從公租房到保障性租賃住房，租戶如何“住有所居”？

南方周末記者 衛(wèi)琳聰發(fā)自廣州

2014年北京在建的一處公租房項(xiàng)目，“十三五”期間，北京共分配公租房16萬套。

視覺中國?圖

★公租房，主要為了解決城鎮(zhèn)戶籍的低保、低收入住房困難家庭。保障性租賃住房的重點(diǎn)則是解決大中城市里新市民、青年人的住房問題。

“十四五”期間的保障性租賃住房，武漢擬籌建25萬套，成都25萬套，廣州60萬套，和廣州新增商品住房規(guī)劃量幾乎一比一。

公租房的資金來源主要是中央和地方財(cái)政，土地也由政府劃撥供應(yīng)；保障性租賃住房主要是政府給政策，引導(dǎo)市場來做。

“現(xiàn)在在大城市有70%的新市民和青年人是靠租房來解決住的問題，然而租金付得起的房子區(qū)位比較遠(yuǎn)、區(qū)位比較好的租金又比較貴，這成為新市民、青年人買不起房和租不好房的一個(gè)現(xiàn)實(shí)困難?！?/p>

2021年8月31日，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長倪虹坦言。

住建部給出的解決方案是：發(fā)展針對(duì)大中型城市新市民和青年人的保障性租賃住房。住建部部長王蒙徽在發(fā)布會(huì)上表示，這將是十四五期間住房保障體系建設(shè)的重點(diǎn)。

通過網(wǎng)絡(luò)直播，遠(yuǎn)在廣州的張怡彤密切關(guān)注著這場發(fā)布會(huì)?！拔抑饕欠浅ｊP(guān)心我這種窮人什么時(shí)候能住有所居?！贝髮W(xué)畢業(yè)兩年，來自海南的張怡彤一直在廣州工作，和這個(gè)城市成千上萬的年輕人一樣租房過日子。

在這場發(fā)布會(huì)上，“住有所居”的重點(diǎn)保障對(duì)象第一次明確集中到了張怡彤這樣在大城市打拼的年輕人身上。更明確的信號(hào)是，6月24日國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，指明“保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題”。

“印象中，專門就某一個(gè)房屋類型，發(fā)一個(gè)國辦（即“國務(wù)院辦公廳”）文件，這還是第一次。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉撰文感嘆，當(dāng)年大力建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等都沒有過這樣的待遇。他將保障性租賃住房稱為闖入樓市的“新物種”。

在這之前，政府提供給年輕人在大城市低成本租住的主要選擇是公租房，即公共租賃住房。2010年6月，住建部等六部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，此后公租房成為住房保障體系建設(shè)的重點(diǎn)。

十年來，公租房是否滿足了人們的住房需求？　從公租房到保障性租賃住房，樓市“新物種”會(huì)帶來哪些不同？

兜底保障

2018年，畢業(yè)兩年的張子琪搬進(jìn)了位于重慶沙坪壩區(qū)的公租房。她在重慶讀完大學(xué)后留在當(dāng)?shù)毓ぷ?，每月的房租是剛畢業(yè)時(shí)一筆不小的開支。為了節(jié)省房租，張子琪開始申請(qǐng)公租房，等待三個(gè)月后拿到了鑰匙。

她向南方周末記者介紹，身邊不少朋友租住公租房，基本都是在重慶讀大學(xué)、畢業(yè)后留渝工作的外來年輕人。

重慶市公共租賃房管理局官網(wǎng)2019年10月刊登的“公共租賃住房政策解讀”顯示：凡年滿18周歲，在主城區(qū)有穩(wěn)定工作和收入來源，具有租金支付能力的住房困難家庭，大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)人員及進(jìn)城務(wù)工、外地來主城區(qū)工作的無住房人員，均可在主城區(qū)申請(qǐng)公共租賃住房。

實(shí)際上，和保障性租賃住房不同，張子琪這樣的新市民、年輕人并不是公租房的主要保障對(duì)象。2010年出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》明確，“公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭?！?/p>

也就是說，發(fā)展之初的公租房更多是“兜底保障”。

2016年廣州市印發(fā)的《公共租賃住房保障辦法》也明確“以解決本市城鎮(zhèn)戶籍中等偏下收入住房困難家庭為主”，要求申請(qǐng)者原則上以家庭為單位，且滿足一定收入標(biāo)準(zhǔn)，如一個(gè)三口之家月可支配收入不可超過7359元，平均下來每人每月可支配收入只比當(dāng)年廣州每月最低工資標(biāo)準(zhǔn)高558元。

“公租房主要是為了解決城鎮(zhèn)住房和收入雙困家庭”，王蒙徽在8月31日的發(fā)布會(huì)上解釋。城鎮(zhèn)戶籍、低收入家庭，這兩個(gè)關(guān)鍵詞構(gòu)成了公租房保障對(duì)象的主要特征，包括年輕人在內(nèi)的外來務(wù)工人員并不在首要保障范圍內(nèi)。

這背后是中國住房保障政策長期以來的“兜底保障”思路。1994年開始建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房“以中低收入家庭為對(duì)象”，1999年提出的廉租房定義為“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”，2010年提出的公租房面向“城市中等偏下收入住房困難家庭”。

在兜底保障的基礎(chǔ)上，公租房才逐步擴(kuò)大覆蓋范圍?！蛾P(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》說明，在滿足城市中等偏下收入住房困難家庭需求的基礎(chǔ)上，“有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍?！?/p>

也就是說，張子琪和朋友們申請(qǐng)到的公租房是重慶在保障本市低收入住房困難家庭后仍有余力時(shí)才可提供的。廣州等地也在保障城市中等偏下收入住房困難家庭的同時(shí)，針對(duì)外來務(wù)工人員提出了專門的公租房管理辦法，實(shí)質(zhì)上將年輕人、新市民納入保障范圍內(nèi)。

不過在兜底保障的總體思路下，公租房的建設(shè)量并不大。

從各地住房發(fā)展十四五規(guī)劃公布的數(shù)據(jù)來看，“十三五”期間，北京共分配公租房16萬套，上海供應(yīng)公租房15萬套，平均一年約3萬套。

和它形成對(duì)比的，是多地新近公布的保障性租賃住房規(guī)劃數(shù)量：武漢擬規(guī)定中心城區(qū)新建商品房按6%配建保障性租賃住房，“十四五”期間計(jì)劃籌建25萬套；廣州計(jì)劃“十四五”期間籌建保障性租賃住房（含人才公寓）60萬套，這和65萬套的新增商品住房規(guī)劃量幾乎一比一。

王蒙徽在8月31日的發(fā)布會(huì)上介紹，“目前城鎮(zhèn)戶籍的低保、低收入住房困難家庭，已經(jīng)做到了應(yīng)保盡保，基本上解決了這個(gè)問題。保障性租賃住房重點(diǎn)還是要解決人口凈流入的重點(diǎn)城市，主要是大中城市，特別是這些城市的新市民和青年人的住房問題，我們現(xiàn)在正在抓緊推進(jìn)。”

公租房月租顯著低于市場價(jià)

在兜底保障的基礎(chǔ)上，公租房主要滿足申請(qǐng)人的基本住房需求，在地理位置、建筑面積、配套設(shè)施建設(shè)上均有限制。

以廣州為例，其2021年戶籍家庭公共租賃住房搖號(hào)分配指引顯示，31個(gè)房源點(diǎn)中位于越秀區(qū)、天河區(qū)等中心城區(qū)的僅12個(gè)，三分之二位于白云區(qū)等較為偏遠(yuǎn)的城區(qū)。

以廣州保障性住房小區(qū)珠江嘉苑為例，從市中心地標(biāo)“廣州塔”出發(fā)，需轉(zhuǎn)乘兩趟地鐵、一趟公交，耗時(shí)近一小時(shí)才能到達(dá)。相比白云區(qū)、黃埔區(qū)等，位于天河區(qū)的珠江嘉苑尚屬處于中心城區(qū)，而小區(qū)入口處的雜草、不遠(yuǎn)處清晰的山丘輪廓，依然讓這里透露著遠(yuǎn)離市中心的寂靜。

小區(qū)外的展牌顯示，這里有9棟經(jīng)濟(jì)適用房和29棟公租房，其中公租房共計(jì)5211套。

張家溫就住在其中一套公租房里。2018年前后，從湖南來廣州工作十余年的張家溫帶著家人搬入了珠江嘉苑，一家人住一套59平方米的兩室一廳。

《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》要求，成套建設(shè)的公租房，單套建筑面積要嚴(yán)格控制在60平方米以下。

廣州公布的來穗務(wù)工人員申請(qǐng)承租公租房政策顯示，來穗時(shí)間長、就業(yè)穩(wěn)定或獲榮譽(yù)稱號(hào)的來穗務(wù)工人員、高技能人才均可申請(qǐng)公租房。整個(gè)承租過程需經(jīng)過網(wǎng)上看房、提交申請(qǐng)、資格審核、搖號(hào)分配等一系列流程。

張家溫告訴南方周末記者，他從提交材料、審批，到入住珠江嘉苑，前后花了半年多時(shí)間。由于來粵時(shí)間久、積分較高，他和妻子的配租順序排得靠前，得以如愿以償。

2021年9月10日，臨近黃昏，住戶們陸續(xù)下班回家，珠江嘉苑逐漸熱鬧起來，路旁的便利店、藥店等亮起了燈，一家新開張的小餐館正播放著熱鬧的音樂慶祝開業(yè)。

“這些都是這一年才有的?！闭驹诼放缘膹埣覝卣f。他介紹，兩三年前剛搬進(jìn)來時(shí)，小區(qū)里沒有這些店鋪，也沒有公交，買菜不便，連外賣也很難點(diǎn)到，出門一趟要倒兩趟公交車，上班通勤則要一個(gè)半小時(shí)。

依然選擇住在這里是看重公租房的穩(wěn)定性。張家溫一家每月的租金加上物業(yè)管理費(fèi)總計(jì)約1200元。申請(qǐng)時(shí)，這里的租金和當(dāng)時(shí)租住的商品房差不多，但可以最多一次性簽5年合同，合同期內(nèi)不用擔(dān)心漲房租或房東收回房子。目前五年租期已經(jīng)過半，張家溫計(jì)劃到期后著手買房。

一位在鄭州從事財(cái)務(wù)工作的90后女生最近也計(jì)劃搬進(jìn)公租房。她向南方周末記者介紹，經(jīng)過半年等待，剛拿到位于鄭州高新區(qū)的公租房鑰匙。一套56平方米的一室一廳，每個(gè)月租金和物業(yè)管理費(fèi)共計(jì)五百多元，比自己租房便宜近三分之二。

她對(duì)申請(qǐng)到的房子表示滿意，笑稱“被叫業(yè)主的感覺很爽”。

除了個(gè)人申請(qǐng)，一部分公租房以單位申請(qǐng)的方式對(duì)外供應(yīng)，各類人才公寓也包括在內(nèi)。

一位畢業(yè)后進(jìn)入濟(jì)南高新區(qū)工作的女生對(duì)南方周末記者說，2018年她通過公司申請(qǐng)入住了高新人才公寓，這一人才公寓屬于高新區(qū)的公租房，只能由該區(qū)企業(yè)申請(qǐng)，不接受個(gè)人申請(qǐng)。

2018年至今，她在人才公寓租住了三年。三十多平米的兩室一廳，每月租金1300元，而附近的三室一廳租金大約是3000元。

她介紹，人才公寓不像其他公租房一樣只有門窗、水池等基礎(chǔ)設(shè)施，而是配備了較齊全的家具家電，可以拎包入住。盡管如此，也存在暖氣不熱、窗戶漏風(fēng)等各種問題。“說行也還行，說次也挺次，租戶群里也是天天吵。”

樓市“新物種”

2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已要求重視解決好新市民、青年人的住房問題，2021年政府工作報(bào)告中再次提出盡最大努力幫助新市民、青年人緩解住房困難問題。

此前雖然各地政府不斷擴(kuò)大公租房的保障范圍，嘗試覆蓋包括新市民、青年人在內(nèi)的外來務(wù)工群體，但在實(shí)施過程中仍有限制。

李宇嘉分析，主要是公租房準(zhǔn)入門檻、建設(shè)主體、資金來源、輪候分配等有嚴(yán)格規(guī)定，新市民、年輕人并不符合標(biāo)準(zhǔn)，比如收入超過保障線等，各地政府想擴(kuò)大保障面又要經(jīng)得起嚴(yán)格審計(jì)，操作過程中多有掣肘。

保障性租賃住房推出后，明確供應(yīng)新市民、年輕人，公租房則退回基本保障，二者邊界清晰，不再交叉。

更重要的是，保障性租賃住房這個(gè)“新物種”將更多地調(diào)動(dòng)市場的力量。李宇嘉告訴南方周末記者，公租房的資金來源主要是中央財(cái)政和地方財(cái)政，土地也是政府劃撥供應(yīng)。保障性租賃住房則主要是政府給政策，引導(dǎo)市場來做。

他介紹，2016年以來，政府在引導(dǎo)市場“做租賃”上已經(jīng)有不少探索，但效果不佳。最突出的問題是租賃市場成本高、投資回收周期長，企業(yè)不賺錢，缺乏積極性。2019年以來，不少長租公寓品牌都開始收縮規(guī)模，甚至退出市場。

“改變市場認(rèn)為保障性租賃住房不賺錢的印象，這是最關(guān)鍵的問題?！崩钣罴畏治觯瑖鴦?wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》提出了商辦改租賃、自有用地建設(shè)等五種土地支持政策，同時(shí)為企業(yè)提供稅費(fèi)減免、金融支持等，本質(zhì)上正是為了讓土地少花錢甚至不花錢，降低企業(yè)成本，提高其參與保障性租賃住房建設(shè)的積極性。

“目前各地都在探索可行的落地模式，把國家的優(yōu)惠用到實(shí)處，降低各項(xiàng)成本，讓市場主體能夠賺錢，這是最根本的?！?/p>

前述新聞發(fā)布會(huì)上，住建部副部長倪虹介紹，住建部自2019年開始在全國13個(gè)城市開展試點(diǎn)，形成了加快發(fā)展保障性租賃住房意見的材料。

目前明確了五項(xiàng)制度：一是針對(duì)新市民、青年人等群體特點(diǎn)，明確保障標(biāo)準(zhǔn)，以建筑面積一般不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段、同品質(zhì)的市場租賃住房租金，準(zhǔn)入條件由地方政府設(shè)定；二是堅(jiān)持供需匹配；三是明確地方責(zé)任；四是賦予地方政府更多自主權(quán)，可以利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋等來建設(shè)，采取新建、改建、改造、租賃補(bǔ)貼等多種方式、多種渠道籌集房源；五是充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資，多渠道供給。

國家層面的靴子落地后，各地紛紛出臺(tái)細(xì)則。

除前述廣州、武漢的保障性租賃住房計(jì)劃外，浙江省提出“十四五”期間，人口凈流入的大城市新增保障性租賃住房供應(yīng)套數(shù)占新增住房供應(yīng)套數(shù)的比例力爭達(dá)到30%以上。

成都計(jì)劃“十四五”期間籌集保障性租賃住房25萬套（間），其中2021年計(jì)劃籌建6萬套（間），租金接受政府指導(dǎo)，年漲幅不超過5%。

一線城市中，北京作為全國首批試點(diǎn)城市之一，自2017年開始嘗試以集體建設(shè)用地建設(shè)“集租房”，主要為新市民、年輕人供應(yīng)小戶型、低租金房源，與保障性租賃住房實(shí)質(zhì)相同。

至2021年1月，北京已累計(jì)開工41個(gè)集租房項(xiàng)目，可提供房源約5.5萬套，計(jì)劃明年向市場供應(yīng)集租房5000套左右。

為了加強(qiáng)住房保障，上海計(jì)劃“十四五”期間供應(yīng)租賃住房超42萬套，其中宿舍床位租賃供給20萬張。

（應(yīng)采訪對(duì)象要求，文中張怡彤、張子琪、張家溫為化名）