國家儲備林建設(shè)PPP模式引發(fā)的思考

李華興

摘要：國家儲備林建設(shè)可以緩解木材緊張，促進(jìn)人工林建設(shè)發(fā)展。林業(yè)局在發(fā)布的儲備林制度方案當(dāng)中給出“PPP”模式?；诖耍恼戮蛧覂淞纸ㄔO(shè)PPP模式展開詳細(xì)分析，希望能對儲備林建設(shè)創(chuàng)新提供新的思路。

關(guān)鍵詞：國家儲備林;PPP模式;風(fēng)險(xiǎn)管理

0? 引言

國家儲備林主要為利用人工建造起的多功能森林。國家儲備林建設(shè)可以緩解木材過度需求情況，但具體建設(shè)期間，國內(nèi)仍存在很多問題，面對這一現(xiàn)狀，本文提出了PPP模式，希望能有效緩解建設(shè)資金等方面問題。

1? 國家儲備林建設(shè)PPP模式現(xiàn)狀

1.1? PPP模式含義

PPP模式即政府和私人部門間用特許權(quán)協(xié)議的方法進(jìn)行合作，共同建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的過程。結(jié)合國內(nèi)相關(guān)政策文件看，PPP模式即社會資本與政府間的合作，其并非是私人部門，社會資本包含社會中的民營、民間、國企等企業(yè)資金，社會資本的存在可以有效擴(kuò)大政府資金來源。

1.2? PPP模式主要模式

（1）外包;外包主要是政府投資，其他部門管理項(xiàng)目中的多項(xiàng)職能，比如在項(xiàng)目中管理工程建設(shè)或者維護(hù)等方面，接著經(jīng)由政府付費(fèi)獲得收益，這種項(xiàng)目周期較短，通常在5年以內(nèi)。

（2）特許經(jīng)營;該經(jīng)營模式在國內(nèi)十分常見，具體而言，可以分為TOT、BOT、PFT三種。其中TOT：也就是經(jīng)常說的移交、經(jīng)營、移交。該方法常在國際上應(yīng)用，政府部門將建好項(xiàng)目中的產(chǎn)權(quán)在某一時間內(nèi)，有償轉(zhuǎn)給投資者，讓其進(jìn)行管理經(jīng)營，;投資者則在相應(yīng)時間內(nèi)獲得回報(bào)，待到合約到期后，投資者再將項(xiàng)目還給政府部門。BOT：主要為建設(shè)、運(yùn)營、移交等過程，國內(nèi)多用在高速公路與軌道交通等方面項(xiàng)目中。社會資本投資建設(shè)，主要向用戶回收投資，從而從中獲利。該方法常在國內(nèi)園林建設(shè)中使用，即由社會資本投資建設(shè)，待項(xiàng)目完成后交給政府，讓政府部門向社會資本付費(fèi)的過程。PFI：即民間主動融資。這一模式主要是BOT項(xiàng)目融資優(yōu)化的結(jié)果，政府結(jié)合社會需求建立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，然后利用招投標(biāo)工作，讓獲得權(quán)限的部門開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在特許期限內(nèi)及時歸還經(jīng)營項(xiàng)目，私營部門則在其中回收成本，費(fèi)用收取方法多是按年收取。

（3）私有化。通?？煞譃椴糠趾屯耆接袃煞N。其中，完全私有主要為在國內(nèi)儲備林建設(shè)期間不具有操作性特點(diǎn)的方式。部分私有化，主要為私人部門包郵國有企業(yè)股權(quán)，私人參與項(xiàng)目建設(shè)中，政府部門主要發(fā)揮監(jiān)督作用。

1.3? 國家儲備林建設(shè)存在的問題

國家儲備林建設(shè)期間的問題主要是資金缺口較大，引起這一問題的原因則是政府部門沒有大量資金獨(dú)自支持項(xiàng)目進(jìn)行。2015年國內(nèi)林業(yè)項(xiàng)目申報(bào)數(shù)據(jù)就已經(jīng)顯示，國內(nèi)儲備林建設(shè)項(xiàng)目中的人造林指標(biāo)投入應(yīng)在30000元/hm?，再者，改造當(dāng)前儲備林投資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在1500元/hm?，這在無形中增加了政府部分壓力。此外，建設(shè)期間建設(shè)主體籌資問題也一直困擾著政府部門，因自籌建設(shè)項(xiàng)目資金只有銀行貸款這一條渠道，這不僅會增加貸款壓力，還會對借款方帶來較大壓力。

2? 國家儲備林建設(shè)中PPP模式應(yīng)用注意事項(xiàng)

2.1? 國家儲備林建設(shè)合理劃分利益

儲備林項(xiàng)目建設(shè)期間，政府收益較為直接，結(jié)合保護(hù)天然、人工林等方面情況，有必要提升木材供應(yīng)力，保證國家木材與生態(tài)安全。再者，社會資本也參與到儲備林項(xiàng)目中來，直接獲利。PPP項(xiàng)目作為全壽命周期合作，結(jié)合林業(yè)木材生產(chǎn)情況，儲備林項(xiàng)目建設(shè)PPP模式應(yīng)用，并非是在生長周期內(nèi)進(jìn)行合作，比如，在中短倫工業(yè)原料林，生長采伐周期一般是10年以上，投資方由建設(shè)階段開始，進(jìn)行種植并投資，這一過程中要一直進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，指導(dǎo)樹木成材;接下來才能進(jìn)行采伐銷售，最終獲得實(shí)際回報(bào)。由于木材為市場化產(chǎn)品，銷售價(jià)格及收入多會受到市場影響，本期銷售能否將投資成本收回很難預(yù)料，加上社會資本投資多是盈利為主，若長期內(nèi)沒有獲得有效收益，很難吸引到社會資本投入。大經(jīng)級樹種和材料成材需要更長時間，這種項(xiàng)目建設(shè)期間，如何回收成本，政府能否只收取生態(tài)效益仍有待深入研究。

2.2? 國家儲備林建設(shè)合理評估風(fēng)險(xiǎn)并制定最佳風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)種類很多，一般情況下，主要包含運(yùn)營、技術(shù)、建設(shè)、政治、財(cái)務(wù)等方面風(fēng)險(xiǎn)，儲備林項(xiàng)目當(dāng)中還包含自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生都會影響PPP項(xiàng)目，因此，有必要確定職責(zé)，合理控制風(fēng)險(xiǎn)，全面降低損失，制定最佳風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，如此方能將風(fēng)險(xiǎn)損失降低到最低。

2.3? 加大政府監(jiān)管

簽訂項(xiàng)目合作合同，社會資本主要負(fù)責(zé)儲備林維護(hù)與建設(shè)，政府應(yīng)以監(jiān)管工作為主，比如使用樹種、苗木選擇、病蟲害防治、伐期控制、輪值補(bǔ)種、采伐額度限制等，保證林木質(zhì)量、資源總量不斷提升，木材供應(yīng)不斷增加。

2.4? 保有協(xié)商空間與啟動條件

政府及社會資本應(yīng)積極開展合作，對未來階段項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益進(jìn)行協(xié)商，保留相應(yīng)的協(xié)商時間與條件。比如，項(xiàng)目收益較高期間，則表明沒有合理評估項(xiàng)目公共利益，因此合同制定期間應(yīng)合理設(shè)置收益控制值，確保這一數(shù)值達(dá)標(biāo)后，雙方開啟啟動談判，對超額收益進(jìn)行合理分配。具體操作期間，可利用縮短特許期和降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方法實(shí)現(xiàn)。相反，若林木已經(jīng)成熟，且到木材銷售以后，由于非主觀因素影響，通過降低銷售收入補(bǔ)充成本，則會導(dǎo)致社會資本虧損，故而在合同中應(yīng)設(shè)立虧損控制值，便于在數(shù)值達(dá)標(biāo)后，開啟相應(yīng)談判機(jī)制。

3? 防范國家儲備林項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的方法

3.1? 主體變更和適應(yīng)性變更風(fēng)險(xiǎn)

（1）政府方主體風(fēng)險(xiǎn)變更;PPP項(xiàng)目合同生命周期在10年以上，這一過程中經(jīng)常會遇到政府機(jī)構(gòu)撤離等情況，所以，合同簽訂期間，應(yīng)對未來智能繼承進(jìn)行約定。

（2）社會資本主體風(fēng)險(xiǎn)變更;為了防止社會資本中標(biāo)后出現(xiàn)融資難題，從而使得項(xiàng)目難以落地，最終變?yōu)闋€尾工程。采購社會資本期間，應(yīng)提前設(shè)置競標(biāo)條件。合理評估社會資本財(cái)務(wù)情況，讓其提供金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目貸款意向書。同時還應(yīng)讓其繳納投標(biāo)保函，約定中標(biāo)之后，認(rèn)真履行保函，在不斷提高違約成本期間，減少社會資本違約情況出現(xiàn)。

（3）社會資本主體適格性風(fēng)險(xiǎn)防范。當(dāng)前，很多銀行就PPP項(xiàng)目貸款條件中的是否有國企成員存在很大爭議。以內(nèi)，很多大型國企都不愿意加入縣級政府項(xiàng)目中來。各地方逐漸使用本地區(qū)融資平臺當(dāng)做聯(lián)合體成員，從而不斷提升融資貸款信譽(yù)。為了防止政策風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，很多都要求遵照儲備林制度方面規(guī)定。將政府和企業(yè)間債務(wù)分割開來，確定日后不同承擔(dān)地方政府融資智能，便于創(chuàng)建現(xiàn)代化企業(yè)制度。

3.2? 項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)防范

PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)多是由項(xiàng)目公司進(jìn)行的，所以項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行中的主要風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司應(yīng)加大管理，不斷提升運(yùn)營及建設(shè)水平，同時遵照項(xiàng)目合同標(biāo)準(zhǔn)全面開展項(xiàng)目運(yùn)營建設(shè)。項(xiàng)目公司可借助下面措施提高風(fēng)險(xiǎn)防控水平：加強(qiáng)前期預(yù)算和造價(jià)處理;加強(qiáng)內(nèi)部管理，合理控制成本;完善災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)病蟲害與火災(zāi)防控;購買保險(xiǎn)，設(shè)計(jì)最佳險(xiǎn)種配置。

3.3? 不可抗風(fēng)險(xiǎn)防范

一般情況下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基本原則為下面幾點(diǎn)：

（1）最有能力;項(xiàng)目中的某個風(fēng)險(xiǎn)需要讓合作方中有能力的一方來承擔(dān)，例如，政治風(fēng)險(xiǎn)及政策決策等交給政府來承擔(dān)，項(xiàng)目技術(shù)與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)則交給社會資本進(jìn)行承擔(dān)。

（2）成本最低;項(xiàng)目發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)會對成本支出造成影響，這部分支出由解決風(fēng)險(xiǎn)花費(fèi)少的一方來承擔(dān)。

（3）收益最大。收益最大的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，一般情況下財(cái)務(wù)與收入風(fēng)險(xiǎn)都交給社會資本承擔(dān)。但是，仍有部分風(fēng)險(xiǎn)需要雙方共同承擔(dān)。為了轉(zhuǎn)移和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可以選擇購買商業(yè)保險(xiǎn)。

4? 結(jié)語

綜上，為了緩解森林資源匱乏與木材進(jìn)口方面問題，積極開展國家儲備林建設(shè)，有利于解決當(dāng)前問題。國家儲備林建設(shè)期間，PPP模式應(yīng)用作用明顯，為了充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目應(yīng)用價(jià)值，國家儲備林建設(shè)期間，應(yīng)合理選擇PPP項(xiàng)目，確保建設(shè)期間認(rèn)真遵照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益份額原則積極開展相關(guān)工作，此外，還應(yīng)加大政府監(jiān)督，如此方能確保國家儲備林建設(shè)順利開展。

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