基于行政監(jiān)督理論的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)紀(jì)檢工作研究

福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 徐鵬

一、概述

治國之要在于管黨，管黨之關(guān)鍵在于吏治，官吏廉潔則能生威。近年來黨中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，與時(shí)俱進(jìn)地將反腐斗爭不斷引向深處。習(xí)近平總書記曾在2013年中央紀(jì)委二次全會(huì)講話強(qiáng)調(diào)指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，既要堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問題，又要切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題?！?/p>

黨中央持續(xù)高調(diào)反腐，堅(jiān)決“打虎”“拍蠅”，自2012年以來我國反腐成效顯著，廣大人民群眾有目共睹，但目前腐敗形式多樣、藏深藏精，特別是部分領(lǐng)導(dǎo)干部，不良作風(fēng)依然存在，職務(wù)消費(fèi)引發(fā)的“微腐敗”問題層出不窮。這就要求各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、職能震懾和協(xié)調(diào)各方的作用，將行為上的“不敢腐”、體制機(jī)制中的“不能腐”、意識(shí)覺悟?qū)用娴摹安幌敫蓖葡蛏钐?。結(jié)合對領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)監(jiān)督工作實(shí)際來看，在權(quán)力制約這塊主要依靠黨紀(jì)規(guī)章、制度性的設(shè)計(jì)與執(zhí)行促進(jìn)被監(jiān)督單位對領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費(fèi)行為進(jìn)行內(nèi)部制約與制衡，目前較為缺乏的是對權(quán)力監(jiān)督手段的多樣化和形式的有效性。

本文基于行政監(jiān)督理論，重點(diǎn)研究國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)情況和存在的問題，提出多維度、立體化的完善路徑，以期為領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)紀(jì)檢工作提供可借鑒的意見和建議。

二、內(nèi)涵界定和理論研究

（一）內(nèi)涵界定

從廣義上講，職務(wù)消費(fèi)是指為保證領(lǐng)導(dǎo)干部正常生活和履行職責(zé)、完成工作任務(wù)，由政府和領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位按照規(guī)定為其提供和報(bào)銷的費(fèi)用，分為兩大塊內(nèi)容，一種是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人自主支配和使用的以貨幣形式表現(xiàn)的這部分費(fèi)用，譬如工資、津貼、生活費(fèi)等，另一種是領(lǐng)導(dǎo)干部為開展其崗位工作而投入的成本，以及領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)和公務(wù)活動(dòng)過程中所產(chǎn)生的費(fèi)用，現(xiàn)階段這些費(fèi)用暫不采用貨幣形式發(fā)放，而是以正規(guī)財(cái)政稅收發(fā)票報(bào)銷的形式從單位支出，如會(huì)議活動(dòng)與公務(wù)接待、辦公用品、公務(wù)用車、差旅費(fèi)等。職務(wù)消費(fèi)是組織行為，是為了更好地服務(wù)人民而設(shè)計(jì)的，表現(xiàn)在職務(wù)上而不是個(gè)人上，個(gè)人消費(fèi)只是個(gè)人行為，不足以反映組織要求和組織希望。當(dāng)然，職務(wù)消費(fèi)者的消費(fèi)行為應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)到財(cái)務(wù)管理上，其每筆消費(fèi)單行列支在財(cái)務(wù)報(bào)表中，利于政務(wù)公開和監(jiān)督管理。

（二）理論研究

美國的馬歇爾·E·迪莫克認(rèn)為，行政監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)中一部分人對另一部分人的工作指導(dǎo)，讓受指導(dǎo)者知曉自己應(yīng)該做什么、怎么去做。凡德色爾則認(rèn)為，行政監(jiān)督不僅能讓被指導(dǎo)者明白做什么和怎么做，還能動(dòng)員行政人員怎樣在最佳情況下一同協(xié)作完成組織指派的一系列工作或任務(wù)。

行政監(jiān)督實(shí)際分為以行政機(jī)關(guān)為主體的監(jiān)督和以機(jī)關(guān)為客體的監(jiān)督，這里指的行政監(jiān)督主要是狹義的行政監(jiān)督，即機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，它主要涵蓋行政督察、行政糾錯(cuò)、行政防護(hù)，是各級(jí)行政機(jī)關(guān)及公職人員執(zhí)行國家制定的各項(xiàng)法規(guī)政策，糾正和懲處違反行政法規(guī)、規(guī)章與紀(jì)律的行為。行政監(jiān)察不僅能提高工作效率，維護(hù)正常的行政秩序，更是維護(hù)國家整體利益的有效措施。因此，以行政監(jiān)督理論為基礎(chǔ)進(jìn)行國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)的紀(jì)檢工作探究，具有扎實(shí)的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐指導(dǎo)意義。

三、福建省國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)現(xiàn)狀

部分領(lǐng)導(dǎo)干部由于年齡偏大，感覺在政治方面上升空間不大，于是不思進(jìn)取，放松了對自我的廉政要求。雖然主觀上沒有想謀取私利、貪圖享受，但是如果客觀上在實(shí)際工作中忘記了首要是“對黨忠誠”“清正廉潔”，然后是“治企有方”“勇于創(chuàng)新”“興企有為”等要求，就會(huì)逐漸迷失奮斗的方向，放松自我要求，直至愈演愈烈出現(xiàn)主觀上想在職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域貪圖享受、謀取私利的行為。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為自己現(xiàn)有的崗位是通過自己多年努力拼搏得來的，在領(lǐng)導(dǎo)崗位上也應(yīng)該享受應(yīng)有的待遇，輕松地工作，過上體面的日子，把單位提供的培訓(xùn)機(jī)會(huì)當(dāng)作是休假福利，把單位公務(wù)用車當(dāng)作是自家的車辦起私事，把單位提供的辦公場所和配置當(dāng)作顯示自己權(quán)位的象征，把私人交際活動(dòng)當(dāng)作是單位的會(huì)議與接待操辦。權(quán)力與責(zé)任從來就是一把雙刃劍，領(lǐng)導(dǎo)干部如果不能以身作則，將很有可能使廣大職工在廉潔自律方面引發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”“破窗效應(yīng)”，這時(shí)我們要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，防微杜漸采取措施。

四、福建省國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)紀(jì)檢工作存在的問題及原因

（一）消費(fèi)額度標(biāo)準(zhǔn)泛化,沒有細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施細(xì)則

2012年12月4日，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，接著各地方也出臺(tái)了一系列貫徹“八項(xiàng)規(guī)定”的文件。但實(shí)際上不論是“八項(xiàng)規(guī)定”還是這些配套出臺(tái)的法規(guī)政策，其內(nèi)容主要是禁令性的法規(guī)，只作一些原則性的要求，缺乏具體的懲戒標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楹芏嗑唧w規(guī)定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，國有企業(yè)只能參照政府機(jī)關(guān)制定的管理辦法，所制定的辦法僅能設(shè)置范圍或上限，部分職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域的細(xì)則制定存在滯后性，從而導(dǎo)致職務(wù)消費(fèi)監(jiān)督效果不理想。

（二）消費(fèi)方式隱性化,“八小時(shí)”外監(jiān)督手段有限

當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部面對外部監(jiān)督時(shí)，可能會(huì)選擇在保持原本或者適度降低公款消費(fèi)水平的情況下采用費(fèi)用歸類操縱的手段。具體表現(xiàn)為企業(yè)不將公款消費(fèi)計(jì)入敏感會(huì)計(jì)項(xiàng)目，而是將其計(jì)入相對隱蔽的非敏感會(huì)計(jì)項(xiàng)目。主要原因有：一是部分紀(jì)檢人員履職能力未與時(shí)俱進(jìn)，既未有針對性地主動(dòng)參加有關(guān)業(yè)務(wù)部門組織的培訓(xùn)，也缺少自我學(xué)習(xí)的動(dòng)力以及自我加壓的主觀能動(dòng)性，對被監(jiān)督對象有關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容掌握不透徹，對電子化的業(yè)務(wù)流程不熟悉，不能及時(shí)有效地辨識(shí)出職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域中的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，無法針對消費(fèi)方式隱蔽性等特點(diǎn)采取有力的監(jiān)督檢查。二是未能有效利用上級(jí)單位的資源優(yōu)勢，通過推廣已有的個(gè)人工作智能終端軟件，來獲取有關(guān)地理信息系統(tǒng)授權(quán)，利用大數(shù)據(jù)分析等高新信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部“八小時(shí)”外的持續(xù)監(jiān)督。三是紀(jì)檢隊(duì)伍的履職能力與方式有待改進(jìn)?；鶎訂挝粚︻I(lǐng)導(dǎo)干部“八小時(shí)”外接待工作的真實(shí)性、必要性審核把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)督手段比較有限，對本單位領(lǐng)導(dǎo)干部存在監(jiān)督無力的現(xiàn)象，遇到問題不能及時(shí)、向上級(jí)反映。

（三）消費(fèi)意識(shí)的隨意性,政治站位有待提高

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對職務(wù)消費(fèi)問題認(rèn)識(shí)不足，普遍存在從眾心理和僥幸心理，往往在職務(wù)消費(fèi)時(shí)不考慮費(fèi)用成本，為了“面子”不管是否與經(jīng)營管理行為有關(guān)就產(chǎn)生消費(fèi)行為，常常違反規(guī)定公款私用、超標(biāo)準(zhǔn)接待，導(dǎo)致部分消費(fèi)項(xiàng)目金額被拆解和虛報(bào)。

職務(wù)消費(fèi)的發(fā)生與監(jiān)督都在于人的執(zhí)行，有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“花點(diǎn)招待費(fèi)、親朋使用一下公車是小事，吃吃喝喝、用點(diǎn)公款，只要沒有往自己口袋里裝就不會(huì)出問題”，殊不知這已經(jīng)因職務(wù)消費(fèi)的問題漸漸造成了貪污腐化與墮落。黨的生命力在基層，但基層又必須站在“在黨為黨”講政治的高度，將“兩個(gè)維護(hù)”落葉生根，充分發(fā)揮廣大紀(jì)檢工作者的智慧，重視思想、講究原則是關(guān)鍵。

五、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)紀(jì)檢工作優(yōu)化路徑

一是可以通過運(yùn)用行政監(jiān)督理論的有關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)容，完善領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)的紀(jì)檢工作，提升紀(jì)檢人員各項(xiàng)素質(zhì)，提高督察、糾錯(cuò)的履職能力。重視行政文化建設(shè)，對領(lǐng)導(dǎo)干部常態(tài)化開展廉潔教育，提升他們遵規(guī)守紀(jì)的意識(shí)，營造濃厚的廉潔文化氛圍，將部分行政倫理內(nèi)容運(yùn)用到問卷調(diào)查中，以了解行政人員的道德自律情況。

二是可以運(yùn)用行政監(jiān)督理論的有關(guān)評(píng)價(jià)監(jiān)督內(nèi)容，通過明確架構(gòu)的原則、相關(guān)指標(biāo)的選取、確定評(píng)價(jià)方法的流程，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)的職務(wù)消費(fèi)考核評(píng)價(jià)體系，并以其為依托，對領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)行為進(jìn)行考核，追究不當(dāng)行為引發(fā)的相應(yīng)責(zé)任，以期加強(qiáng)該領(lǐng)域的監(jiān)督。加大職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域監(jiān)督檢查力度，加強(qiáng)信息公開，鼓勵(lì)群眾參與監(jiān)督，最終達(dá)到純潔干部隊(duì)伍、凈化干部隊(duì)伍的目的。

三是可以運(yùn)用事前監(jiān)督的方式，開發(fā)或依托已有信息系統(tǒng)及軟件，開展大數(shù)據(jù)與信息系統(tǒng)的智慧監(jiān)督，創(chuàng)新推出廉潔教育新模式，常態(tài)化開展廉潔教育（圖1）。讓黨性教育在實(shí)踐中被檢驗(yàn)與升華，讓黨風(fēng)教育抓實(shí)抓出新氣象，讓黨紀(jì)教育產(chǎn)生心靈敬畏。運(yùn)用事中監(jiān)督的方式，建立問題線索移交機(jī)制，定期進(jìn)行信息公開并鼓勵(lì)群眾監(jiān)督舉報(bào)。運(yùn)用事后監(jiān)督的方式，建立黨委工作巡察工作制度，對自身進(jìn)行體檢或治病。

圖1 廉潔教育常態(tài)化