關(guān)于深化住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考

宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的房地產(chǎn)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的失衡，其根源在供給側(cè)。本文提出了新發(fā)展階段房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的新特征和新要求，建議通過做好城市規(guī)劃、控制好土地供給總閥門、管好資金供給渠道、增加租賃住房供給、改革房地產(chǎn)稅費(fèi)制度五個(gè)方面抓好住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

城市住房問題關(guān)系民生幸福、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市興衰。十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，要堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購并舉、因城施策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。剛剛閉幕的十三屆全國人大第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，用一個(gè)專節(jié)（第二十九章第四節(jié)）“完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系”來規(guī)劃未來的房地產(chǎn)調(diào)控方向。進(jìn)入新發(fā)展階段，解決好城市住房問題，是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際需要，是貫徹新發(fā)展理念、滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的實(shí)際需要，更是構(gòu)建新發(fā)展格局、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際需要。

房地產(chǎn)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)失衡的根源在供給側(cè)

過去20年，房地產(chǎn)行業(yè)高歌猛進(jìn)，在驅(qū)動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)也積累了不少問題和風(fēng)險(xiǎn)：一是房?jī)r(jià)過快上漲，超出了多數(shù)老百姓的承受能力，擠占了居民消費(fèi);二是大量資金涌入房地產(chǎn)，導(dǎo)致金融資源、產(chǎn)業(yè)資源的巨大錯(cuò)配，經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛問題較為突出，容易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);三是房地產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重過高，導(dǎo)致全社會(huì)投資結(jié)構(gòu)扭曲，制約了長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力。宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的這種房地產(chǎn)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的失衡，根源在供給側(cè)。

第一，從土地要素的供應(yīng)來看，我國建設(shè)用地在總量、結(jié)構(gòu)和區(qū)域上都存在一定失衡。從總量看，我國“人多地少”是基本國情，一方面要守住18億畝耕地、確保糧食安全，另一方面要推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，因此總體上“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的規(guī)模逐步下降是必然的。從結(jié)構(gòu)看，國家每年的城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)總量中55%用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，有30%用于工業(yè)，房地產(chǎn)開發(fā)的只有15%左右。相比歐美國家工業(yè)用地一般占城市建設(shè)用地的15%、商業(yè)和住宅類住房用地一般占25%的情況，我國的工業(yè)用地顯然占比太高，擠占和壓縮了住宅用地。從區(qū)域看，城市住房用地并不是按城市人口調(diào)控，有時(shí)政府會(huì)逆向調(diào)控，對(duì)大城市有意控制得緊一些，中小城市反而容易得到支持，這就造成了城市之間資源配置的不平衡。

第二，從房地產(chǎn)價(jià)格形成的機(jī)制來看，房?jī)r(jià)高的根源之一在于地價(jià)高。在過去十幾年中，一線城市房?jī)r(jià)漲了810倍。其中，導(dǎo)致房?jī)r(jià)增長(zhǎng)的外部因素是貨幣膨脹，而內(nèi)部因素則是地價(jià)。住房是附著在土地上的不動(dòng)產(chǎn)，地價(jià)高則房?jī)r(jià)必然會(huì)高，地價(jià)低則房?jī)r(jià)自然會(huì)低，地價(jià)是決定房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)性因素。土地的畸形升值，除了土地供應(yīng)不足的原因外，土地“價(jià)高者得”的拍賣制度也是重要因素?，F(xiàn)行的土地拍賣制度是20世紀(jì)90年代學(xué)習(xí)中國香港的土地批租形成的。其好處在于能夠在政府主導(dǎo)下避免腐敗和灰色交易，實(shí)現(xiàn)公平公正，但弊端在于，其操作結(jié)果必然會(huì)把地價(jià)越拍越高。

第三，從資金供給主體看，房地產(chǎn)開發(fā)商普遍高負(fù)債、熱衷于賺快錢。中國房地產(chǎn)行業(yè)幾乎普遍形成了這樣的商業(yè)模式：高杠桿地向銀行借錢買地造樓，造好了樓抵押給銀行借錢接著造，如此循環(huán)往復(fù)。更有甚者“背著銀行炒地皮”，借銀行的錢來四處囤地，放兩三年后再轉(zhuǎn)手或再開發(fā)，獲取土地超額溢價(jià)。大量金融資源因此被卷入房地產(chǎn)，房?jī)r(jià)自然水漲船高。這個(gè)過程中，企業(yè)背負(fù)著巨額債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)日積月累、越來越高。2019年中國百強(qiáng)房地產(chǎn)企業(yè)凈負(fù)債率（有息負(fù)債減去貨幣資金后除以凈資產(chǎn)）平均超過了100%，個(gè)別企業(yè)甚至尾大不掉、大而不能倒，如不及時(shí)治理，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不堪設(shè)想。

第四，從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)供給來看，保障房、公租房供給不足，商品房銷售與租賃之間的比例失衡較為突出。近10年我國開發(fā)的房產(chǎn)中90%以上是作為商品房、產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行買賣的，真正用于租賃的不到10%。這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有幾個(gè)不足：一是作為弱勢(shì)群體的租賃者缺乏討價(jià)還價(jià)的能力，業(yè)主可以隨意地調(diào)整租金;二是穩(wěn)定性不夠，業(yè)主可以隨時(shí)收回房屋，讓租賃者居無定所;三是租房者由于沒有產(chǎn)權(quán)，無法享有與房產(chǎn)緊密捆綁在一起的教育、醫(yī)療、戶籍等公共服務(wù)，不能享受與城市居民同等的國民待遇，反過來倒逼人們?nèi)ベI房。

第五，從調(diào)控主體看，地方政府對(duì)土地出讓收入和房地產(chǎn)稅費(fèi)依賴度較高。近年來，在中央和地方的全部財(cái)政收入中，房地產(chǎn)稅費(fèi)約占35%。全國10萬億元地方稅中，有40%與房地產(chǎn)有關(guān)，加上3.7萬億元的土地出讓金后，13萬億元左右的全部地方財(cái)政預(yù)算收入中，有近8萬億元與房地產(chǎn)有關(guān)。政府的活動(dòng)太依賴房地產(chǎn)，地方政府財(cái)力離不開房地產(chǎn)。一些地方政府無形之中甚至成為房?jī)r(jià)飆漲的直接推手。

把握新發(fā)展階段房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展新特征和新要求

房地產(chǎn)是資金密集型行業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，影響面廣，在國民經(jīng)濟(jì)中舉足輕重。總的來看，未來房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行將呈現(xiàn)以下五個(gè)方面的新特征：

一是新房交易規(guī)模將逐年降低。過去20年間，新房銷售規(guī)模從1億平方米增長(zhǎng)到了17億平方米，翻了四番還多。但未來10年，新房交易總量不僅不會(huì)增長(zhǎng)翻番，還會(huì)每年有比例地縮減，即呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。原因在于，過去驅(qū)動(dòng)房地產(chǎn)高速增長(zhǎng)的基本因素在趨于減弱。比如，20多年前人均住房10平方米，目前人均已超過40平方米，改善型住房需求趨于飽和。再比如，過去20年城鎮(zhèn)化率從40%左右上升到目前的60%，未來5年可能到65%，再往后頂多到70%，城鎮(zhèn)化率上升將面臨天花板。此外，舊城改造經(jīng)過前一階段的“大拆大建”也將趨于平息。因此，總的來看，新房交易規(guī)模將逐步遞減，近年來新房銷售量增速下降就是一個(gè)明顯信號(hào)。

二是房地產(chǎn)建設(shè)將向城市群、都市圈集中。過去十幾年，房地產(chǎn)市場(chǎng)幾乎全面開花、全面造房;今后幾十年，隨著建設(shè)城市群、都市圈戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，房地產(chǎn)建設(shè)將主要集中在三個(gè)熱點(diǎn)地帶：一是中心城市，即省會(huì)城市和同等級(jí)別的區(qū)域性的中心城市。二是大都市圈。超級(jí)大城市會(huì)形成都市圈，都市圈里面的一些中小城市也可能成為房地產(chǎn)發(fā)展熱點(diǎn)。三是熱點(diǎn)地區(qū)的城市群，如粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等。

三是房?jī)r(jià)平均增速將不高于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)率。在房地產(chǎn)供求關(guān)系方面，我國已經(jīng)進(jìn)入了“局部供不應(yīng)求，總體供過于求”的階段，房地產(chǎn)建筑總量出現(xiàn)過剩的現(xiàn)象。“供不應(yīng)求”的時(shí)代結(jié)束了，推動(dòng)房?jī)r(jià)上升的基本面動(dòng)力已經(jīng)嚴(yán)重不足。在貨幣屬性方面，近兩年內(nèi)，國家“去杠桿、穩(wěn)金融”政策已經(jīng)讓廣義貨幣（M2）增長(zhǎng)率大體上等于GDP的增長(zhǎng)率加上通貨膨脹率。可以預(yù)計(jì)，未來十幾年間，M2增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率將和通脹率保持同步增長(zhǎng)。房地產(chǎn)價(jià)格增速大體上不會(huì)超過M2增長(zhǎng)率，也不會(huì)高于GDP增長(zhǎng)率，一般會(huì)小于普通百姓家庭收入的增長(zhǎng)率。

四是房地產(chǎn)市場(chǎng)主體的結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生深刻變化。集中體現(xiàn)在兩方面：一方面，開發(fā)企業(yè)數(shù)量或減少2/3。我國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)接近10萬家，遠(yuǎn)超美國的500多家，這是過去幾十年房地產(chǎn)過熱導(dǎo)致的。未來，隨著新房交易規(guī)模的降低和房地產(chǎn)行業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)必將大幅銳減。另一方面，整體行業(yè)的負(fù)債率將大幅下降。一些高杠桿企業(yè)在新的監(jiān)管環(huán)境和經(jīng)濟(jì)走勢(shì)下必將被淘汰，原來各種借雞生蛋、空手套白狼的手法再也玩不轉(zhuǎn)了。

五是房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的租售模式會(huì)發(fā)生變化。美國房地產(chǎn)企業(yè)基本上自己持有50%60%的房產(chǎn)，用于出租，5至10年后房?jī)r(jià)上升的好處就都?xì)w房地產(chǎn)企業(yè)所有了。而我國很多企業(yè)做房地產(chǎn)幾乎沒有自持物業(yè)。這其實(shí)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、自身資本結(jié)構(gòu)有關(guān)。為了拿地、確?，F(xiàn)金流不斷，這些企業(yè)被迫搞“快進(jìn)快出”。今后，中國房地產(chǎn)企業(yè)隨著原始資本積累逐步完成，長(zhǎng)期持有租賃的比例會(huì)逐步增加;不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等金融試點(diǎn)也在逐步展開。預(yù)計(jì)10年后，中國新增的房屋供應(yīng)中有60%左右是商品銷售產(chǎn)權(quán)房，有40%左右是租賃房（其中，公租房和商品房中的租賃房差不多各一半）。

把握上述趨勢(shì)，順應(yīng)新發(fā)展階段，調(diào)控好房地產(chǎn)市場(chǎng)，要注意以下三方面要求：

一是要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，著力防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。十九屆五中全會(huì)提出要統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，辦好發(fā)展安全兩件大事;特別要注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。我國正處于兩個(gè)“一百年”戰(zhàn)略交匯期。從外部看，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠(yuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)深度衰退，全球性通脹預(yù)期正在形成。從內(nèi)部看，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性供需失衡、金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)失衡、房地產(chǎn)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)失衡的“三大失衡”尚未根本性解決。當(dāng)前要特別謹(jǐn)防全球通脹預(yù)期對(duì)我國房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來新的“虛火”。

二是要堅(jiān)持“房住不炒”的定位，解決好這個(gè)民生難題。按照國際慣例和經(jīng)驗(yàn)，正常情況下，一個(gè)雙職工家庭如果買房的話，其支出不應(yīng)超過其全部工作年限下家庭收入的1/6，否則就會(huì)影響正常生活。如工作40年左右，用67年的家庭收入買一套房是合理的。同樣，如果選擇租房，租金最好不要超過家庭月收入的1/6。目前，在一二線城市，由于土地供不應(yīng)求，房地產(chǎn)開發(fā)量也供不應(yīng)求，以致房?jī)r(jià)過高，超出了普通老百姓的承受能力;而一些三四線城市，卻屢屢出現(xiàn)庫存積壓，甚至成為“鬼城”，這些都偏離了“房住不炒”的定位，需要加強(qiáng)引導(dǎo)、逐步消化。

三是要堅(jiān)持政府與市場(chǎng)“兩只手”并舉，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局。從目前情況看，應(yīng)加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡。這就需要同時(shí)發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”的作用，特別是政府要做好城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、用地供應(yīng)、公共服務(wù)均等化供給等基礎(chǔ)性工作，從供給端發(fā)力，有力有序擴(kuò)大城市租賃住房供給，完善長(zhǎng)租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。以此進(jìn)一步優(yōu)化城市住房供給結(jié)構(gòu)，改善供給質(zhì)量，提升住房供給體系對(duì)需求的適配性，進(jìn)而促進(jìn)形成國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局。

從五個(gè)方面抓好住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的牛鼻子在供給側(cè)，不能等到市場(chǎng)需求失衡了才從需求端下猛藥調(diào)控。結(jié)合學(xué)習(xí)五中全會(huì)精神和“十四五”規(guī)劃綱要，我認(rèn)為可以從五個(gè)方面抓好住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：

一是要做好城市規(guī)劃。房地產(chǎn)不同于一般商品，一旦投入就意味著巨額成本的沉沒，因此需要政府預(yù)先做好規(guī)劃。要按照產(chǎn)業(yè)跟著功能走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、土地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走的原則，來統(tǒng)籌用地空間布局。同時(shí)，還要按照交通先行，同步建設(shè)教育、衛(wèi)生和文化等公共設(shè)施配套的思路來促進(jìn)產(chǎn)城融合。此外，還要注意逐步調(diào)整用地比例結(jié)構(gòu)。要改變以往為了GDP大規(guī)模招商導(dǎo)致工業(yè)用地占比太高、浪費(fèi)嚴(yán)重的情況，適當(dāng)增加建設(shè)用地用于住宅和商業(yè)的比重。從經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)100萬人口的城市，人均住宅面積大致可控制在50平方米，建造5000萬平方米的住宅就足夠了。

二是要控制好土地供給總閥門。首先，要控制土地供應(yīng)總量。一個(gè)城市的土地供應(yīng)總量一般可按100平方米/人來控制，土地供應(yīng)要做到“爬行釘住、后發(fā)制人”的原則來調(diào)控。其次，要加快落實(shí)中央關(guān)于土地要素市場(chǎng)化配置的有關(guān)要求，加快推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)，增加城市群、都市圈的用地指標(biāo)供應(yīng)，提高土地資源配置效率。最后，要控制拍賣價(jià)格。一般來說，樓面地價(jià)不要超過當(dāng)期房?jī)r(jià)的1/3。如果發(fā)現(xiàn)地價(jià)在競(jìng)拍中被抬得過高了，政府可通過拋出儲(chǔ)備用地來平衡地價(jià)，而不是人為推高房?jī)r(jià)。

三是要管好資金供給渠道。一方面，要堅(jiān)決守住開發(fā)商必須以自有資金拿地這個(gè)底線，適當(dāng)提高開發(fā)商準(zhǔn)入門檻，以有效抑制開發(fā)商的杠桿率，防止金融資源透支。要加強(qiáng)房地產(chǎn)金融調(diào)控，堅(jiān)決防止開發(fā)商多賬戶借款，防范“一女二嫁”賣房等違規(guī)行為。另一方面，要切實(shí)管好住房抵押貸款，合理設(shè)定首付與抵押之間的杠桿比。應(yīng)根據(jù)不同需求層次和房?jī)r(jià)走勢(shì)，實(shí)施差別化的抵押制度。而這需要在貸款情況和收入核定方面加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)，推動(dòng)征信、社保、金融、稅務(wù)等系統(tǒng)之間的信息共享。

四是要增加租賃住房供給。一方面，要完善政府公租房體系?？偭可习凑崭采w20%的城市人口、人均20平方米來配套;服務(wù)對(duì)象應(yīng)該包括進(jìn)城農(nóng)民工、新生代大中專畢業(yè)生和城市住房困難戶;同步配套醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)機(jī)構(gòu);布局合理，公租房與商品房大致按照13來搭配;合理收取租金和物業(yè)費(fèi)。另一方面，加快培育商品房租賃市場(chǎng)。要形成一套租賃住房激勵(lì)政策，包括租金可以用住房公積金支付、可以個(gè)人所得稅稅前抵扣，租住房居民可以與產(chǎn)權(quán)房居民同等享受在教育、醫(yī)療、戶籍等方面的待遇和服務(wù)。

五是要改革房地產(chǎn)稅費(fèi)制度。建議逐步建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)高端有遏制、中端有激勵(lì)和低端有保障的稅收制度。對(duì)別墅等高檔住宅，建議適當(dāng)提高持有環(huán)節(jié)和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅率，在提高持有成本的同時(shí)，抑制熱錢炒作;中端有激勵(lì)，就是讓一般老百姓買得起自住房，建議適當(dāng)提高房貸利息抵扣個(gè)人所得稅的額度;低端有保障，不僅不收稅，政府還應(yīng)幫助建好公租房，用低價(jià)格保障老百姓住有所居。此外，還要加快房產(chǎn)稅和土地增值稅立法，健全促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的稅收制度。

（黃奇帆為重慶市原市長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)特聘教授。本文編輯/秦婷）