數(shù)據(jù)治理中數(shù)據(jù)利用與數(shù)據(jù)保護(hù)的平衡

申曉雨 曾祥瑞

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，企業(yè)將成為數(shù)據(jù)保護(hù)和開發(fā)利用的主要市場(chǎng)主體。本文嘗試從企業(yè)的視角，對(duì)我國當(dāng)前數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀進(jìn)行觀察，分析企業(yè)在數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)利用中遇到的問題和困境，并對(duì)我國數(shù)據(jù)治理體系的完善提出了建議。

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數(shù)據(jù)利用與數(shù)據(jù)保護(hù)是數(shù)據(jù)治理的兩個(gè)基本問題。數(shù)據(jù)保護(hù)是數(shù)據(jù)利用的必要基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)利用是數(shù)據(jù)保護(hù)的目的之一?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“統(tǒng)籌數(shù)據(jù)開發(fā)利用、隱私保護(hù)和公共安全”，也強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)開發(fā)利用與數(shù)據(jù)保護(hù)的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。

現(xiàn)實(shí)中，我國在數(shù)據(jù)治理中存在諸多問題。一方面，數(shù)據(jù)利用領(lǐng)域尚未建立必要的立法和配套制度;另一方面，多年來國家雖持續(xù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)并取得可喜成效，然而個(gè)人信息侵權(quán)、企業(yè)之間有關(guān)數(shù)據(jù)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)事件依然層出不窮。因此，如何完善符合我國國情和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，以及與國際接軌并建立切實(shí)可行的數(shù)據(jù)治理制度，值得認(rèn)真思索與探討。

數(shù)據(jù)利用的立法和司法現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)是一個(gè)寬泛的概念，簡(jiǎn)單而言，數(shù)據(jù)相關(guān)法律規(guī)范所稱的“數(shù)據(jù)”既包括自然人的個(gè)人信息，也包括非個(gè)人信息數(shù)據(jù)。從數(shù)據(jù)的法律屬性來看，數(shù)據(jù)權(quán)益既包括人格權(quán)益，也包括財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的立法缺失

目前，我國已在《民法典》中對(duì)個(gè)人信息的人格權(quán)益予以確認(rèn)，而對(duì)于數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，《民法典》僅在第一百二十七條規(guī)定，“法律對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定”?，F(xiàn)實(shí)中，我國尚無立法對(duì)數(shù)據(jù)的確權(quán)、價(jià)值評(píng)估、交易規(guī)則等與數(shù)據(jù)利用有關(guān)的事項(xiàng)做出規(guī)定。僅一些地方數(shù)據(jù)交易中心和數(shù)據(jù)交易所為其內(nèi)部的數(shù)據(jù)交易制定了相應(yīng)規(guī)則，但由于缺乏明確的法律依據(jù)，其相關(guān)內(nèi)容值得商榷。而且，受立法缺失的影響，這些數(shù)據(jù)交易中心和數(shù)據(jù)交易所的業(yè)務(wù)并不活躍。

司法對(duì)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)現(xiàn)狀

無論立法是否對(duì)數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益做出規(guī)定，數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值都已被實(shí)踐證實(shí)。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)特別是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些企業(yè)經(jīng)過長期經(jīng)營、積累，已經(jīng)掌握了海量數(shù)據(jù)，而企業(yè)之間亦因爭(zhēng)奪數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)而爭(zhēng)議頻發(fā)。在此類案件中，我們可以看到，企業(yè)往往依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二條的原則性規(guī)定提出競(jìng)爭(zhēng)權(quán)益主張，且在多數(shù)案件中，此類主張得到了法院的支持。

需要注意的是，盡管此類司法救濟(jì)在現(xiàn)階段數(shù)據(jù)確權(quán)立法缺失的背景下，為企業(yè)提供了一個(gè)有效的確權(quán)途徑和救濟(jì)窗口，但法院僅承認(rèn)數(shù)據(jù)具有競(jìng)爭(zhēng)方面的消極“權(quán)益”，而并非積極的財(cái)產(chǎn)性“權(quán)利”。這意味著，上述司法救濟(jì)對(duì)數(shù)據(jù)的確權(quán)只有在數(shù)據(jù)被不正當(dāng)獲取及使用時(shí)才能啟動(dòng)，是一種依據(jù)侵權(quán)行為產(chǎn)生的救濟(jì)，且需要個(gè)案認(rèn)定。

此外，在此類案件中，法院在確定企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益時(shí)，通常會(huì)首先判斷企業(yè)數(shù)據(jù)來源的合法性，并要求提出權(quán)益主張的一方對(duì)此承擔(dān)舉證責(zé)任，即證明其對(duì)數(shù)據(jù)的收集、使用合法合規(guī)，對(duì)企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)能力提出了要求。

數(shù)據(jù)保護(hù)制度的現(xiàn)狀及問題

近年來，我國加速出臺(tái)了各類數(shù)據(jù)相關(guān)立法，針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)以及數(shù)據(jù)安全建立起一套行之有效的監(jiān)管體系，包括在2017年出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全法》，將個(gè)人信息權(quán)益寫入《民法典》，預(yù)計(jì)2021年也將加速出臺(tái)《個(gè)人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全法》，其成就有目共睹。但也需要看到，我國現(xiàn)階段的數(shù)據(jù)保護(hù)制度仍存在諸多不足，并因此對(duì)企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)效果造成了不利影響。

數(shù)據(jù)保護(hù)立法問題

首先，在頂層立法中存在諸多方面的立法空白，許多有關(guān)個(gè)人信息和數(shù)據(jù)安全的規(guī)范仍停留在國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的層面，沒有被吸收到強(qiáng)制性法律規(guī)范中。

其次，對(duì)于立法中已有所涉及的問題，法律規(guī)定通常為原則性規(guī)定，而這類規(guī)定往往較為模糊。例如，對(duì)于收集自然人敏感個(gè)人信息，近期發(fā)布并于2021年5月1日生效的《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》要求，收集信息的一方“逐項(xiàng)”取得個(gè)人信息主體的同意。如何理解“逐項(xiàng)”的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)？立法并沒有給出明確的指引，從而引發(fā)了人們對(duì)這一規(guī)定的不同解讀。

最后，不同法律規(guī)范之間就同一或類似事項(xiàng)的規(guī)定不一致。例如，對(duì)于“個(gè)人信息”這一概念，《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》的定義均不盡相同。隨著立法發(fā)展，法律之間的銜接問題將日益突出，給法院和行政機(jī)關(guān)適用法律、企業(yè)理解和落實(shí)相應(yīng)合規(guī)要求增加了難度。

數(shù)據(jù)保護(hù)中行政監(jiān)管的弊病

近年來，我國行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于數(shù)據(jù)保護(hù)，特別是個(gè)人信息保護(hù)的治理工作，已取得顯著成效。但另一方面，根源于頂層立法的不明確，行政監(jiān)管在實(shí)踐中也產(chǎn)生了諸多弊?。?/p>

第一，多頭監(jiān)管導(dǎo)致交叉執(zhí)法和空白執(zhí)法。作為網(wǎng)絡(luò)安全及信息保護(hù)的基本法，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第八條確立了網(wǎng)絡(luò)安全及個(gè)人信息保護(hù)方面的多頭監(jiān)管制度，隨后出臺(tái)的《個(gè)人信息安全法（草案）》《數(shù)據(jù)安全法（草案）》均延續(xù)了這種思路，形成了在網(wǎng)信部門領(lǐng)導(dǎo)下，電信、市場(chǎng)監(jiān)管、公安等機(jī)關(guān)和相關(guān)行業(yè)主管部門共同監(jiān)管的“九龍治水”格局。這意味著，對(duì)于同一個(gè)問題，企業(yè)可能面臨來自不同監(jiān)管部門的執(zhí)法要求，也可能在某些問題上求告無門。

第二，不同監(jiān)管部門執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。作為監(jiān)管依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的頂層立法不明確，導(dǎo)致不同的監(jiān)管部門按照自身的理解去解釋法律并進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)同樣的問題，不同部門很難形成統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合上述的多頭監(jiān)管問題，重復(fù)執(zhí)法、沖突執(zhí)法增加了企業(yè)的合規(guī)負(fù)擔(dān)。

第三，行政執(zhí)法堵而不疏?，F(xiàn)階段監(jiān)管部門的執(zhí)法活動(dòng)仍以打擊違法違規(guī)行為為主要目標(biāo)，鮮見給企業(yè)提供詳細(xì)的合規(guī)指引、操作規(guī)范，導(dǎo)致企業(yè)在監(jiān)管過程中并不能很好地理解立法目的、落實(shí)監(jiān)管要求、完善合規(guī)措施。

數(shù)據(jù)治理中的企業(yè)困境

數(shù)據(jù)利用中的確權(quán)和維權(quán)難題

從追求利潤的角度，企業(yè)希望數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用最大化。因此，除在經(jīng)營中對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和積累外，企業(yè)還需要積極吸納外部數(shù)據(jù)，并向外界共享自身的數(shù)據(jù)資源，以打通不同領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)交叉合作，提升數(shù)據(jù)開發(fā)和利用能力。為此，加速數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化，規(guī)制數(shù)據(jù)侵權(quán)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保障數(shù)據(jù)的自由流通，是關(guān)鍵之舉。

但現(xiàn)實(shí)中，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利范圍和利用規(guī)則也不甚明確，企業(yè)在進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、確認(rèn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值時(shí)缺少明確的依據(jù)，也難以對(duì)特定數(shù)據(jù)交易的合法性進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，增加了企業(yè)的數(shù)據(jù)交易成本和難度。同時(shí)，在發(fā)生涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的爭(zhēng)議后，受立法缺失、舉證困難等因素的影響，企業(yè)能夠得到的救濟(jì)及其效果有限。綜合各方面原因，多數(shù)企業(yè)對(duì)于數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)產(chǎn)品的研發(fā)和數(shù)據(jù)的共享、流通仍持觀望態(tài)度，或因受限于上述問題而無法有效推進(jìn)數(shù)據(jù)交易、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值。

數(shù)據(jù)合規(guī)成本與收益的平衡

從運(yùn)營成本的角度來看，企業(yè)會(huì)盡可能合理控制合規(guī)成本，這要求立法和執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定且清晰可預(yù)測(cè)。然而，在立法缺失、規(guī)定不清晰和多頭監(jiān)管的背景下，企業(yè)對(duì)如何滿足合規(guī)要求經(jīng)常感到茫然無措，甚至疲于應(yīng)對(duì)多個(gè)主管部門進(jìn)行的高頻次檢查以及不同的整改要求，使其被動(dòng)投入的合規(guī)成本增加。由于難以在數(shù)據(jù)保護(hù)成本和數(shù)據(jù)利用收益之間達(dá)到平衡，企業(yè)加強(qiáng)數(shù)據(jù)合規(guī)的內(nèi)驅(qū)力不足。以個(gè)人信息保護(hù)為例，在近兩三年內(nèi)，大量企業(yè)經(jīng)歷了從沒有隱私政策、默認(rèn)甚至未經(jīng)用戶使同意就收集個(gè)人信息，到隱私政策萬字長文、用戶不同意就拒絕提供基本服務(wù)的變化——從最初的無序發(fā)展，到如今的矯枉過正，企業(yè)采取這些手段，往往并不以個(gè)人信息保護(hù)為目的，而僅為一站式滿足不同監(jiān)管部門的整改要求。這種將合規(guī)做成表面文章的行為固然不可取，但現(xiàn)象背后也正折射出企業(yè)控制合規(guī)成本的需求。

此外，現(xiàn)階段針對(duì)數(shù)據(jù)侵權(quán)的司法判賠、行政處罰力度普遍不高，在司法實(shí)踐中還存在諸如舉證責(zé)任不明確、證明標(biāo)準(zhǔn)不明晰等問題，導(dǎo)致侵權(quán)企業(yè)違規(guī)成本與其獲得的利益相比過低，促使一些合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)的企業(yè)選擇“有效侵權(quán)”（在法經(jīng)濟(jì)學(xué)上，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體故意選擇侵權(quán)時(shí)，如果其所付出的成本比通過合法的方式獲取授權(quán)更低，那么就可以稱該侵權(quán)行為是一個(gè)“有效侵權(quán)”），不僅對(duì)其他企業(yè)或個(gè)人的權(quán)益造成侵害，對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和數(shù)據(jù)交易的良性發(fā)展也會(huì)造成負(fù)面影響。

關(guān)于平衡數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)保護(hù)的建議

縱觀我國數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀，近年來，數(shù)據(jù)保護(hù)體系已初顯雛形，但在立法和執(zhí)法領(lǐng)域仍存在諸多問題，有待進(jìn)一步完善;而數(shù)據(jù)利用方面，必要的法律基礎(chǔ)和制度尚未建立。如上文所述，數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)利用立法和監(jiān)管體系發(fā)展的不平衡以及其他現(xiàn)實(shí)問題，限制了企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)利用以及數(shù)據(jù)合規(guī)的創(chuàng)新力和內(nèi)驅(qū)力，不利于企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和數(shù)據(jù)交易的發(fā)展。為此，筆者嘗試從以下幾個(gè)方面，對(duì)我國數(shù)據(jù)治理體系的建立和完善提出建議：

第一，盡快建立并完善數(shù)據(jù)確權(quán)制度和數(shù)據(jù)交易規(guī)則

數(shù)據(jù)是一種具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生產(chǎn)要素，只有確認(rèn)數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為數(shù)據(jù)資產(chǎn)建立產(chǎn)權(quán)制度，完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，才能最大程度促進(jìn)數(shù)據(jù)流通、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值。為此，建議立法部門盡快出臺(tái)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)相關(guān)立法，明確數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)的范圍，明晰數(shù)據(jù)收益權(quán)和數(shù)據(jù)利用規(guī)則。盡管對(duì)于“數(shù)據(jù)”的概念、數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)涵與權(quán)利歸屬等問題，學(xué)術(shù)界尚有爭(zhēng)論，但在全球經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及我國積極推進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化發(fā)展的背景下，數(shù)據(jù)正在以極快的速度滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，從立法層面對(duì)近年來越發(fā)深刻的數(shù)據(jù)資產(chǎn)的保護(hù)和應(yīng)用等一系列問題做出回應(yīng)看，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度已刻不容緩。

如果頂層立法在短期內(nèi)出臺(tái)存在困難，建議考慮在部分試點(diǎn)地區(qū)先試先行，積極探索地方性、區(qū)域性數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，以試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)帶動(dòng)全國范圍內(nèi)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的發(fā)展，在試錯(cuò)中摸索并逐漸確立適合我國國情的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度和交易規(guī)則。

第二，完善數(shù)據(jù)保護(hù)立法

針對(duì)上文所分析的我國目前在數(shù)據(jù)保護(hù)方面的立法缺陷，建議在頂層立法層面，統(tǒng)一對(duì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)性概念的定義，明確數(shù)據(jù)權(quán)益范圍和邊界，確保不同立法之間的銜接和協(xié)調(diào)。同時(shí)，根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范在商業(yè)實(shí)踐中的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，將其相關(guān)內(nèi)容積極吸納到強(qiáng)制性立法中，并通過部門規(guī)章、規(guī)范性文件、司法解釋等立法形式，對(duì)頂層立法所確立的原則做出細(xì)化解讀和規(guī)定，為企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)提供指引。

第三，改善數(shù)據(jù)治理行政監(jiān)管機(jī)制

一方面，針對(duì)多頭監(jiān)管問題，建議政府進(jìn)一步厘清各數(shù)據(jù)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)治理職權(quán)，建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，建議行政監(jiān)管機(jī)關(guān)加強(qiáng)與企業(yè)的溝通互動(dòng)。堵而抑之，不如疏而導(dǎo)之，在禁止違法違規(guī)行為的同時(shí)，監(jiān)管部門如果能夠給企業(yè)提供更多、更加詳細(xì)的合規(guī)指引、操作規(guī)范，不僅有助于企業(yè)更好地理解立法目的、落實(shí)監(jiān)管要求、完善合規(guī)措施，還將有利于企業(yè)準(zhǔn)確判斷并合理控制合規(guī)成本，提升企業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)和利用的內(nèi)驅(qū)力。

第四，加大對(duì)數(shù)據(jù)違規(guī)行為的懲罰力度

無論是針對(duì)個(gè)人信息抑或?qū)ζ髽I(yè)數(shù)據(jù)的侵權(quán)，目前在我國，行政處罰和司法判罰都存在力度不足的問題，侵權(quán)者的違法違規(guī)成本與其所得利益、對(duì)權(quán)利人的侵害和造成的社會(huì)影響不相稱，不足以起到有效的懲戒和震懾效果。

目前，在個(gè)人信息保護(hù)方面，《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》提出了較高的處罰標(biāo)準(zhǔn)，將個(gè)人信息違法行為的行政處罰上限提升到企業(yè)五千萬元以下或者上一年度營業(yè)額百分之五以下罰款，有望彌補(bǔ)現(xiàn)行立法中對(duì)個(gè)人信息主體救濟(jì)不足、對(duì)侵權(quán)主體處罰力度不夠的弊端，值得期待。在數(shù)據(jù)資產(chǎn)的保護(hù)方面，同樣建議加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)侵害行為的處罰力度，保護(hù)權(quán)利人對(duì)其數(shù)據(jù)資產(chǎn)的合法權(quán)益，激發(fā)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化市場(chǎng)主體活力。

結(jié)語

在世界范圍內(nèi)，數(shù)據(jù)治理是一個(gè)全新的領(lǐng)域，有關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)利用規(guī)則的制定在未來很長一段時(shí)間內(nèi)將是世界各國共同的課題。希望有關(guān)部門積極參考全球其他國家、區(qū)域的研究成果和立法實(shí)踐，并加強(qiáng)政府、企業(yè)、學(xué)者和法官、律師等法律工作者之間的交流和研討，逐步建立并不斷完善符合我國國情和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，以及與國際接軌并切實(shí)可行的數(shù)據(jù)治理制度。

（申曉雨為北京天達(dá)共和律師事務(wù)所合伙人、數(shù)據(jù)合規(guī)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人，曾祥瑞為北京天達(dá)共和律師事務(wù)所法務(wù)人員。本文編輯/謝松燕）