突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法現(xiàn)狀研究

伏鈺珩，鄭 玲，吳 其，樂 虹

(華中科技大學(xué)同濟醫(yī)學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院，湖北 武漢 430030)

國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》自2003年頒布實施以來，全國22個省(區(qū)、市)陸續(xù)制定了本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法，在上位法的原則指導(dǎo)下，與國家立法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相互配合，明確區(qū)域內(nèi)各類應(yīng)急預(yù)案制定要求，細化醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)急救治職責(zé)，在應(yīng)對本地突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮了重要作用。然而，現(xiàn)階段省級立法也存在一些問題：立而不修情況嚴(yán)重；條款操作性不強，難以實施；法律層級較低，約束力不足；重復(fù)上位法，缺少地方特色。本文通過分析地方立法介入應(yīng)急管理的必要性，明確我國現(xiàn)有省級立法的特色和缺陷，為完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理地方立法提出建議。

1 地方立法介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的必要性

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(以下簡稱《條例》)作為現(xiàn)階段我國針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理領(lǐng)域法律位階最高的立法文件，在第2條明確規(guī)定：“本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件(以下簡稱‘突發(fā)事件’)，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[1]。”由此可知，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的本質(zhì)是在社群權(quán)利遭遇侵害時，由公權(quán)力充當(dāng)利益分配者，解決權(quán)利間的重新平衡[2]。為此，各國在應(yīng)對中尤為重視通過立法加強對公民權(quán)利的保障和事件應(yīng)對程序的規(guī)制。我國相關(guān)立法起步較晚，目前雖初步完成了對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急基本程序和原則框架的構(gòu)建，但實踐中仍需要地方立法拾遺補缺，提供具有操作性的權(quán)力配置與運行機制，共同形成突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法體系。

1.1 彌補現(xiàn)有立法的不足

目前，我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理領(lǐng)域形成了以《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等法律為核心，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法實施辦法》等法規(guī)、規(guī)章，以及大量地方法規(guī)和各類預(yù)案相配套的中央-省-市(縣)三級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法體系，對我國應(yīng)急工作的開展起到積極的作用。但是，由于在法律層級沒有一部針對性的單行立法，目前多數(shù)立法文件中僅部分條款內(nèi)容涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)急處置。同時，相關(guān)制度設(shè)計不完善，對各級人民政府在應(yīng)急過程中的權(quán)利、義務(wù)和可依法采取的措施規(guī)定不充分，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中需要特別關(guān)注的共性問題沒有全部予以說明，導(dǎo)致制度執(zhí)行力和影響力被大大削弱。因此，地方立法必須在國家權(quán)力許可的范圍內(nèi)，完善針對具體區(qū)域的配套實施規(guī)范，彌補現(xiàn)有立法的不足，提高本區(qū)域人民政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

1.2 落實國家立法的具體操作

由于國家立法強調(diào)統(tǒng)籌性和原則性，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中的各項制度大多僅作基本框架的規(guī)定，使得許多內(nèi)容難以直接對接到實際應(yīng)用中，在很大程度上仍需要各級政府依據(jù)具體情況逐級報備、批示，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、反應(yīng)迅速的中央-地方應(yīng)急機制尚未形成。因而就亟需地方立法明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的具體運行機制，劃定各主體職責(zé)和權(quán)限，將應(yīng)急處置程序通過立法形式固化，落實國家立法文件中的指導(dǎo)要求。

1.3 解決地域差異的需要

我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地理環(huán)境復(fù)雜，多民族混居，地域間易暴發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件在類型、規(guī)模、影響范圍上有所區(qū)別。雖然國家立法已為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急構(gòu)建了基本原則和法律框架，但仍難以充分適應(yīng)不同區(qū)域在經(jīng)濟、社會、地理、文化等方面的差異。為此，各地方政府通過立法解決地域間的差異，在遵循上位法的基礎(chǔ)上，分析本地應(yīng)急管理的實際需要，因地制宜，制定有地方特色、有針對性和操作性的應(yīng)急立法，根據(jù)不同情況制定不同的應(yīng)急規(guī)范變得極為必要。

1.4 順應(yīng)地方應(yīng)急管理的要求

2003年SARS疫情之后，各省(區(qū)、市)為保障區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，逐漸提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法的重視度，將應(yīng)急立法納入立法工作進程。在《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等的指導(dǎo)下，結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟、地理、人文及原有法制狀況，相繼出臺突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理地方性法規(guī)和規(guī)章。因此，各地方政府應(yīng)互相吸收、借鑒其他地方立法的先進經(jīng)驗，在國家立法的原則指導(dǎo)下，加快本區(qū)域應(yīng)急立法的制定、清理和修訂，使本區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急立法滿足地區(qū)應(yīng)急的實際需要。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法現(xiàn)狀及特點

通過在中國人大網(wǎng)、中國政府網(wǎng)、各省級人大以及人民政府網(wǎng)站等平臺進行檢索及統(tǒng)計，截至2021年4月，全國31個省(區(qū)、市)中(除港澳臺外)，共有22個省(區(qū)、市)直接以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為“標(biāo)的”，制定了仍有法律效力的應(yīng)急管理立法22部。其中制定地方性法規(guī)3部，占13.64%；制定省級政府規(guī)章19部，占86.36%，立法主體以省級人民政府為主。章節(jié)設(shè)置以6～7章為多，平均條款48.86條，基本結(jié)構(gòu)與《條例》保持一致；立法時段相對集中于2003年前后，立而不修現(xiàn)象較為普遍，見表1。余下9個省(區(qū)、市)暫未發(fā)布正式通過的省級應(yīng)急管理立法，但重慶、湖北已完成本區(qū)域的《應(yīng)急條例(草案)》，并進入立法意見征求階段；西藏已將制定《西藏自治區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》納入現(xiàn)階段立法計劃中。

表1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法情況

現(xiàn)行各省級立法對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理制度的設(shè)計基本按照總-分結(jié)構(gòu)展開。在總則部分提出各區(qū)域關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綱領(lǐng)性及原則性規(guī)定，包括立法宗旨及依據(jù)、事件分級、調(diào)整對象、工作方針、管理體制，公民、法人等在應(yīng)對突發(fā)事件時的義務(wù)和責(zé)任等基礎(chǔ)內(nèi)容。預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備制度作為各地突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作的重要環(huán)節(jié)，地方立法從建立突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，健全安全管理制度，完善應(yīng)急救援隊伍和突發(fā)事件應(yīng)對所需要的設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完善應(yīng)急保障機制和通信保障體系等方面作出規(guī)定。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測與預(yù)警是在事件發(fā)生之前向社會各界提供及時有效的信息和防范措施，是更有效應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵，各省均在立法中提出要健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、預(yù)警機制和突發(fā)事件的應(yīng)急決策指揮網(wǎng)絡(luò)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要以科學(xué)的思維去應(yīng)對，流病統(tǒng)計的前提是搜集到足夠數(shù)量的有效數(shù)據(jù)，以期做出正確的干預(yù)方案，在報告與信息發(fā)布制度的條款中，各省主要規(guī)定了報告與信息發(fā)布的情形、程序、時限、途徑等，部分省還對隱瞞、緩報、謊報制定了相應(yīng)的懲罰措施。各地立法以控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不利影響、提供應(yīng)急醫(yī)療救援為依據(jù)，授予了行政機關(guān)在應(yīng)急處置環(huán)節(jié)充分的權(quán)力，并對各級人民政府、衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等相關(guān)主體可分別采取的應(yīng)對措施予以法律規(guī)制。在事后恢復(fù)與重建環(huán)節(jié)，省級立法充分強調(diào)政府在其中的核心作用，要求突發(fā)公共衛(wèi)生事件終止后，各級人民政府應(yīng)停止相應(yīng)的應(yīng)對行為，做好事后的恢復(fù)和重建工作，并對事后恢復(fù)、重建的規(guī)劃、資金等給予支持，做好理賠和表彰獎勵工作。嚴(yán)格的法律責(zé)任對于事件應(yīng)對工作落到實處具有重要的意義。根據(jù)獎懲分明的原則和責(zé)權(quán)統(tǒng)一的要求，省級立法在這一部分均設(shè)置條款對人民政府及其有關(guān)部門、企事業(yè)單位和社會公眾在應(yīng)急管理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任和違法后果提出了明確的要求。

3 現(xiàn)階段突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法的問題

3.1 長期未修訂，難以適應(yīng)發(fā)展需要

在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各省(區(qū)、市)多吸收了疫情經(jīng)驗，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法納入年度法制進程中。盡管如此，目前我國仍有法律效力的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法普遍為長期未修訂的“高齡立法”。現(xiàn)有22部省級立法中，有18部實施15年以上，占81.82%；僅有3部在10年內(nèi)進行過修正，占13.63%；僅有4部省級立法頒布于2020年新冠肺炎疫情后，立法年限多數(shù)大于10年，老化和長期未修訂的現(xiàn)象較為普遍，部分條款內(nèi)容已難以適應(yīng)新時代地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理發(fā)展的要求，未能及時將衛(wèi)生行政部門相關(guān)管理政策上升為立法。例如2005年衛(wèi)生部出臺《醫(yī)療機構(gòu)傳染病預(yù)檢分診管理辦法》，以立法形式要求醫(yī)療機構(gòu)建立傳染病預(yù)檢、分診制度，防止醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)交叉感染，但縱覽所有省級立法，在預(yù)檢分診制度建設(shè)方面，均沒有涉及對該問題的法律規(guī)制。

3.2 條款操作性不強，難以貫徹落實

立法質(zhì)量客觀上構(gòu)成了直接影響國家法治質(zhì)量與法治水平的根本要素，立法先行的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是良法先行[3]。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方立法的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是基于上位法的倡導(dǎo)性條款要求，結(jié)合本地實際做出更為細化、具體的法律安排。但通過對現(xiàn)行省級立法的統(tǒng)籌分析發(fā)現(xiàn)，多數(shù)條款仍為原則規(guī)范的要求，采用模糊表達的處理方式，只能起到引導(dǎo)和政策宣揚的作用[4]，具體操作程序和機制仍由授權(quán)的行政部門自行規(guī)定，主體間職責(zé)權(quán)限銜接不順暢，易導(dǎo)致法律規(guī)制過于寬松，違法成本低，立法條款缺乏實踐操作性，難以落地實施，出現(xiàn)應(yīng)急管理工作流程斷裂的問題[5]。如在各省級立法中雖對各級人民政府、衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)等在應(yīng)急管理不同環(huán)節(jié)的職責(zé)作了規(guī)定，但仍有大量條款提及“有關(guān)部門”，且各處“有關(guān)部門”的具體指代不同，表述語焉不詳，在實踐中極易出現(xiàn)各部門互相推諉、難以確定責(zé)任主體的現(xiàn)象。

3.3 法律位階較低，法律約束力不足

現(xiàn)階段的省級立法存在層級低、穩(wěn)定性差的部門規(guī)章異常發(fā)達，層級高、穩(wěn)定性強的地方性法規(guī)不足的現(xiàn)象[6]，僅廣東和北京兩地以地方人大為主要立法機關(guān)出臺了地方性法規(guī)，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行立法規(guī)制，其余省(區(qū)、市)均通過出臺地方規(guī)章的形式規(guī)范應(yīng)急處置工作，已出臺的地方政府規(guī)章數(shù)量多達地方性法規(guī)的數(shù)十倍。法律位階偏低使得立法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和約束力均不足，法律效果指向的對象范圍窄，規(guī)制手段、被規(guī)制行為類型以及法律責(zé)任等問題缺乏一致性，公權(quán)力在行使中可能出現(xiàn)無權(quán)或濫用權(quán)力的現(xiàn)象[7]，削弱了應(yīng)急管理措施在執(zhí)行中的效力和作用。行政主體為保證管理順利進行或出于維護社會秩序或保護公民人身健康、安全的需要，需采取的緊急性、及時性強制措施[8]，如強制醫(yī)療、強制隔離等，但現(xiàn)行應(yīng)急管理省級立法體系對行政主體的執(zhí)行細節(jié)規(guī)定不到位、不完善，缺乏法律約束力和必要的程序要件，使得行政機關(guān)在一定程度上難以真正落實強制行為，耽誤了突發(fā)公共衛(wèi)生事件在社會層面的管控。

3.4 同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺少地方特色

《立法法》第73條要求：“地方性法規(guī)一般對上位法已規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)”，但分析目前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法可以發(fā)現(xiàn)，地方立法在體例結(jié)構(gòu)和文本內(nèi)容上的同質(zhì)化問題十分突出。在立法結(jié)構(gòu)上，《條例》全文共有6章54條，現(xiàn)行省級立法多與之相似，有16部劃分章節(jié)，占72.73%；6部未劃分章節(jié)，占27.27%；基本參照《條例》中總則、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報告與信息通報/發(fā)布、應(yīng)急處置、法律責(zé)任、附則六章的結(jié)構(gòu)設(shè)置；平均章節(jié)數(shù)為6.69章，平均條文數(shù)為48.86條。在立法內(nèi)容上，條款重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍化，較多省級法規(guī)、規(guī)章僅對國家立法內(nèi)容做簡單不必要重復(fù)或條款合并，照搬上位法，并未提出明晰、具有地方特色的制度設(shè)計，導(dǎo)致省級立法的趨同性較高。

4 完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法的建議

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法應(yīng)在不抵觸國家立法的前提下，滿足地方應(yīng)急處置的需要，能夠解決實踐和立法適用中存在的問題，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理在各地依法有序開展并達到預(yù)期效果?；谶@一目的，本文提出如下建議：

4.1 加快立法清理，關(guān)注發(fā)展動向

立改廢釋并舉是當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級立法的主要方向。對尚未出臺應(yīng)急管理立法的地方，應(yīng)把握“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理”的主線，遵循上位法的基本原則和新時代突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的新要求，吸取本區(qū)域在新冠肺炎疫情應(yīng)對中的教訓(xùn)和先進經(jīng)驗，加快立法進程；對于與上位法修訂不配套，或已不適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)急管理需要的立法文本和條款，應(yīng)全面、及時清理，并適時更新，改變修法嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象。如《條例》在2011年修訂后，已針對突發(fā)事件應(yīng)急處理工作中治安管理處罰的規(guī)定作出修改，將第51條引用的《治安管理處罰條例》修改為《治安管理處罰法》，但多數(shù)省(區(qū)、市)未及時予以更正，應(yīng)盡快對類似條款內(nèi)容進行修訂，保證地方法規(guī)、規(guī)章具有及時性、準(zhǔn)確性、針對性和時效性。

4.2 增強立法能力，提高立法質(zhì)量

想要使立法條款在實踐中更有操作性，提高地方立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)的立法態(tài)度，處理好權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力三對關(guān)系，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中始終以人為中心，將立法的人性化價值作為最終價值取向[9]。平衡應(yīng)急狀態(tài)下政府公權(quán)力與公民私權(quán)利的關(guān)系，不限制上位法賦予公民的權(quán)利，也不盲目擴大權(quán)利范圍或掠奪私利。發(fā)揮專職立法人員和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?，將專業(yè)的工作交給專業(yè)的人完成，在立法各環(huán)節(jié)廣泛聽取醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、疾病預(yù)防控制機構(gòu)、衛(wèi)生行政部門等相關(guān)主體專業(yè)人士的意見，吸收有衛(wèi)生法學(xué)背景的人才進入衛(wèi)生法制隊伍，組織專家進行立法調(diào)研、評估、起草等工作，在強化應(yīng)急管理立法專業(yè)度和可操作性的同時，提高立法民主化程度和立法質(zhì)量。

4.3 明確立法主體，提升立法效力

21世紀(jì)以來，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，嚴(yán)重威脅人民群眾生命安全和社會穩(wěn)定的新形勢，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的地方立法應(yīng)當(dāng)以省級人大及其常委會作為主要立法機構(gòu)，將立法由行政主導(dǎo)交還到立法機關(guān)主導(dǎo)，提高地方立法的效力層級。只有以地方性法規(guī)的形式才能最大限度地規(guī)制人民政府及其相關(guān)部門在應(yīng)急管理中的職責(zé)和權(quán)力，落實平戰(zhàn)結(jié)合、分級分流分層的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救治網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要求，通過法規(guī)的約束力規(guī)范細化應(yīng)急聯(lián)動相關(guān)機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，使運行機制和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)始終沿著制度化、法制化道路前進。

4.4 更新立法理念，立足區(qū)域?qū)嶋H

地方立法對國家立法起到補充、細化和擴展的作用，在立法時應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到不必要重復(fù)的危害性，轉(zhuǎn)變“貪大求全”的立法觀念。在立法準(zhǔn)備階段，一方面應(yīng)明確立法目的，關(guān)注國家立法的最新動向和精神，另一方面應(yīng)充分了解本區(qū)域政治、經(jīng)濟、法制、人文等對立法調(diào)整的需求程度[10]，利用省級立法空間，將立法與本區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實際需要結(jié)合，總結(jié)區(qū)域應(yīng)急管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)，抓住地方特色，分析本區(qū)域現(xiàn)實醫(yī)療衛(wèi)生水平和公共衛(wèi)生應(yīng)對情況，從源頭上規(guī)制和避免立法中的不必要重復(fù)。如《條例》第14條雖然要求縣級以上地方人民政府建立并完善突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)，但沒有規(guī)定監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成、運行機制和相應(yīng)主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。地方人大及人民政府可針對此問題進行創(chuàng)制性立法，使立法由“管理型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，切實解決監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)監(jiān)測不及時、對新發(fā)傳染病敏感性不足、信息碎片化等問題，以法律手段將一體化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警機制固定下來。