè)五年計(jì)劃和第三個(gè)五年計(jì)劃。這一階段的高校戰(zhàn)略規(guī)劃是國(guó)家計(jì)劃管理體制的一個(gè)重要組成部分，充分體現(xiàn)了新中國(guó)成立初期高度集權(quán)的計(jì)劃管理的特點(diǎn)，實(shí)行“管制型”的治理方式。高校發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程本質(zhì)上是國(guó)家教育方針政策以及各種指令性計(jì)劃的貫徹執(zhí)行過(guò)程，具有政治嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性。高校規(guī)劃的編制有統(tǒng)一的內(nèi)容和格式，以便于上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行審批與考核，編制與執(zhí)行也主要依靠審核批準(zhǔn)、行政命令、資源劃撥、行政問(wèn)責(zé)等強(qiáng)制性的方式來(lái)保障，甚至有部分編制規(guī)劃由政府直接包辦。

（二）法人地位確立過(guò)程中的文秘模式

第二階段存在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，時(shí)間跨度約為“六五”時(shí)期至“九五”時(shí)期。高校在多元主體共治模式下逐漸建立起新型規(guī)劃體系，在法人地位確立過(guò)程中形成文秘模式。我國(guó)做出改革開(kāi)放的重大決策，政府對(duì)計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)逐步深化，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)型為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，治理方式也逐步實(shí)現(xiàn)從“管制”向“管理”轉(zhuǎn)變，高校法人地位逐步確立，形成多元主體的共治模式。五年規(guī)劃體制進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，逐步建立起新型的規(guī)劃體系，高等教育領(lǐng)域的管理體制也隨之調(diào)整與完善。這一時(shí)期，高校在規(guī)劃編制過(guò)程中采取傳統(tǒng)的文秘模式，由校領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布編制規(guī)劃的指令并確定規(guī)劃編制的整體框架，各職能部門(mén)擅長(zhǎng)文秘工作的員工負(fù)責(zé)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容的撰寫(xiě)工作。黨辦、組織部、學(xué)科辦等部門(mén)的工作人員因規(guī)劃涉及其部門(mén)的內(nèi)容要點(diǎn)偏多而展開(kāi)密切的溝通與合作，其余部門(mén)則僅限于文本的提供，由此形成了合作程度從密到疏的文秘工作圈層，內(nèi)層溝通緊密，外層相對(duì)松散。文秘模式下的高校規(guī)劃編制主要是領(lǐng)導(dǎo)意志的文本化，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定整體框架與核心要點(diǎn)，各職能部門(mén)部分員工依據(jù)要求完成資料提交和相關(guān)內(nèi)容撰寫(xiě)等“規(guī)定動(dòng)作”。1993年7月，我國(guó)正式?jīng)Q定啟動(dòng)“211工程”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，這使規(guī)劃編制工作前期出現(xiàn)弱化的局面在一些高水平大學(xué)得到扭轉(zhuǎn)。2002年，A大學(xué)列入“985工程”重點(diǎn)建設(shè)高校，同年，編制了《“十五”期間A大學(xué)發(fā)展規(guī)劃綱要》。

（三）自主權(quán)擴(kuò)大過(guò)程中的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立后，高校規(guī)劃編制進(jìn)入了第三階段，時(shí)間跨度約為“十五”時(shí)期至“十三五”時(shí)期。隨著辦學(xué)自主權(quán)的提升，高校開(kāi)始認(rèn)同規(guī)劃編制的價(jià)值，積極進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃的編制，規(guī)劃編制逐漸趨于專(zhuān)業(yè)化。2000年以后，越來(lái)越多的高校真正認(rèn)識(shí)到規(guī)劃編制與執(zhí)行對(duì)學(xué)校發(fā)展的重大意義，開(kāi)始對(duì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的謀劃。[7]在這一過(guò)程中，專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)力量在高校規(guī)劃的編制中出現(xiàn)，高校普遍設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。2004年5月，A大學(xué)成立發(fā)展規(guī)劃處，在學(xué)校黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、政策研究、高等教育研究和辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估等工作。2007年5月《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》頒布實(shí)施，這是第一部由國(guó)務(wù)院審議并批轉(zhuǎn)發(fā)布的教育五年規(guī)劃，充分顯示了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)教育工作的高度重視和堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展的決心。該《綱要》進(jìn)一步明確：“全面加強(qiáng)教育規(guī)劃工作，建立規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整和實(shí)施監(jiān)測(cè)機(jī)制?！眹?guó)家運(yùn)用規(guī)劃手段引導(dǎo)高等教育改革，使其發(fā)展方式發(fā)生了根本性改變，高校自主權(quán)的賦予大大增強(qiáng)了其自主辦學(xué)和民主管理的意識(shí)，而規(guī)劃編制成為實(shí)現(xiàn)高校自謀發(fā)展和民主管理的有效途徑。越來(lái)越多的高校認(rèn)同規(guī)劃編制的價(jià)值，并自覺(jué)遵循民主程序，調(diào)動(dòng)全體教職員工的積極性參與發(fā)展規(guī)劃的編制，為構(gòu)建共治共管的新機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。在這一模式中，各高校的自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，規(guī)劃編制也逐步朝著專(zhuān)業(yè)化的方向發(fā)展，具體體現(xiàn)為：編制過(guò)程更加科學(xué)完整，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與各條線的行政權(quán)、專(zhuān)業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)與人員的咨詢(xún)權(quán)以及師生的民主參與權(quán)，在規(guī)劃編制過(guò)程中得到更加合理的配置。

從“管制型”到“管理型”再到“共治共管”理念的出現(xiàn)，大學(xué)治理的不斷革新，使發(fā)展規(guī)劃發(fā)生了從行政指令性的計(jì)劃到文秘模式下的規(guī)劃文本、再到專(zhuān)業(yè)化的戰(zhàn)略藍(lán)圖的轉(zhuǎn)變。高校治理方式的逐漸完善，使得原有的發(fā)展規(guī)劃制定模式不能有效適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，制定模式的轉(zhuǎn)換成為必然。

三、高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定的范式轉(zhuǎn)移

高校戰(zhàn)略規(guī)劃的編制本質(zhì)上是一種大學(xué)治理行為，已逐漸成為完善高校治理的手段之一。隨著新公共管理理念深入高校管理領(lǐng)域，高校戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程也在悄然發(fā)生著變化。在美國(guó)，高校的戰(zhàn)略規(guī)劃采取不同的模式。其中，布賴(lài)森針對(duì)公共部門(mén)和非營(yíng)利組織提出的戰(zhàn)略規(guī)劃模式被廣泛應(yīng)用。[8]布賴(lài)森借鑒企業(yè)管理中的戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程并加以改進(jìn)，使其適應(yīng)公共管理部門(mén)的運(yùn)作，從而提出了布賴(lài)森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”（The Bryson Model of Strategic Planning），如表1所示。[9]在新公共管理視角下，采用布賴(lài)森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”對(duì)A高校“十四五”規(guī)劃的過(guò)程進(jìn)行分析。

表1 布賴(lài)森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”

（一）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：完善頂層設(shè)計(jì)

決策者的支持與認(rèn)可是組織戰(zhàn)略規(guī)劃成功的關(guān)鍵，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者在發(fā)起與采納環(huán)節(jié)發(fā)揮著不可替代的作用。首先，戰(zhàn)略規(guī)劃的開(kāi)始需要組織內(nèi)關(guān)鍵決策者和領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)成關(guān)于整體戰(zhàn)略規(guī)劃方案和主要規(guī)劃步驟的初始協(xié)議，這是一種“規(guī)劃的規(guī)劃”，即發(fā)起和達(dá)成戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程的協(xié)議。初始協(xié)議的主要內(nèi)容包括行動(dòng)的目的，程序的步驟，報(bào)告的形式和時(shí)間，應(yīng)該參與的組織、群體或個(gè)人，以及參與的方式和途徑等。A大學(xué)自上而下制定戰(zhàn)略規(guī)劃的總體規(guī)劃，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子討論規(guī)劃編制工作方案，經(jīng)過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)議的討論，編制印發(fā)了《A大學(xué)“十四五”規(guī)劃編制工作方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），明確規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、總體要求、基本原則和進(jìn)度安排。規(guī)劃編制的整體進(jìn)程有清晰的模塊劃分，如圖1所示?！斗桨浮芬?guī)定，A大學(xué)“十四五”規(guī)劃在學(xué)校黨委和行政的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展，重要事項(xiàng)提交校長(zhǎng)辦公會(huì)議和黨委常委會(huì)研究決定，成立A大學(xué)“十四五”規(guī)劃工作小組，由黨委書(shū)記和校長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)（訪談編號(hào)1）。發(fā)起和達(dá)成戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程協(xié)議的制定明確了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者在戰(zhàn)略規(guī)劃制定過(guò)程中的角色，理順了相關(guān)參與主體的關(guān)系，明確了推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃制定的程序。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)既負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作的發(fā)起，也掌握規(guī)劃定稿的終審與采納權(quán)。在“審查和采納戰(zhàn)略或戰(zhàn)略規(guī)劃”環(huán)節(jié)，經(jīng)咨詢(xún)后形成的規(guī)劃定稿文本提交校長(zhǎng)辦公會(huì)議進(jìn)行審議、學(xué)校黨委常委會(huì)議（全委會(huì)）進(jìn)行審定，通過(guò)后報(bào)相關(guān)行政部門(mén)備案。

圖1 “十四五”規(guī)劃編制進(jìn)程

進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)是“十四五”規(guī)劃編制過(guò)程中的顯著特點(diǎn)之一，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的參與實(shí)際上貫穿了規(guī)劃編制的全過(guò)程，在發(fā)起規(guī)劃編制工作、推進(jìn)編制進(jìn)程和采納規(guī)劃環(huán)節(jié)均發(fā)揮了統(tǒng)領(lǐng)作用，同時(shí)，在規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)控中也扮演了重要角色，各職能部門(mén)向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及時(shí)匯報(bào)執(zhí)行情況。在“十四五”規(guī)劃制定期間，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)更加注重“頂層設(shè)計(jì)”，以系統(tǒng)的、全局的觀點(diǎn)進(jìn)行實(shí)踐，重視職能部門(mén)間的溝通與協(xié)調(diào)，溝通下方，向上傳達(dá)，努力當(dāng)好學(xué)校發(fā)展的“總設(shè)計(jì)師”。

（二）行政分權(quán)：上下協(xié)同聯(lián)動(dòng)

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，許多國(guó)家逐漸嘗試通過(guò)權(quán)力的分散化（deconcentration）提高學(xué)校自治程度，[10]從而促進(jìn)高等教育的多樣化與個(gè)性化。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)不斷調(diào)整高教行政管理中各主體的關(guān)系，在一定程度上擴(kuò)大和落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)。戰(zhàn)略規(guī)劃是高校有效利用辦學(xué)自主權(quán)、強(qiáng)化發(fā)展自主性的重要手段。[11]然而，在文秘模式階段，高校戰(zhàn)略規(guī)劃主要是將領(lǐng)導(dǎo)意志文本化的文秘工作，各職能部門(mén)僅圍繞領(lǐng)導(dǎo)要求提供相應(yīng)資料，導(dǎo)致出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象。“十四五”期間，高校開(kāi)始致力于構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃體系，并通過(guò)工作部署讓各行政條線充分參與其中。

A大學(xué)的“十四五”規(guī)劃體系包含“1+9+N”的總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和學(xué)院規(guī)劃，提倡規(guī)劃的編制加強(qiáng)協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、形成合力。各職能部門(mén)、直屬單位與院系成立規(guī)劃編制工作小組，將需編制的具體規(guī)劃項(xiàng)目劃分至相關(guān)編制責(zé)任單位，具體安排如表2所示。要求各職能部門(mén)進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，尤其是重視對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)標(biāo)桿學(xué)校和學(xué)科的調(diào)研，認(rèn)真研究規(guī)劃內(nèi)容，完成規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施的制定；牽頭單位加強(qiáng)協(xié)調(diào)，注重總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與學(xué)院規(guī)劃之間的銜接。

表2 “十四五”規(guī)劃體系與責(zé)任單位

在“十四五”規(guī)劃編制過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)自下而上地進(jìn)行規(guī)劃編制，才能做到立足現(xiàn)實(shí)進(jìn)行深入而切實(shí)的研究，而不是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)等憑空臆想。加強(qiáng)協(xié)同，上下聯(lián)動(dòng)，給予各職能部門(mén)充分參與學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了高校權(quán)力向各行政條線的分權(quán)。這在一定程度上是高校內(nèi)部分散化治理的體現(xiàn)，在落實(shí)高校自主權(quán)、加強(qiáng)高校自治方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新。

（三）咨詢(xún)力量：強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)

專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)力量在“十四五”規(guī)劃中得到明顯提升，具體表現(xiàn)為專(zhuān)業(yè)人員從事專(zhuān)業(yè)性規(guī)劃工作。一方面，發(fā)展規(guī)劃部與各職能部門(mén)內(nèi)的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃人員成為戰(zhàn)略規(guī)劃制定隊(duì)伍的主要力量；另一方面，規(guī)劃的程序與內(nèi)容日趨科學(xué)完善。在“十四五”規(guī)劃的編制過(guò)程中，由專(zhuān)業(yè)規(guī)劃人員評(píng)估內(nèi)外部環(huán)境以確定自身的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅，形成了《A大學(xué)“十四五”發(fā)展規(guī)劃環(huán)境分析報(bào)告》。接著，通過(guò)宏觀環(huán)境分析和學(xué)校內(nèi)部情況（人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、師資隊(duì)伍和社會(huì)服務(wù)等）分析，闡明了“十四五”期間A大學(xué)發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)（訪談編號(hào)2）。在上述步驟的基礎(chǔ)上，確定組織面臨的戰(zhàn)略性問(wèn)題并制定應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的戰(zhàn)略是戰(zhàn)略規(guī)劃的核心。由此可見(jiàn)，A大學(xué)遵循了布賴(lài)森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”，采取了科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃文本編制步驟，形成了包含各個(gè)要素的較為完整的戰(zhàn)略規(guī)劃，具體見(jiàn)表3。

表3 A大學(xué)規(guī)劃文本的編制

戰(zhàn)略規(guī)劃作為一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程，其成功實(shí)施是最重要的環(huán)節(jié)，否則會(huì)淪為一紙空文，不會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在“十三五”末期至“十四五”規(guī)劃起始階段，A大學(xué)開(kāi)始對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤性評(píng)估，讓?xiě)?zhàn)略規(guī)劃不僅僅停留在文本上。具體表現(xiàn)為各職能部門(mén)以月度報(bào)告形式督辦，每年年底匯報(bào)完成率，由發(fā)展規(guī)劃部對(duì)各個(gè)學(xué)院開(kāi)展辦學(xué)績(jī)效評(píng)估，并將結(jié)果反饋至校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)和院系。這項(xiàng)工作已成為重要的管理手段，成為人事處年度績(jī)效考核、組織班子考核和研究生院指標(biāo)分配的依據(jù)（訪談編號(hào)3）。然而，成功實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃并不是“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”的終點(diǎn)。由于環(huán)境變化的不確定性，有效的戰(zhàn)略必須通過(guò)持續(xù)性和適應(yīng)性的更新執(zhí)行計(jì)劃進(jìn)行維持，“戰(zhàn)略及戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程的再評(píng)估”也是不容忽視的。戰(zhàn)略規(guī)劃的再評(píng)估與修訂近年來(lái)也受到了高校的關(guān)注，高校組織已經(jīng)有意識(shí)地對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃依據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，制定規(guī)劃管理制度。A大學(xué)2020年制定《A大學(xué)發(fā)展規(guī)劃編制與審批管理辦法（試行）》，推進(jìn)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃編制與審批管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，提升戰(zhàn)略與實(shí)施進(jìn)程的合理性與連貫性。

尊重專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)力量，專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)?nèi)藛T成為戰(zhàn)略規(guī)劃隊(duì)伍的主力軍，遵循科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃制定程序，基于研究形成戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容。同時(shí)，專(zhuān)業(yè)人員采用一定的評(píng)估方法對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控，有效落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃。最終，關(guān)注戰(zhàn)略規(guī)劃的再評(píng)估與修訂，建立規(guī)劃管理制度，在推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃制度化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其專(zhuān)業(yè)化。

（四）民主參與：共繪發(fā)展藍(lán)圖

A大學(xué)在規(guī)劃編制過(guò)程中，堅(jiān)持開(kāi)放共享的理念，依靠全校師生員工的集體智慧，充分調(diào)動(dòng)廣大師生員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，廣開(kāi)言路、廣聚民意、廣納民智。學(xué)校舉辦“我為A大學(xué)‘十四五’規(guī)劃獻(xiàn)一策”活動(dòng)，面向廣大師生員工、校友和社會(huì)各界人士征求意見(jiàn)，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。廣泛的民主參與使得學(xué)校“十四五”規(guī)劃充分體現(xiàn)了廣大師生員工的意志，不再局限于領(lǐng)導(dǎo)意志的體現(xiàn)。

廣大師生員工的意志充分體現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃中，戰(zhàn)略規(guī)劃便擁有了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，師生員工會(huì)更積極地去實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃中的組織愿景對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的指導(dǎo)作用往往比對(duì)戰(zhàn)略制定的指導(dǎo)作用更加重大，經(jīng)過(guò)廣泛民主參與的大學(xué)組織愿景不再僅僅是領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃，還是全體師生員工的心愿，將會(huì)為大學(xué)的未來(lái)發(fā)展提供不竭的動(dòng)力。

由此可見(jiàn)，高校戰(zhàn)略規(guī)劃的范式轉(zhuǎn)移正在發(fā)生，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是制定步驟的專(zhuān)業(yè)化?，F(xiàn)行的戰(zhàn)略規(guī)劃體系具有科學(xué)性和合理性，其過(guò)程基本遵循布賴(lài)森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”。二是權(quán)力配置的實(shí)現(xiàn)。在戰(zhàn)略規(guī)劃的編制過(guò)程中，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各職能部門(mén)、直屬單位與院系成立規(guī)劃編制工作小組，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)與專(zhuān)業(yè)規(guī)劃人員成為編制工作的“主力軍”，專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)力量得到尊重，充分聽(tīng)取學(xué)校教職工與全體學(xué)生的意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、條線行政權(quán)和專(zhuān)業(yè)權(quán)力三者的再配置，權(quán)力重心下移，民主權(quán)力擴(kuò)大（訪談編號(hào)4）。

四、結(jié)論與展望

經(jīng)過(guò)多年的探索與發(fā)展，高校戰(zhàn)略規(guī)劃從“十三五”時(shí)期開(kāi)始，特別是在“十四五”規(guī)劃期間發(fā)生了制定范式的轉(zhuǎn)移，從舊范式逐漸走向了新范式。舊范式是傳統(tǒng)的文秘范式，其本質(zhì)是多部門(mén)協(xié)作的文秘協(xié)作過(guò)程，將領(lǐng)導(dǎo)的意志文本化。新范式是專(zhuān)業(yè)范式。在新范式下，高校重視愿景與使命的構(gòu)建，充分發(fā)揮組織愿景的潛在作用，規(guī)劃的制定過(guò)程以戰(zhàn)略思維為導(dǎo)向，遵循科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序。新范式的本質(zhì)是對(duì)高校權(quán)力進(jìn)行多元配置的治理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定的專(zhuān)業(yè)化。

（一）行政邏輯仍然存在

高校的戰(zhàn)略規(guī)劃主要解決發(fā)展的目標(biāo)是什么，發(fā)展的路徑是什么，從而對(duì)學(xué)校發(fā)展進(jìn)行準(zhǔn)確定位。理清發(fā)展思路、把握發(fā)展方向必須以中央的方針政策以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的五年計(jì)劃（規(guī)劃）為依據(jù)。國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃既有對(duì)宏觀戰(zhàn)略的分解落實(shí)，又有各領(lǐng)域規(guī)劃的有機(jī)整合，是兼具具體性和完備性的綱領(lǐng)性文件，對(duì)高校發(fā)展規(guī)劃的編制具有極強(qiáng)的指導(dǎo)意義。在新范式中，高校規(guī)劃的編制依然堅(jiān)持以國(guó)家層面的規(guī)劃為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、立足國(guó)情的根本要求，行政邏輯仍然存在。

2020年9月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好直屬高?！笆奈濉币?guī)劃編制工作的通知》。在該文件的指導(dǎo)下，教育部直屬高校拉開(kāi)了“十四五”規(guī)劃編制工作的序幕。A大學(xué)在“十四五”規(guī)劃的編制過(guò)程中堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，落實(shí)全國(guó)教育大會(huì)和研究生教育會(huì)議精神，緊密結(jié)合國(guó)家及區(qū)域中長(zhǎng)期規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)、教育、科技、社會(huì)發(fā)展的重大需求，服務(wù)國(guó)家和地方發(fā)展戰(zhàn)略。高校規(guī)劃傳承前期經(jīng)驗(yàn)，首先做到了以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為根本指針，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、立足國(guó)情。其次，在新時(shí)期內(nèi)，高校戰(zhàn)略規(guī)劃積極聯(lián)系國(guó)家與地方發(fā)展戰(zhàn)略，在國(guó)家與社會(huì)需求中尋找新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)，[12]服務(wù)社會(huì)，不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)于高校提出的新要求，為社會(huì)發(fā)展與自身發(fā)展注入新動(dòng)力。

（二）權(quán)力配置重構(gòu)正在發(fā)生

在“十三五”期間，A大學(xué)開(kāi)始構(gòu)建由總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和院系規(guī)劃共同組成的學(xué)校“十三五”及中長(zhǎng)期規(guī)劃體系。在“十三五”規(guī)劃的制定中，由各責(zé)任部門(mén)牽頭制定14項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃再進(jìn)行后續(xù)銜接的方式仍為傳統(tǒng)的單一部門(mén)工作模式。A大學(xué)的“十四五”規(guī)劃體系由“1+9+N”的總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和學(xué)院規(guī)劃構(gòu)成。與“十三五”規(guī)劃不同，在工作部署的前期，學(xué)校對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行整合，由校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各職能部門(mén)與直屬單位跨部門(mén)聯(lián)合成立工作小組，開(kāi)展規(guī)劃編制工作。

在現(xiàn)行的規(guī)劃體系下，戰(zhàn)略規(guī)劃制定基本形成了校領(lǐng)導(dǎo)牽頭、專(zhuān)業(yè)人員為行動(dòng)主體和全員參與的局面。這樣的戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程，歸根結(jié)底是高校權(quán)力再配置的治理行為的轉(zhuǎn)變過(guò)程?！笆奈濉逼陂g，黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在戰(zhàn)略規(guī)劃的編制中仍具有重要地位，高校領(lǐng)導(dǎo)“自上而下”積極推動(dòng)戰(zhàn)略規(guī)劃的編制，確保了編制工作在一定時(shí)間內(nèi)得以完成，同時(shí)也保障了后期規(guī)劃的落實(shí)。與過(guò)去以領(lǐng)導(dǎo)意愿為主導(dǎo)的情形不同，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和學(xué)院規(guī)劃的編制工作交由主要責(zé)任部門(mén)與學(xué)院負(fù)責(zé)，由部門(mén)與學(xué)院成立的規(guī)劃編制小組“自下而上”編制成稿，實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了權(quán)力重心的下移，通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了權(quán)力在大學(xué)內(nèi)的分配。在組織層面，逐步實(shí)現(xiàn)了從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)到職能部門(mén)的分權(quán)。在規(guī)劃審定發(fā)布前，學(xué)校就總體規(guī)劃征求意見(jiàn)稿的文本進(jìn)一步征求全校師生員工、各職能部門(mén)和學(xué)院以及咨詢(xún)專(zhuān)家的意見(jiàn)。重視來(lái)自各方的意見(jiàn)，讓全員參與到大學(xué)的規(guī)劃制定中來(lái)，本質(zhì)上賦予了師生參與治理的權(quán)力。在個(gè)體層面，逐步實(shí)現(xiàn)了由校領(lǐng)導(dǎo)至教職工、學(xué)生的分權(quán)。此外，在戰(zhàn)略規(guī)劃的制定過(guò)程中，專(zhuān)業(yè)規(guī)劃人員的作用顯著，專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)權(quán)得到充分利用，具有獨(dú)立性的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)力量得到尊重。由此可見(jiàn)，“自上而下”的領(lǐng)導(dǎo)與“自下而上”的協(xié)同編制上下互融，共同促進(jìn)了高校戰(zhàn)略規(guī)劃的完成，實(shí)現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、條線行政權(quán)和專(zhuān)業(yè)權(quán)力的配置重構(gòu)，權(quán)力重心下移，民主權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）專(zhuān)業(yè)化轉(zhuǎn)型基本完成

現(xiàn)階段，我國(guó)高校戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸走出單一文本編制的誤區(qū)，將戰(zhàn)略規(guī)劃文本的編制與戰(zhàn)略研究相結(jié)合，在戰(zhàn)略研究的基礎(chǔ)上編制文本。[11]研究表明，A大學(xué)“十四五”規(guī)劃的編制基本遵循科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序，與布賴(lài)森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”基本吻合。

以戰(zhàn)略研究為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)劃編制，使得規(guī)劃的科學(xué)性得到了有力保障，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是高度重視規(guī)劃制定的前期準(zhǔn)備。A大學(xué)在規(guī)劃的前期準(zhǔn)備過(guò)程中，編制印發(fā)了《A大學(xué)“十四五”規(guī)劃編制工作方案》，對(duì)基本原則、時(shí)間進(jìn)度和組織領(lǐng)導(dǎo)等方面做出了明確部署。二是高度重視規(guī)劃內(nèi)容的制定研究。規(guī)劃內(nèi)容不是憑空產(chǎn)生的，而是通過(guò)確認(rèn)組織的訓(xùn)令、闡明組織的使命和價(jià)值、評(píng)估內(nèi)外部環(huán)境以確定自身的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅等一系列科學(xué)論證與研究形成的。在開(kāi)展戰(zhàn)略研究后，高校更加明晰其所處環(huán)境與自身情況，構(gòu)建使命、價(jià)值與愿景等，解決整體性問(wèn)題，為未來(lái)的行動(dòng)提供發(fā)展動(dòng)力。三是高度重視戰(zhàn)略規(guī)劃的成功實(shí)施。戰(zhàn)略規(guī)劃的生命在于實(shí)施，A大學(xué)在識(shí)別戰(zhàn)略性問(wèn)題后，制定應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的可操作性戰(zhàn)略。通過(guò)面向全校師生、各職能部門(mén)和學(xué)院征求意見(jiàn)的方式，推動(dòng)全體師生對(duì)于戰(zhàn)略規(guī)劃的認(rèn)同和踐行，從而更有效地落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃。