清末新政與中國(guó)鐵路警政的初創(chuàng)

王占西

（鄭州師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 鄭州450044）

中國(guó)鐵路與鐵路警察均發(fā)軔于清末，清廷在興建鐵路時(shí)并未統(tǒng)籌鐵路治安，傳統(tǒng)的治安體系又不能滿足鐵路發(fā)展的需求①一般認(rèn)為，中國(guó)地方警政建設(shè)興起于1902年袁世凱在直隸省城保定創(chuàng)辦的巡警，直隸警政成為全國(guó)各地推行警政效仿的對(duì)象。參見(jiàn)謝明剛：《清末直隸警政研究》（北京：群眾出版社2019年版，緒論第3頁(yè)）。鐵路警察興起于何時(shí)，學(xué)者們有不同意見(jiàn)，有的主張清末督撫在鐵路沿線設(shè)置兵勇即為“事實(shí)上”之鐵路警察，還有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)鐵路警察建設(shè)于北洋政府時(shí)期。韓延龍等人認(rèn)為中國(guó)鐵路警察開(kāi)辦于1902年以后，但正規(guī)的鐵路警察組建于北洋政府時(shí)期。參見(jiàn)韓延龍：《中國(guó)近代警察制度》（北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1993年版）。本研究認(rèn)為，1903年，商部才正式發(fā)布命令，由各鐵路局自行招募鐵路巡警，這是清廷決心辦理鐵路警政的第一次官方表態(tài)，所以本選題即以此時(shí)間點(diǎn)作為鐵路警察出現(xiàn)之始。。鐵路巡警最初是以“警兵”的形式出現(xiàn)，以制兵充當(dāng)鐵路巡警。巡警部作為管理全國(guó)巡警的最高管理機(jī)構(gòu)，是清末新政的一項(xiàng)重要成果。按照巡警部的設(shè)計(jì)，鐵路巡警由各省巡警道負(fù)責(zé)管理。事實(shí)上，鐵路巡警多是在地方督撫及鐵路督辦大臣的運(yùn)作下成立。鐵路巡警的初設(shè)，是中國(guó)鐵路發(fā)展史上的重要內(nèi)容，也是中國(guó)鐵路近代化的一個(gè)關(guān)鍵步驟，其設(shè)立的初衷是為了維護(hù)清廷的統(tǒng)治，在客觀上也保證了鐵路及客商的安全。同時(shí)，囿于各種因素，清末時(shí)期的鐵路警察還存在教育不足、腐敗嚴(yán)重、經(jīng)費(fèi)缺乏、權(quán)限不清、制度混亂等種種弊端。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，各路設(shè)置鐵路巡警并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，“大率因地制宜，各自為政”［1］。

一、清末鐵路巡警的生成因素

清光緒末年至宣統(tǒng)年間，是中國(guó)鐵路建設(shè)的高潮時(shí)期，正太、滬寧、粵漢、津浦、蘇杭甬、廣九等鐵路均在此時(shí)期開(kāi)工。晚清時(shí)期，鐵道交通“僅目為一普通工藝性質(zhì)”［2］，鐵路建設(shè)之初，并無(wú)鐵路警察之設(shè)。筑路工程的保護(hù)工作由“勇兵”擔(dān)任，沿線治安則由各地巡防隊(duì)維持。鐵路建設(shè)及營(yíng)業(yè)時(shí)期，經(jīng)常發(fā)生盜竊鐵軌、道釘?shù)扔绊懟疖?chē)安全運(yùn)行事件，必須有專(zhuān)人看管道釘、枕木及一切路產(chǎn)，鐵路當(dāng)局不得不設(shè)法自謀保護(hù)。鐵路營(yíng)業(yè)日益發(fā)達(dá)，客貨運(yùn)輸保護(hù)工作更顯重要，因而鐵路警察之設(shè)置，“實(shí)系基于事實(shí)之需要”［3］。不過(guò)，鐵路局僅在車(chē)站設(shè)有巡警，負(fù)責(zé)維持車(chē)站秩序，沿線治安仍依賴(lài)地方巡防隊(duì)。清廷與列強(qiáng)交涉收回鐵路利權(quán)，也以鐵路巡警的形式保證鐵路的安全運(yùn)營(yíng)。1903年商部發(fā)布正式命令，以官方形式令各路自行籌辦鐵路巡警。鐵路警察因時(shí)代背景需要而出現(xiàn)，在內(nèi)憂外患下由不平等條約的壓迫而產(chǎn)生。

（一）保護(hù)鐵路路產(chǎn)

鐵路巡警創(chuàng)設(shè)之前，護(hù)路任務(wù)由沿線兵勇?lián)?，因而這一時(shí)期也可稱(chēng)為“兵勇護(hù)路時(shí)期”。中國(guó)幅員遼闊，鐵路所經(jīng)之地大多為荒蕪之區(qū)。鐵路創(chuàng)設(shè)之時(shí)，督辦大臣深慮鐵路竊案發(fā)生而無(wú)以抵御，“乃商請(qǐng)地方長(zhǎng)官調(diào)撥軍隊(duì)分駐沿路各扼要，以資鎮(zhèn)壓”。國(guó)有鐵路如京奉、津浦、京漢鐵路開(kāi)辦之初，都依此例行?！敖y(tǒng)領(lǐng)”“巡防隊(duì)”等名稱(chēng)一直延續(xù)至民國(guó)時(shí)期，“彼時(shí)鐵路只有軍隊(duì)而無(wú)警察，鐵路之警備全惟軍隊(duì)是賴(lài)”，防護(hù)鐵路安全，主要依靠沿線駐軍。但軍隊(duì)自有其軍事任務(wù)，主要目的在于“御外侮靖內(nèi)亂”，并非為鐵路而專(zhuān)設(shè)，查拿匪眾“非軍隊(duì)莫辦也”，其職責(zé)不過(guò)守護(hù)票房、防止劫車(chē)。鐵路所經(jīng)過(guò)之地，商旅逐漸繁盛，而盜匪隨之出沒(méi)，其中情況紛繁復(fù)雜，因而鐵路治安“非軍隊(duì)任務(wù)所能包括者”。鐵路事業(yè)屬行政范圍，需因事制宜，“舍警察莫屬矣”［4］。

鐵路建設(shè)與營(yíng)運(yùn)之初，面臨日益頻繁的治安問(wèn)題，且無(wú)明確的法律規(guī)范作為執(zhí)法依據(jù)。清廷明令地方長(zhǎng)官負(fù)有保護(hù)鐵路之責(zé)，光緒二十四年十月初六日（1898年11月19日），礦務(wù)鐵路總局、總理各國(guó)事務(wù)衙門(mén)會(huì)同奏定《礦務(wù)鐵路公共章程二十二條》，其中第十五條規(guī)定：“各省凡有鐵路地方，必有借重地方官之處，如有地主阻撓工役聚眾等事，一經(jīng)公司呈報(bào)該地方官，即妥為曉諭彈壓，毋得推諉，尤應(yīng)嚴(yán)禁胥役訛索情弊，如不切實(shí)保護(hù)，準(zhǔn)公司呈訴總局查實(shí)奏參?！保?］清末中國(guó)鐵路處于初創(chuàng)時(shí)期，各項(xiàng)規(guī)則大多處于未完善狀態(tài)，火車(chē)秩序混亂，鐵路衛(wèi)生無(wú)人管理?；疖?chē)到站之時(shí)，上車(chē)者與下車(chē)者爭(zhēng)先恐后，“每致因此口角，滋生事端”［6］。因此，從鐵路秩序?qū)用娑?，亦需要有?zhuān)門(mén)人員加以維護(hù)。

鐵路沿線護(hù)路的兵勇并不能稱(chēng)為嚴(yán)格意義上的鐵路巡警，此兵勇屬于軍隊(duì)人員，無(wú)鐵路巡警之名，其編制薪餉與鐵路無(wú)關(guān)，均由軍隊(duì)供給。只有鐵路巡警歸屬于鐵路方面，鐵路局能夠直接掌控調(diào)動(dòng)，才能稱(chēng)之為事實(shí)上的鐵路巡警。光緒十四年（1888），唐津鐵路建筑至天津，關(guān)于工程材料與洋工程司之往來(lái)，由當(dāng)?shù)胤罓I(yíng)撥派護(hù)勇隨同保護(hù)。通車(chē)伊始，由路方派一名彈壓委員，并在重要站點(diǎn)雇用巡夫3人或5人，身著號(hào)衣，擔(dān)負(fù)守望站臺(tái)之責(zé)，巡夫于火車(chē)到站時(shí)，“鵠立站臺(tái)”。路方以此“巡夫”充當(dāng)維護(hù)鐵路秩序的力量，即唐津鐵路“鐵路巡警”之前身，“無(wú)護(hù)路軍隊(duì)、押車(chē)警察等設(shè)備”［7］。巡夫的職能較為簡(jiǎn)單，除負(fù)責(zé)白天的沿線治安之外，還要夜間巡視，未能脫離傳統(tǒng)的社會(huì)習(xí)俗。光緒十五年（1889）以后，唐津鐵路向關(guān)外逐漸展筑，又增設(shè)彈壓委員及各大站巡夫。光緒二十七年（1901），關(guān)內(nèi)外鐵路發(fā)生劫車(chē)事件，當(dāng)局為保護(hù)行車(chē)安全，請(qǐng)?jiān)O(shè)護(hù)路巡警，就沿線駐防淮軍挑選一部分改編為鐵路巡警。同時(shí)，清廷于北京設(shè)立工巡局，“亦為中國(guó)創(chuàng)立地方警察之始”［8］。

盛宣懷擔(dān)任京漢鐵路督辦時(shí)，擬單獨(dú)編練鐵路巡警保護(hù)鐵路，但督辦鐵路公所顧問(wèn)福開(kāi)森竭力反對(duì)。京漢鐵路漢口至駐馬店通車(chē)后，路方請(qǐng)湖廣總督張之洞派兵保護(hù)，張之洞令統(tǒng)領(lǐng)黎元洪任護(hù)路之責(zé)。湖北北部雖有匪患，但黎元洪帶領(lǐng)部隊(duì)盡力保護(hù)鐵路及車(chē)站，該路“頗為平安”。而后，張之洞改變“省軍護(hù)路”之策，于京漢鐵路建成之時(shí)單獨(dú)編練路警，以保護(hù)鐵路。光緒三十二年十二月初八日（1907年1月21日），鐵路大臣盛宣懷奏請(qǐng)?jiān)诮ㄔ炀h鐵路期間，對(duì)于護(hù)路各軍擇優(yōu)給予獎(jiǎng)敘，湖北補(bǔ)用游擊謝澍泉等5人管帶護(hù)軍四營(yíng)，“馳驅(qū)鄂豫兩省，督隊(duì)巡防，隱消匪患，實(shí)屬異常出力”［9］。1905年，京漢鐵路北段工程竣工。直隸總督袁世凱認(rèn)為“路政之發(fā)達(dá)，在能保衛(wèi)商旅”，雖然此前已派防軍駐扎沿線，“似不如改設(shè)巡警較為得力”，故撤去順德至保定間分駐之淮軍馬隊(duì)，另調(diào)天津保定警兵專(zhuān)為保護(hù)鐵路。京漢鐵路北段分為三大段：北京至保定、保定至正定、正定至順德。每段分為8區(qū)，每段設(shè)立一總局，分別設(shè)于保定、正定、順德三府。每區(qū)各立分局，設(shè)巡官1員、巡弁2員。直隸境內(nèi)京漢鐵路長(zhǎng)千余里，共分24區(qū)，每區(qū)管鐵路30里左右，屬下警兵從五六十名至百名不等，統(tǒng)計(jì)應(yīng)設(shè)警兵大約2000名［10］。

清末鐵路巡警的組建，是鐵路發(fā)展與鐵路治安的必然要求。鐵路警察之設(shè)，“乃系根于事實(shí)之需要，初無(wú)一定計(jì)劃與組織”。國(guó)有鐵路建設(shè)之始，因經(jīng)過(guò)區(qū)域治安惡化，員工之往來(lái)，料款之運(yùn)送，“皆有賴(lài)于巡丁練勇以為之衛(wèi)”。鐵路線建成以后，進(jìn)入營(yíng)業(yè)時(shí)期，而對(duì)內(nèi)對(duì)外運(yùn)輸維修，名目繁多，原有丁勇名額勢(shì)必不足，“尤非擴(kuò)充名額，不足應(yīng)付”［11］。鐵路沿線雖有巡防營(yíng)隊(duì)駐扎，其主要責(zé)任在于緝拿案犯，兼資調(diào)遣，屬于軍隊(duì)編制，“只能備不虞之用”，而鐵路保安、彈壓、備患、消防等項(xiàng)，“非路警不能得力”，“路警為特別組織，較之普通警察關(guān)系尤為重要”［12］。光緒三十年十一月二十九日（1905年1月4日），袁世凱上奏清廷稱(chēng)：“是非舉辦巡警，無(wú)以靖地面而清盜源?！保?3］光緒三十一年（1905），商部咨辦理京漢、滬寧鐵路大臣唐紹儀，仿照關(guān)內(nèi)外鐵路章程興辦巡警，“而各鐵路于是乎莫不有警察”。因而，中國(guó)鐵路警察“乃應(yīng)鐵路之需要乘時(shí)而出”［14］。

（二）保持國(guó)家利權(quán)

清末中國(guó)鐵路多借外款興建，讓予列強(qiáng)諸多權(quán)利，因而喪失了大量利權(quán)。列強(qiáng)為維護(hù)自身在華利益，要求清廷在收回關(guān)內(nèi)外鐵路時(shí)組建防護(hù)鐵路力量，成為清末鐵路警政創(chuàng)辦的直接動(dòng)因。直隸總督袁世凱通過(guò)籌設(shè)天津巡警收回天津主權(quán)，為各地舉辦警政樹(shù)立了榜樣。袁世凱兼任關(guān)內(nèi)外鐵路督辦大臣，仿照收回天津成例籌設(shè)鐵路巡警，以收回關(guān)內(nèi)外鐵路。

義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，八國(guó)聯(lián)軍強(qiáng)占關(guān)內(nèi)外鐵路①1881年，中國(guó)自主修建的第一條鐵路“唐胥鐵路”告成。1887年展筑該線，1888年8月，唐山至天津段通車(chē)，唐胥鐵路改稱(chēng)唐津鐵路。1894年，天津至山海關(guān)間通車(chē)，故稱(chēng)津榆鐵路。1897年向東延展至山海關(guān)外，該線改名為關(guān)內(nèi)外鐵路。。《辛丑條約》第九款規(guī)定各國(guó)可派兵駐守北京至山海關(guān)鐵路沿線，“中國(guó)國(guó)家應(yīng)允，由諸國(guó)分應(yīng)主辦，會(huì)同酌定數(shù)處，留兵駐守，以保京師至海通道無(wú)斷絕之虞”［15］。在清廷與列強(qiáng)交涉收回鐵路的過(guò)程中，督辦鐵路大臣袁世凱堅(jiān)持要求由中國(guó)自辦鐵路巡警，以保證主權(quán)。光緒二十八年三月二十二日（1902年4月29日），清廷與英國(guó)達(dá)成交還關(guān)內(nèi)外鐵路協(xié)議，英軍軍務(wù)處將京津、津榆并續(xù)筑至通州、正陽(yáng)門(mén)及永定門(mén)內(nèi)各鐵路交還中國(guó)北方鐵路督辦大臣，訂定《英國(guó)交還關(guān)內(nèi)外鐵路章程》。聯(lián)軍要求清廷“竭力設(shè)法保護(hù)外國(guó)人以及鐵路諸物”［16］，清廷認(rèn)識(shí)到設(shè)置鐵路警衛(wèi)力量的重要性，于該路各主要車(chē)站設(shè)置鐵路巡警。此后，隨著其他各條鐵路線的建設(shè)和開(kāi)通，京奉鐵路關(guān)內(nèi)外各段、京漢鐵路各段、正太鐵路、汴洛鐵路、膠濟(jì)鐵路、安奉鐵路等線各段的鐵路警察也相繼開(kāi)辦，其直接管理權(quán)屬于各線督辦大臣。除關(guān)內(nèi)外鐵路，奉天鐵路、滇越鐵路、安奉鐵路巡警都因清廷收回國(guó)家利權(quán)而設(shè)。清末警政改革，決定了鐵路警政制度建設(shè)具有必要性與可能性。而鐵路治安事件的發(fā)生與對(duì)外交涉以收回路權(quán)，使鐵路警政建設(shè)具有明顯的緊迫性。在有關(guān)鐵路警察權(quán)的對(duì)外交涉中，清廷始終要求由中國(guó)政府設(shè)立鐵路巡警，以保持利權(quán)。

“兵勇護(hù)路”作為防護(hù)鐵路的權(quán)宜措施不能適應(yīng)鐵路發(fā)展的需要，鐵路治安案件的發(fā)生要求有專(zhuān)門(mén)的力量來(lái)防護(hù)鐵路安全。清廷于1901年9月發(fā)布上諭，由各省改練巡警，鐵路巡警的組建亦隨之進(jìn)行。清廷從中央層面對(duì)各地自行設(shè)置的鐵路巡警予以確認(rèn)，并要求由各路自辦巡警。光緒二十九年十月十四日（1903年12月2日），商部奏定《重訂鐵路簡(jiǎn)明章程》二十四條，其中第二十二條規(guī)定：“興造鐵路或鐵路應(yīng)即造成后，須用彈壓巡丁，準(zhǔn)其每一里雇用華人一二名，仍不準(zhǔn)帶用軍器，如需用護(hù)路兵勇，必須稟由本部及各該省將軍督撫酌派，不得擅自雇用，所有工食費(fèi)用，由鐵路給發(fā)?！保?7］《重訂鐵路簡(jiǎn)明章程》是對(duì)各路自辦巡警現(xiàn)狀的認(rèn)可，承認(rèn)鐵路巡警對(duì)于維護(hù)鐵路治安的意義。這是清廷官方明確要求各路自辦巡警，“此又鐵路警察之見(jiàn)于法令者”［18］。鐵路巡丁及護(hù)路兵勇費(fèi)用，均由鐵路負(fù)擔(dān)。該規(guī)定允許鐵路督辦募集護(hù)路巡丁，負(fù)責(zé)鐵路日常治安，但不準(zhǔn)帶有兵器，地方督撫則有調(diào)兵護(hù)路之權(quán)，此為鐵路巡警、巡防隊(duì)、護(hù)路隊(duì)之起源，“是為設(shè)立鐵路警察之嚆矢”［19］。按此規(guī)定，各借款鐵路在借款合同中聲明由各路自練巡警。

二、巡警部與省辦鐵路警政

清廷自發(fā)布各路自辦巡警命令之后，各地并未認(rèn)真執(zhí)行，警務(wù)辦理遲緩，已辦巡警各路章制亦各不相同。五大臣出洋考察，在正陽(yáng)門(mén)火車(chē)站被炸彈襲擊。此次鐵路治安事件直接威脅到清廷中樞統(tǒng)治，促使清廷認(rèn)識(shí)到從速創(chuàng)辦巡警的重要性，巡警部因之成立。為應(yīng)對(duì)鐵路安全危機(jī)，巡警部令各省統(tǒng)一管轄境內(nèi)巡警，并設(shè)立巡警道作為鐵路巡警的主管機(jī)構(gòu)。巡警部?jī)H成立一年有余，其主要工作是整頓京師巡警事務(wù)，對(duì)于創(chuàng)設(shè)鐵路巡警并無(wú)具體規(guī)劃。

清廷對(duì)于巡警重要性的認(rèn)識(shí)是一個(gè)緩慢的過(guò)程，而重大治安事件的發(fā)生則成為舉辦警政的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。光緒三十一年六月初四日（1905年7月6日），清廷諭令內(nèi)閣，簡(jiǎn)派載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等人“分赴東西洋各國(guó)考求一切政治，以期擇善而從”［20］。五大臣出洋考察政治，作為預(yù)備立憲的前期步驟，“警政亦為考察項(xiàng)目之一”［21］。八月二十六日（1905年9月24日），五大臣在北京正陽(yáng)門(mén)火車(chē)站準(zhǔn)備上車(chē)時(shí)，遭革命黨人吳樾炸彈襲擊，不得不中止出行。九月初十日（1905年10月8日），清廷諭令軍機(jī)處，“輦轂重地，竟有匪人在火車(chē)上擲放炸彈之事”，責(zé)成軍機(jī)大臣那桐、壽耆、張仁黼等人督飭官弁嚴(yán)密查拿革命黨人，并謂：“巡警關(guān)系緊要，亟應(yīng)認(rèn)真辦理，以銷(xiāo)隱患而靖人心”［22］，“自應(yīng)專(zhuān)設(shè)衙門(mén)，俾資統(tǒng)率，著即設(shè)立巡警部”［23］。清廷諭令京師及各省一體舉辦巡警事務(wù)，在京師設(shè)立巡警部作為統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，由署兵部左侍郎徐世昌補(bǔ)授巡警部尚書(shū)、內(nèi)閣學(xué)士毓朗補(bǔ)授巡警部左侍郎，直隸候補(bǔ)道趙秉鈞賞給三品京堂署理巡警部右侍郎，“所有京城內(nèi)外工巡事務(wù)，均歸管理，以專(zhuān)責(zé)成。其各省巡警，并著該部督飭辦理”。清廷令尚書(shū)徐世昌議定籌劃該部章程，“期于內(nèi)外清謐，黎民乂安”［24］。

清廷雖然發(fā)布由各路自辦巡警的通令，但各路辦理鐵路巡警遲緩，管理權(quán)分散，經(jīng)費(fèi)亦無(wú)法保證。巡警部成立后，朝廷內(nèi)部多有將包括鐵路巡警在內(nèi)的全國(guó)巡警統(tǒng)一劃歸巡警部管理的主張。內(nèi)閣中書(shū)袁崇鎮(zhèn)上書(shū)清廷，建議將鐵路巡警事務(wù)劃歸巡警部管理。他說(shuō)：“雖鐵路經(jīng)由之處并設(shè)巡兵，然事權(quán)不一，或且假手外人。今專(zhuān)部既立，將來(lái)一切保護(hù)權(quán)責(zé)不能不為擔(dān)承?！彼€建議將綠營(yíng)改編為鐵路巡警，“或?qū)F(xiàn)存綠營(yíng)酌加裁補(bǔ)，改編警隊(duì)，分置沿途，專(zhuān)為保護(hù)行旅之用，似乎亦應(yīng)議及”［25］。全國(guó)鐵路總公司督辦、稅務(wù)處會(huì)辦大臣唐紹儀也認(rèn)為“鐵路警察為目下之要政，亟須逐漸開(kāi)辦”，他建議巡警部于京保鐵路試辦巡警，以三個(gè)月為期，如有成效，“再于各處按照實(shí)行，以肅路政”［26］。唐紹儀認(rèn)為，鐵路警察應(yīng)歸巡警部統(tǒng)一管轄，“警察既設(shè)專(zhuān)部，所有關(guān)于警務(wù)之事均宜統(tǒng)歸管理，以資整頓，而示劃一”。他對(duì)巡警部尚書(shū)徐世昌稱(chēng)，鐵路警察與地方警察同屬警察，當(dāng)然要由巡警部管理，“以免警政事權(quán)不一”［27］。至于地方巡警官制，徐世昌參考日本“郡縣村町均設(shè)有警務(wù)專(zhuān)官”的制度，提出中國(guó)“自應(yīng)酌擬各省巡警官制，以期與部廳內(nèi)外相通，考驗(yàn)實(shí)績(jī)”［28］。

光緒三十二年四月十六日（1906年5月9日），巡警部為統(tǒng)一各鐵路巡警章程，令各路將鐵路巡警辦事規(guī)則咨送到部。但云貴總督丁振鐸奏請(qǐng)緩辦鐵路巡警，稱(chēng)滇越鐵路中國(guó)并無(wú)分利之權(quán)，路成之后鐵路公司停止補(bǔ)償中國(guó)各員津貼，將來(lái)保護(hù)鐵路事宜應(yīng)由公司招募中國(guó)兵士，“是滇無(wú)安設(shè)之權(quán)，亦無(wú)安設(shè)之款”。各車(chē)站尚無(wú)一定處所，交涉司屢次照會(huì)法方人員而“未準(zhǔn)見(jiàn)復(fù)，無(wú)從預(yù)為擬議”。巡警部所頒布通行章程，“自系分別權(quán)限，各專(zhuān)責(zé)成”，但滇越鐵路情形不同，路章為外務(wù)部奏議頒發(fā)，云南方面未便與公司籌議，應(yīng)于各段車(chē)站稍有頭緒再行辦理巡警事務(wù)。另外，辦理滇蜀騰越鐵路總公司呈稱(chēng)，“遵查本公司籌辦之滇蜀騰越鐵路，甫經(jīng)起點(diǎn)集股，尚未勘定路線，所有應(yīng)辦鐵路警察，應(yīng)俟屆時(shí)遵照籌辦具報(bào)”［29］。巡警部在給山東巡撫楊士驤咨文中稱(chēng)，巡警部為“中央行政之樞，亟應(yīng)訂定一切警章，力求完備”，請(qǐng)楊士驤將山東鐵路所定辦事規(guī)則，并照巡警部所開(kāi)各節(jié)分別酌擬章程圖表，造冊(cè)送部。山東巡警總局司道令鐵路巡警局及路礦局分別酌擬章程圖表，繪制此道鐵路徑長(zhǎng)、面闊、經(jīng)過(guò)村莊、各站距離里數(shù)及巡警駐扎處所全圖一份，并另具員弁兵夫清冊(cè)一本、辦事規(guī)則一本，呈楊士驤鑒核。楊士驤將山東鐵路巡警全圖一份、官弁巡警清冊(cè)一本、火車(chē)開(kāi)行時(shí)刻表一份、辦事規(guī)則一本咨送民政部［30］。

巡警部與巡警道官制相繼頒發(fā)，清廷明確巡警的管理機(jī)構(gòu)，但巡警道直隸于各省督撫，不受巡警部節(jié)制，巡警部與巡警道僅有業(yè)務(wù)關(guān)系而無(wú)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由此而言，清廷官制改革并未完善全國(guó)警政的管理機(jī)制。光緒三十二年九月（1906年11月），清廷改巡警部為民政部，徐世昌仍任尚書(shū)。民政部成立后，內(nèi)部設(shè)立警察廳，以整頓警察事務(wù)，各車(chē)站設(shè)有鐵路巡警以致事權(quán)分立，該部認(rèn)為所有治安事務(wù)“自應(yīng)歸其專(zhuān)責(zé)”。民政部咨行郵傳部協(xié)商將鐵路巡警裁撤，由民政部派巡警彈壓保護(hù)，或?qū)⑺醒碴?duì)改編為巡警，“歸民政部管轄”［31］。民政部奏定權(quán)限，稱(chēng)巡警部既改為民政部，范圍較廣，“所有全國(guó)警政自應(yīng)仍歸民政部統(tǒng)轄”［32］。但民政部與郵傳部并未完全劃清鐵路警務(wù)權(quán)限，以致引發(fā)糾紛。宣統(tǒng)二年九月初二日（1910年10月4日），民政部以警政司呈報(bào)稱(chēng)民政部有統(tǒng)籌全國(guó)警政之責(zé)，又咨文郵傳部稱(chēng)：“各省官辦商辦或官商合辦鐵路局所設(shè)之巡警官弁兵夫，其隸屬組織、任用、招募、服裝、薪餉及其他規(guī)則、分駐所在等項(xiàng)與地方巡警有密切關(guān)系，亟應(yīng)詳細(xì)調(diào)查，藉資考核，相應(yīng)咨請(qǐng)貴部請(qǐng)煩轉(zhuǎn)飭各鐵路總辦總理等分晰詳細(xì)造報(bào)，咨會(huì)過(guò)部可也?！保?3］京奉鐵路局、滬寧鐵路局、株萍鐵路局、正太鐵路局、汴洛鐵路局等鐵路局先后將各路巡警章程、巡警辦法呈報(bào)民政部。宣統(tǒng)三年正月十三日（1911年2月12日），河南巡撫寶棻將河南省鐵路巡警官員履歷冊(cè)咨送民政部查照［34］。民政部接到河南巡撫咨文后，批復(fù)：“鐵路巡警權(quán)限尚未劃清，擬備案?！保?5］清廷的警政官制改革確立中央統(tǒng)籌與地方實(shí)際管理的方針，鐵路巡警屬地方巡警事務(wù)，為地方巡警之“補(bǔ)助”，劃歸省巡警道管理。

巡警部并不能直接指導(dǎo)地方警政建設(shè)，地方警政建設(shè)由各地督撫負(fù)責(zé)，雖然清廷諭令巡警部對(duì)各省警政有“督飭辦理”之責(zé)，其實(shí)質(zhì)也是一種間接的管理方式。地方督撫是鐵路建設(shè)的主要推動(dòng)者，鐵路治安亦是其職責(zé)范圍。各省督撫遇事可直接上奏皇帝，再由皇帝轉(zhuǎn)發(fā)巡警部議定。同時(shí)，巡警部規(guī)劃、制定全國(guó)警政建設(shè)方案，也須報(bào)請(qǐng)皇帝批準(zhǔn)，然后再下發(fā)各省執(zhí)行［36］。

1906年5月，巡警部咨請(qǐng)各省迅速籌辦鐵路警務(wù)，認(rèn)真保護(hù)鐵路，稱(chēng)：“內(nèi)閣、本部為中央行政之樞，亟應(yīng)訂定一切警章，力求完備。查各省已通鐵路等處，無(wú)論官辦商辦，或官紳合辦，均應(yīng)速立鐵路警察，晝夜梭巡，與各該地方舊有防營(yíng)分清界限，各專(zhuān)責(zé)成，免致偶有疏虞?！毖簿苛罡魇⒙返V章程圖表造冊(cè)，限三個(gè)月內(nèi)送部，由巡警部審定統(tǒng)一章程［37］。然而“開(kāi)辦之初殊屬寥寥”，故巡警部再次通電各處迅速籌辦，“并將所籌辦法限于三個(gè)月以?xún)?nèi)一律報(bào)部，勿得再事耽延”［38］。光緒三十二年五月初五日（1906年6月26日），巡警部以“鐵路警察為現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急，亟宜詳細(xì)調(diào)查，以備考核”為由，通咨各省將籌辦鐵路警察開(kāi)辦章程及該省鐵軌段落、路線長(zhǎng)短等情況一并報(bào)部［39］。兩廣總督岑春煊飭令：“凡粵省所有鐵路，不拘官辦商辦，均宜一律設(shè)立鐵路警察，與舊有之防營(yíng)分擔(dān)保護(hù)事宜。”巡兵人數(shù)則由局中教練派員前往調(diào)查確定，由鐵路員司制定車(chē)路危險(xiǎn)章程，“責(zé)成警兵認(rèn)真防范”。鐵路警察與舊有防營(yíng)權(quán)限劃分方法，由鐵路員司先將該路路線長(zhǎng)短、寬窄、經(jīng)過(guò)地方、行駛速度、?？寇?chē)站等信息詳細(xì)查明，繪成圖表，再分別植木標(biāo)識(shí)，分派警察駐守，已經(jīng)開(kāi)車(chē)訂有專(zhuān)章及已設(shè)警察者必須抄錄各項(xiàng)辦法呈報(bào)，而未經(jīng)籌設(shè)警察僅有防營(yíng)保護(hù)者“限三個(gè)月必須一律籌設(shè)，興辦未成及未筑之鐵路亦同”［40］。

三、郵傳部與路辦鐵路警政

清代交通行政最初并無(wú)總轄機(jī)關(guān)，航政受轄于招商局，附屬于北洋大臣，內(nèi)地商船受轄于工部，郵政受轄于總稅務(wù)司，路電雖派有大臣督辦，但未設(shè)專(zhuān)官管理，僅為差使。1906年，考察政治大臣載澤等奏陳各國(guó)官制后，清廷發(fā)布上諭設(shè)立郵傳部，路航郵電四政始有專(zhuān)部管理。郵傳部成立后，只能發(fā)布警政建設(shè)法令，對(duì)于各路警政仍是間接指導(dǎo)，并不能直接干預(yù)鐵路警務(wù)，各路鐵路警務(wù)漸由各路自辦。

郵傳部的成立，也是清末新政的成果之一。光緒三十二年九月二十日（1906年11月6日），清廷發(fā)布諭旨稱(chēng)：“輪船、鐵路、電線、郵政應(yīng)設(shè)專(zhuān)司，著名為郵傳部，原擬各部院衙門(mén)職掌事宜，及員司各缺仍著各該堂官自行復(fù)議，悉心妥籌，會(huì)同軍機(jī)大臣奏明辦理?！保?1］九月二十一日（1906年11月7日），上諭張百熙為郵傳部尚書(shū)，唐紹儀、胡燏芬為左右侍郎，“所有商部及各督辦大臣所管之鐵路均歸郵傳部接管”［42］。郵傳部各堂官認(rèn)為鐵路警察相較于地方警察尤為緊要，“東西各國(guó)無(wú)不注意于此”，而中國(guó)鐵路警察章程“缺點(diǎn)甚多”，擬會(huì)同民政部參照各國(guó)成例“重行改訂以冀妥慎精詳”［43］。宣統(tǒng)二年三月（1910年4月），郵傳部路政司籌劃鐵路警備事宜，呈請(qǐng)尚書(shū)徐世昌閱看增加巡兵額數(shù)及優(yōu)加薪餉數(shù)計(jì)劃，“俾得盡心保護(hù)販運(yùn)貨物，以免商客畏害而維路政”［44］。宣統(tǒng)二年十二月（1911年1月），翰林院侍讀榮光奏請(qǐng)將已修鐵路“速籌添設(shè)護(hù)路巡警”，軍機(jī)處奉旨交郵傳部辦理［45］。

宣統(tǒng)元年四月（1909年5月），郵傳部奏請(qǐng)鐵路巡警之招募，“以土著為宜”［46］，以當(dāng)?shù)厝顺淙舞F路巡警。徐世昌在奏折中指出鐵路彈壓、巡查、護(hù)勇的弊端：其一為郵傳部巡警與地方警兵職權(quán)不分，“然鐵路巡警果能布置周密防患未然，則界內(nèi)竊毀之案自可減少，而地方緝捕之事亦不至加緊”；其二為路長(zhǎng)兵少，不足以防護(hù)鐵路，京奉一路由北洋調(diào)派巡兵1000余名，京漢一路南北兩段則分由直、鄂兩督撥派練軍、護(hù)軍、巡防等隊(duì)，中段汴省所設(shè)鐵路巡警只有100余名，其余各路警兵多則百余名，少則數(shù)十名，且往往沿用彈壓、巡查、護(hù)勇等名目，“事權(quán)既未歸一，責(zé)任又復(fù)不專(zhuān)，人少路長(zhǎng)不足分布”，根本原因在于“節(jié)用省費(fèi)之故”。徐世昌建議增加鐵路巡警費(fèi)用，撤銷(xiāo)護(hù)路兵勇名目，由鐵路巡警全權(quán)負(fù)責(zé)鐵路治安，“將此項(xiàng)護(hù)路巡警統(tǒng)籌添設(shè)，并將彈壓、巡查、護(hù)勇等名目一律更正，以期統(tǒng)一而符名實(shí)”［47］。五月二十日（1909年7月7日），郵傳部上奏清廷，提出要整頓全國(guó)鐵路巡警。上諭令郵傳部妥定章程，“咨商有路各省切實(shí)辦理”［48］。郵傳部尚書(shū)徐世昌認(rèn)為各路沿用彈壓、巡查、護(hù)勇等名目，“事權(quán)既未歸一，責(zé)任又復(fù)不專(zhuān)”，一律改名為鐵路巡警，撤銷(xiāo)彈壓、巡查、護(hù)勇等名目［49］。鐵路警察與地方警察關(guān)系密切，各處鐵路漸次開(kāi)通，“惟保路警察尚未安置完備，殊為缺憾”。郵傳部擬另行詳訂鐵路警察章程，“奏請(qǐng)頒行，以資整頓”［50］。郵傳部籌議四項(xiàng)整頓路警辦法：“（一）劃一警服；（二）劃一餉章；（三）妥擬擴(kuò)充辦法；（四）厘定職任章程?！保?1］

清末鐵路警察的主要責(zé)任在于防止鐵路軌道、道釘?shù)辱F道零件盜竊的發(fā)生，路局自行募集壯丁“負(fù)巡守彈壓之責(zé)”［52］，規(guī)則的制定多是案件發(fā)生后的彌補(bǔ)措施。郵傳部路政司因各路火車(chē)開(kāi)行后行旅時(shí)常被竊，貨物亦有意外損失，編訂《鐵路警務(wù)稽查章程》，“通飭各路局一律認(rèn)真整頓”［53］。為整頓路務(wù)，徐世昌決定由各路警察隊(duì)內(nèi)挑選精兵編練偵探隊(duì)，“偵察各項(xiàng)事宜，以期杜絕弊害”［54］。

中國(guó)鐵路初建時(shí)期，所有保護(hù)測(cè)量工作均由沿線兵勇負(fù)責(zé)，并無(wú)路警之設(shè)置。清廷為維護(hù)自身的統(tǒng)治，下令創(chuàng)辦鐵路巡警，但地方大員多不明了這種新的制度與傳統(tǒng)的治安體系除了名稱(chēng)之外還有哪些差別，不知如何去建設(shè)這種新制度，只能按照舊制度的框架去構(gòu)筑新的制度，將綠營(yíng)兵、淮軍等舊軍隊(duì)改名為鐵路巡警，除此以外并無(wú)太大變動(dòng)（如表1所示）。

表1 清末各路組建鐵路巡警概況表①此表依據(jù)謝灝齡、鄭謙《中國(guó)鐵道警察史略》（《中國(guó)警察》1943年第3卷第3-4期，第47頁(yè)）制作。從上表可以看出，清末時(shí)期各路大都組建鐵路巡警，集中于清光宣之交。各鐵路修建時(shí)間不同，鐵路巡警的組建方式也不盡相同。鐵路巡警的組建大都經(jīng)歷一個(gè)兵勇護(hù)路或者地方巡警兼辦的過(guò)渡時(shí)期，鐵路修建之初，或由路局自設(shè)彈壓委員，或借警護(hù)路，或由地方撥派巡勇，或由地方設(shè)局保護(hù)鐵路安全。在經(jīng)歷兵勇護(hù)路時(shí)期之后，先后改編為正式的鐵路巡警，而后期建筑的鐵路如滬杭甬鐵路，則跳過(guò)過(guò)渡時(shí)期，直接組建鐵路巡警。

鐵路警務(wù)由“省辦”逐漸變?yōu)椤奥忿k”，主要原因在于舉辦鐵路巡警需要耗費(fèi)大量經(jīng)費(fèi)。清末各省財(cái)政支絀，無(wú)力興辦警政，而鐵路作為“生財(cái)機(jī)關(guān)”，具有籌措鐵路巡警經(jīng)費(fèi)的可能性。光緒三十二年十二月初八日（1907年1月21日），袁世凱上奏清廷稱(chēng)，鐵路巡警“本為保護(hù)鐵路而設(shè)，除關(guān)外奉境鐵路地面所設(shè)鐵路巡警逕由鐵路局支給薪餉外，所有京榆鐵路籌設(shè)巡警，應(yīng)需餉雜等項(xiàng)，陸續(xù)在鐵路余利項(xiàng)下支給”［55］。從客觀上來(lái)講，分散的鐵路行政不利于鐵路整體的發(fā)展，也不利于清廷的統(tǒng)治。郵傳部成立之后，專(zhuān)管船路電郵四政，鐵路歸郵傳部路政司掌管，名義上全國(guó)鐵路事權(quán)趨于統(tǒng)一，“但事實(shí)上該司所能直轄者僅京漢路及商辦各路”。全國(guó)鐵路大多由借款興辦，“凡借款于官辦各諸路，則又設(shè)鐵路總局以專(zhuān)管之”，“各自獨(dú)立”。從全國(guó)鐵路管理體系來(lái)看，各省督撫有直接與外人交涉并執(zhí)行鐵路借款合同之權(quán)，“各自為政，路政殊不統(tǒng)一”［56］。在此狀況之下，鐵路巡警無(wú)統(tǒng)一籌措辦法，由各路自行籌辦。

結(jié)語(yǔ)

近代中國(guó)鐵路警政肇始于清末警政改革，幾乎與地方警政建設(shè)同步進(jìn)行。清末鐵路巡警之建設(shè)，要放在清末新政的大背景下來(lái)考察，否則無(wú)法理解鐵路警察出現(xiàn)的時(shí)代意義及其價(jià)值。以清末鐵路警政建設(shè)為視角，也可以窺探清末新政改革的成效。晚清時(shí)期是中國(guó)傳統(tǒng)治安向現(xiàn)代治安的蛻變期，清末警政改革的初衷是維護(hù)清廷的統(tǒng)治，并應(yīng)對(duì)列強(qiáng)的壓迫。警政改革牽涉到社會(huì)生活的諸多方面，如巡緝、戶籍、消防、衛(wèi)生、教育等，是對(duì)原有社會(huì)秩序的整合。鐵路巡警作為巡警的一個(gè)分支，也要相應(yīng)地承擔(dān)上述各項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。

鐵路警察制度的出現(xiàn)，是中國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的必然產(chǎn)物，具有制度生成的原發(fā)性，主要是由自上而下的官僚機(jī)構(gòu)推動(dòng)。鐵路巡警的創(chuàng)建，是由鐵路治安的內(nèi)在需求與外在壓力共同促成的。清末，內(nèi)憂外患接踵而至，傳統(tǒng)的社會(huì)治安體系不能解決新出現(xiàn)的鐵路治安問(wèn)題，新的治安力量的出現(xiàn)就有其必然性與可能性。受制于中外條約，清廷在收回關(guān)內(nèi)外鐵路時(shí)以原有制兵改編為巡警作為鐵路防護(hù)力量。從某種程度上而言，鐵路警政的出現(xiàn)既是鐵路發(fā)展需要的產(chǎn)物，也是國(guó)家和民眾民族意識(shí)自覺(jué)的一個(gè)進(jìn)程。然而清廷并不真正了解“巡警”與“巡兵”之區(qū)別，各省紛紛將原有綠營(yíng)改編為鐵路巡警。至于巡官員缺，徐世昌等人主張擇優(yōu)委任，而地方督撫則主張將職位留給原有官弁，以為“進(jìn)步之階”，可謂“新瓶裝舊酒”，巡警素質(zhì)低下的狀況并無(wú)太大的改觀，仍然把警政建設(shè)當(dāng)作傳統(tǒng)保安體制的變體，僅僅是增加了管理社會(huì)風(fēng)俗之功能。新式鐵路警察制度與傳統(tǒng)治安管理體制相混雜，是晚清鐵路警政建設(shè)的突出特點(diǎn)。鐵路警政建設(shè)的參與方也有多個(gè)，中央機(jī)構(gòu)除巡警部、民政部、郵傳部之外，尚有刑部、法部、度支部、外務(wù)部等，地方機(jī)構(gòu)主要有地方督撫、鐵路督辦大臣與鐵路局，甚至列強(qiáng)也參與其中。這說(shuō)明，清末時(shí)期的鐵路警政建設(shè)涉及多方利益，也是各方矛盾的一個(gè)集結(jié)點(diǎn)。

清末鐵路警政建設(shè)還呈現(xiàn)出明顯的多變性與不穩(wěn)定性，清廷對(duì)鐵路警政建設(shè)沒(méi)有明確的方案，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和具體的部署。巡警部令各省設(shè)置巡警道，管理鐵路巡警事務(wù)，而商部亦能對(duì)鐵路巡警進(jìn)行管理。其后，雖然鐵路巡警劃歸郵傳部管理，但與民政部并未就此劃分權(quán)限。很多情況下，鐵路警務(wù)由鐵路局與地方官共同負(fù)責(zé)，形成“多頭共管”的局面。具體到各路，鐵路巡警歸屬亦各不相同，有歸屬于鐵路管理局者，亦有歸屬于省巡警道者，亦有單設(shè)一管理機(jī)構(gòu)者。清末興筑鐵路，屬新政之一種。清廷為平衡各派勢(shì)力，多派封疆大吏兼任鐵路督辦，如袁世凱督辦關(guān)內(nèi)外鐵路、張之洞督辦粵漢鐵路。清廷雖設(shè)立鐵路總公司，但專(zhuān)為統(tǒng)一向外籌款而設(shè)，鐵路行政依然操之于督辦大臣，各路警政建設(shè)也多由封疆大吏推行，以致政出多門(mén)。路警立法也比較混亂，各地警章差異較大，缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。中央與地方各自為政，自行其是，中央對(duì)于地方路警立法缺乏有效的監(jiān)督與指導(dǎo)，各路路警立法存在著隨意性和盲目性，直至清廷崩潰，鐵路警政建設(shè)進(jìn)展甚微。