探索第三方參與的城市公共空間規(guī)劃管理模式

西南交通大學 付麗

一、引言

自古城市就是國家的重要組成部分，城市管理更是體現(xiàn)國家管理能力的重要表現(xiàn)。由于快速城市化，城市管理顯得尤為重要，而城市公共空間的規(guī)劃、設計、管理對政府公共服務能力建設也至關重要。伴隨著城市管理從政府主導向多元主體的轉移，城市公共空間的規(guī)劃管理也越來越強調各種社會主體的廣泛參與。為使得公眾的真實需求能有效進入城市公共空間規(guī)劃管理的計劃實施中、突出城市公共空間為人服務的“服務性”本質要求，本文將積極探索構建第三方參與城市公共空間規(guī)劃管理的參與機制。

二、文獻述評

“公共空間”的提出最早是在20世紀50年代的社會學科著作之中，隨后有零星學者加入對其的研究當中，直到20世紀70年代，公共空間才成為被學者們廣泛關注的研究領域。而城市作為供大多數(shù)人活動的重要空間，其公共空間的建設和發(fā)展成為學者們研究的重點。但由于前期城市發(fā)展追求高速的經(jīng)濟發(fā)展，部分公共空間的價值難以被重視，使得城市公共空間的發(fā)展受到制約。但隨著經(jīng)濟發(fā)展到一定水平，人們對于社會交往活動的需求提升，城市公共空間的發(fā)展引起了學者們極大的興趣。

（一）城市公共空間

城市公共空間是城市文化構建的搖籃，市民在城市公共空間中進行文化交流活動，不斷拉近市民間距離、推進城市文化的融合，體現(xiàn)城市的開放性特點。不過關于城市公共空間，至今仍沒有一個完全統(tǒng)一的概念界定。但從已有的研究中可以知道，關于城市公共空間的研究都體現(xiàn)在公共性、開放性兩方面。

首先，城市公共空間的本質特征就在于其“公共性”。公共性是城市活動相互混合的交集，它體現(xiàn)出活動、文化特點與市民期許的有效融合。

國外的邁達尼普爾、卡爾、伯曼等眾多學者都指出“公共性”是城市公共空間的基本特征。城市公共空間應該向城市中的所有人開放，體現(xiàn)出“公共性”，即其為所有人服務的特性。我國學者楊保軍認為城市公共空間是指屬于公眾的場所，是市民可以無拘無束地光顧、自由自在地活動的地方[1]。同時我國各地方政府也從城市公共空間的界定上體現(xiàn)其公共性，如《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》《陜西省城市公共空間管理條例》中均指出城市公共空間是向社會公眾免費開放供其公共使用的場所。

其次，城市公共空間具有另一個特征——開放性?！冻鞘幸?guī)劃原理》一書對其的定義為：城市公共空間狹義的概念是指那些供城市居民日常生活和社會生活公共使用的室外空間[2]。根據(jù)這個定義，我們可以知道城市公共空間因具有開放性才具有實用性，才能體現(xiàn)、發(fā)揮其存在價值。外國學者指出，所謂“城市公共空間”是私人建筑空間、機構辦公空間之外的供市民自由活動和社會交往，并強調市民性和開放性的場所。國內學者胡明杰、周進等學者均指出城市公共空間是城市中承載市民日常生活、社交，舉行各種活動的開放空間。[3-4]根據(jù)此，我們可以知道“公共性”“開放性”對于城市公共空間而言是其本質特征，公共空間只有具備這兩個特征才能更好地體現(xiàn)城市以人為本的特點。公共性主要體現(xiàn)在其對于全體市民無差別滿足其社會交往活動需求，結合開放性則可以體現(xiàn)出對于市民而言的平等性、包容性甚至服務性。盡管部分城市公共空間會存在開放條件的限定，但這也說明了開放性對于城市公共空間的價值體現(xiàn)的重要性。

（二）城市公共空間管理

從國內外關于城市公共空間的管理模式的研究上可以知道每個城市的文化不同導致管理模式都有些許差別，但從管理主體出發(fā)大致可分三種類型：政府行政導向型、[5]社會自治導向型、市場機制導向型。雖然三種管理模式之間存在不同，但它們都突出管理模式應該更注重主體多元化，運營市場化、非政府單一壟斷的特點，更強調市民、社會組織對于城市公共空間管理的重要性,突出城市公共空間的服務性作用。

為了使城市公共空間發(fā)揮更具實用性的價值，我們應該關注市民本身，滿足他們的要求是體現(xiàn)城市公共空間發(fā)揮重要價值的前提。在社會自治導向型中，指出通過引入第三方搭建市民意愿傳遞和政府部門工作公開的橋梁，形成市民與政府的雙向交流，增強信任感，讓市民自主參與到有關工作中。但具體的運行機制如何，第三方的定位與選取標準都是我們應該進一步探討的。

三、探索第三方參與的城市公共空間管理機制

（一）第三方參與的必要性

1.城市公共空間脫離市民真實需求

城市公共空間發(fā)展的目的在于滿足人們日益增長的生活便利、社會交往活動豐富等物質以外的發(fā)展需求，其根本是在于城市公共空間應該具有“人本性”和“服務性”。但是現(xiàn)階段城市公共空間的發(fā)展還是更多的趨向于追求政績，達成年度計劃等相關工作指標，關于城市公共空間的設計更多的還是出于設計師和少數(shù)人的考慮出發(fā)，逐漸背離了我們發(fā)展城市公共空間的初衷。究其原因還是公眾的參與度不高，一方面政府沒有搭建良好的互動平臺，工作宣傳不到位，另一方面市民自身的主觀能動性不高。而第三方組織的加入就可以幫助政府完成部分相關工作，并通過告知各項工作進度培養(yǎng)市民的主人翁意識，增強公眾參與的積極性。

2.城市公共空間管理問題復雜

城市公共空間是容納各種交流活動的場所，它不僅能促進市民的社會交流，也體現(xiàn)出城市的文化活力，進而體現(xiàn)城市的競爭力。但由于涉及政府、市民、社會等多方利益主體，相關的利益沖突就需要第三方組織作為中介來進行協(xié)調。并且城市公共空間的規(guī)劃管理還存在很多問題，由于城市更注重經(jīng)濟發(fā)展、忽略了城市公共空間的發(fā)展和其價值的開發(fā)，導致城市公共空間存在品質較低，相關規(guī)劃、管理活動也不受關注等問題。并且現(xiàn)階段的多頭管理導致了管理責任分屬不明確，容易出現(xiàn)不作為、無法追責等問題，進而出現(xiàn)管理不到位，群眾無法對其進行監(jiān)督，降低市民對政府的信任度。

3.協(xié)作式規(guī)劃尚處于起步階段

協(xié)作式規(guī)劃強調多元主體的參與，是協(xié)調多元利益的有效途徑。但是由于我國政府單方面主導的規(guī)劃管理模式根深蒂固，一方面導致多主體參與協(xié)作式規(guī)劃的發(fā)展很難推進，另一方面管理部門很難從直接領導下的工作模式轉換到參與式工作。此外，協(xié)作式規(guī)劃仍處于起步階段，其過程也缺乏相關制度保障。再者協(xié)作式規(guī)劃中，每一方主體都有自己的利益需求，都難以擔任相對公正的角色來進行相互協(xié)調，為了避免由于協(xié)調無果等情況導致的成本無謂消耗，于是需要第三方組織在其中通過對多方利益需求的整合，高效推進協(xié)調達成。

4.第三方參與協(xié)調，彌補職能缺陷

根據(jù)國家現(xiàn)階段要求，城市的發(fā)展不再是只追求快速的經(jīng)濟發(fā)展，而是要追求高質量發(fā)展。政府不應該只考慮經(jīng)濟建設，也應該考慮城市多方面的綜合發(fā)展。在公共領域中，由于城市管理資源的有限導致部分公共物品的供給、管理無法滿足市民的需求。然而市場本身具有的競爭性讓其難以在這方面做出無償貢獻，但第三方機構可以通過專業(yè)技術支持，在政府和社會之間起到中介橋梁作用，以此來彌補職能缺失。因此，為了充分發(fā)揮城市公共空間的價值，體現(xiàn)城市以人為本的理念，探索第三方參與城市公共空間規(guī)劃管理、促進協(xié)作式規(guī)劃發(fā)展勢在必行。

（二）第三方參與機制（圖1）

圖1 第三方組織參與城市公共空間規(guī)劃管理機制圖

本文將從參與主體、過程和預期結果三方面來解析第三方組織參與的城市公共空間規(guī)劃管理機制。主要參與主體包括：政府、第三方組織、規(guī)劃師、管理部門以及社會公眾五個主體。城市公共空間規(guī)劃管理工作中，政府作為牽頭者對于工作的有序開展起著重要的作用。社會公眾的需求對于城市公共空間的發(fā)展也起著決定性作用。規(guī)劃師團隊則是為規(guī)劃管理提供專業(yè)性規(guī)劃方案，避免產(chǎn)生不必要成本。管理部門是完成規(guī)劃管理工作的重要單位。在參與協(xié)調過程中，第三方組織主要通過政府政策支持搭建多渠道溝通平臺協(xié)助政府、規(guī)劃師、管理部門進行組織規(guī)劃宣傳活動，為公眾提供咨詢服務，收集公眾意見并反饋到各方，組織協(xié)調各方利益，推動協(xié)商結果高效達成。并在規(guī)劃師的方案完成后及時與居民解釋、溝通，充分協(xié)助公開工作進度和情況。第三方組織與政府、管理部門相互監(jiān)督。并且政府、第三方組織、管理部門工作都受公眾監(jiān)督。在促進預期成果落實方面，第三方組織通過對接各方主體，按協(xié)商要求督促工作按計劃進行并核驗工作成果，保障城市公共空間規(guī)劃、管理預期成果有效落地。

（三）第三方選取標準

首先，第三方應保證各利益群體間利益述求公正、有效傳遞，所以第三方組織應該獨立于政府、規(guī)劃師、管理部門以外，只能是協(xié)調組織各方推進城市公共空間建設管理的主體。這樣能更好地體現(xiàn)政府對于提高公民參與的理念，也更容易在短時間內建立公眾與其他參與主體間的信任。

其次第三方作為協(xié)調各方利益關系的主要者，應該具有較強的業(yè)務能力。不能盲目選擇，而是應該向全社會進行招標，并向社會大眾公布招標標準，綜合考量單位實際情況，認真按照標準進行擇優(yōu)選擇，招標過程公開化，清晰化。進一步使市民可以信任中標的第三方，為推進工作打下基礎。

最后，第三方的選擇一定是十分了解招標城市當?shù)卣南嚓P政策、工作重點和工作流程的實際情況，避免出現(xiàn)工作進度緩慢或難以開展工作的情況，使得市民產(chǎn)生懷疑，無法展開后續(xù)工作。

（四）第三方角色界定

1.宣傳員

第三方組織應該以宣傳員的角色，將政府規(guī)劃管理公共空間的設計理念通過搭建的各種途徑向相關利益方傳遞，尤其是向市民傳播，積極協(xié)助政府推進管理模式向多元化、全民化參與方向進行轉型。通過這些途徑讓城市市民行駛相應的知情權，增加城市政府工作的透明度，充分提升公民參與的可能性，讓市民們從自身需求出發(fā)審視方案的可行性，加強城市公共空間規(guī)劃管理的服務性。

2.協(xié)調員

第三方組織應該通過作為協(xié)調員的角色，增強各方參與主體間信任，促進城市公共空間規(guī)劃管理向高品質化發(fā)展。第三方組織由于不參與具體設計、方案實施等工作，它可以作為相對公正的形象，通過自身專業(yè)的能力，為促進利益群體各方能夠高效進行利益協(xié)調搭建平臺，積極跟進協(xié)調結果，促成高品質規(guī)劃方案高效落實。

3.監(jiān)督員

第三方組織應該作為監(jiān)督員的角色，從客觀的角度出發(fā)，根據(jù)前期確定的設計方案以及各利益群體的目標需求為后續(xù)建設過程中和建成效果的檢驗做出相關評估題項，在整個方案實施中定期進行評估，并及時反饋至各利益群體，促進城市公共空間規(guī)劃管理工作的規(guī)范性，并突出以人為本的中心思想。

四、結論

城市作為政治、經(jīng)濟、文化交流中心，是國家發(fā)展的重要載體。城市公共空間因其“公共性”“開放性”“服務性”等特點作為城市主要活動場所，它的發(fā)展與城市的高品質發(fā)展密切相連。為積極推進城市公共空間發(fā)展，本文積極構建第三方組織參與下的城市公共空間規(guī)劃管理的參與機制，希望可以更好地發(fā)揮城市功能，提升城市的綜合競爭力。