“后疫情時代”我國地方政府的應(yīng)急治理能力建設(shè)

仝樹旭，韋樟清

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007）

21世紀(jì)以來，世界范圍內(nèi)區(qū)域性突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，加之經(jīng)濟全球化和網(wǎng)絡(luò)信息化的迅猛發(fā)展，各國及不同區(qū)域之間的互聯(lián)互通程度日益增強，以致各種突發(fā)性公共事件日漸演變?yōu)槿蛐怨参C事件，從而威脅到全人類的生命健康安全，也嚴(yán)重擾亂了各國經(jīng)濟、社會等多個方面的發(fā)展秩序。中國共產(chǎn)黨歷來堅持以人民為中心的發(fā)展理念，重視保障人民的生命財產(chǎn)安全，在突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理方面不斷完善體制機制，特別注重應(yīng)急實踐經(jīng)驗積累。2003年SARS之后，我國形成了包含應(yīng)急預(yù)案、管理體制、機制和法制在內(nèi)的“一案三制”應(yīng)急管理體系，并將其作為一項重要工程來實施。隨后，政府在兩會等重要會議、決議情境中也多次談及“特別要加快建立健全各種突發(fā)事件的應(yīng)急機制，提高各級政府應(yīng)對突發(fā)性事件的能力”[1]。近年來突發(fā)公共事件發(fā)生概率明顯增大，在經(jīng)歷汶川地震、H1N1甲型流感及玉樹地震等突發(fā)公共事件之后，我國各級政府的應(yīng)急治理能力也在實踐中得到了很大程度的提高。面對新冠肺炎如此重大的突發(fā)疫情事件，各級地方政府積極響應(yīng)中央制定的防控策略，迅速整合地方的人、財、物等資源，深入轄區(qū)摸排人員流動情況，采取區(qū)域封閉式的應(yīng)急治理模式。但隨著疫情的持續(xù)蔓延，縱觀各地方政府應(yīng)急治理實踐的變化，因地方應(yīng)急治理資源的有限性，各地方政府之間衍生出大量諸如自保式的、差異化的感性治理行為。久而久之，這種狀態(tài)之下地方政府因社會信任度下降，其應(yīng)急治理行為漸顯失靈，從而陷入應(yīng)急治理困局?；诖?，擇取相關(guān)案例細(xì)致論證并深入分析我國地方政府現(xiàn)今的應(yīng)急治理困境，同時提出“疫”后我國地方政府應(yīng)急治理能力的建設(shè)路徑，以期為日后我國地方政府應(yīng)急治理重大突發(fā)事件提供理論指引和實踐參考。

一、地方政府在重大突發(fā)事件防控中的應(yīng)急治理困局

我國亟需建立以自上而下為主要脈絡(luò)的、同時能夠?qū)崿F(xiàn)各應(yīng)急主體聯(lián)動互通的應(yīng)急治理實踐模式。然而，目前在重大突發(fā)事件的應(yīng)急治理過程中，我國地方政府往往受到制度設(shè)計偏差、治理資源有限、聯(lián)動效能不足等方面的制約而陷入應(yīng)急治理困局之中。

（一）頂層設(shè)計擴散與地方實際執(zhí)行產(chǎn)生程序性摩擦

當(dāng)前我國的央地層級政府間形成了“條塊結(jié)構(gòu)+屬地責(zé)任”的權(quán)責(zé)關(guān)系模式，即一項工作的規(guī)范化執(zhí)行實施需要縱向的上下級職能部門與橫向的各屬地政府有效協(xié)作，且遵循“自上而下、逐級管理”的秩序。然而，由于我國頂層的制度政策設(shè)計與執(zhí)行實施長期以來未充分考慮各地方區(qū)域?qū)嶋H情況，致使出現(xiàn)了條與塊漸趨分割的態(tài)勢，進而使上級政府所擁有的屬地權(quán)責(zé)受到損害。新冠肺炎疫情初期，我國中央政府便緊急下達全面、嚴(yán)格及徹底的管控指令，力求遏制疫病擴散的苗頭。中央管控指令發(fā)出后，各地方政府紛紛根據(jù)區(qū)域疫情的嚴(yán)重程度制定了差異化的疫情防控策略，但部分地方政府曲解頂層設(shè)計的防控指令，其應(yīng)急防控治理行為與之完全背道而馳，采取各種簡單粗獷的“管控”策略，甚至出現(xiàn)了諸如土石封路、樹枝堵路、專人駐守等不良行為現(xiàn)象。而這恰恰反映出頂層設(shè)計擴散與地方實際執(zhí)行之間存在程序性摩擦，致使得地方政府無法科學(xué)有效應(yīng)對突發(fā)公共事件。

（二）應(yīng)急治理資源有限性與疫情防控緊急性相矛盾

各類公共突發(fā)事件都具有突發(fā)性和危害性等共同特點，但因其防控抵御緊急性特點的存在，要求政府所提供的各項防控物資和服務(wù)資源必須儲備充足并能迅速調(diào)配到位，及時為民眾提供必要的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)并有效保障其基本生活需求，切實解決社會成員突遇的生存危機，使突發(fā)事件造成的后果和損失最小化。此外，突發(fā)事件應(yīng)急防控又具有不確定性特征，表現(xiàn)在事件發(fā)生的時間地點、損害后果以及應(yīng)急治理形式等方面，這就難免使得中央應(yīng)急資源儲配、調(diào)撥等與地方政府實際應(yīng)急需要之間產(chǎn)生較大的“剪刀差”，影響地方政府應(yīng)急突發(fā)事件的治理水平。縱觀新冠肺炎疫情的應(yīng)急治理實踐，由于受各地方區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急、治理資源數(shù)量的約束，部分地方政府衍生出了“小家自保型”的治理行為，不僅違背了中央制定的“全國一盤棋”聯(lián)防聯(lián)控策略，而且阻礙了區(qū)域及府際間應(yīng)急治理資源的流動調(diào)配，以致于加劇了地方政府應(yīng)急治理有限性與疫情防控緊急性之間的矛盾。

（三）央地政府及共治部門主體之間聯(lián)通互動效能低

在重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理過程中，中央政府發(fā)揮著總攬全局和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，地方政府則居于應(yīng)急治理的主體地位，另外其他層級部門、社會組織及民眾也會參與到突發(fā)事件的應(yīng)急治理中來。但目前由于多方面因素交織并存，致使各應(yīng)急治理主體之間應(yīng)急聯(lián)通互動效能低下。一方面，長期形成的條塊分割態(tài)勢使得我國行政管理呈現(xiàn)出“各司其職、各自為政”的格局，府際縱橫之間缺乏協(xié)同配合、互聯(lián)互通的政事治理機制；另一方面，各層級部門雖然都對應(yīng)急治理有一定的輔助作用，但其主次職能分工明確，從而嚴(yán)格限制了其應(yīng)急自主性的發(fā)揮，不利于層級部門間的應(yīng)急聯(lián)通互動。此外，社會組織及民眾也是地方政府應(yīng)急治理的重要參與者，只有通過及時、公開與透明的信息披露才能有效穩(wěn)住社會民眾的向心力，這也是推進政社融合互動的有效路徑。新冠肺炎疫情期間，各層級政府特別是地方政府之間缺乏良性的溝通配合，風(fēng)險監(jiān)測不到位、預(yù)警信息披露不及時，從而引發(fā)一系列輿情恐慌事件，最終也引發(fā)其他地區(qū)政府對疫情認(rèn)識不足、防控行為遲緩等不良后果。

二、“疫”考之下地方政府應(yīng)急治理行為失靈案例論述

當(dāng)?shù)胤秸萑霊?yīng)急治理困局時，往往會誘發(fā)出現(xiàn)一系列諸如“地方政府反應(yīng)遲滯”“地方官員‘舉止失當(dāng)’”等問題，最終導(dǎo)致“民眾不買賬”，應(yīng)急治理行為也由此失靈。通過收集整理新冠肺炎疫情發(fā)生以來我國地方政府應(yīng)急治理的典型個案，進而發(fā)掘出頂層設(shè)計、治理資源、聯(lián)動效能三因素之間的內(nèi)在作用關(guān)系，并構(gòu)建框架來剖析治理行為失靈的衍生機理，以期找出提高我國地方政府應(yīng)急治理能力的有效路徑。

在詳細(xì)閱讀大量文獻后，對所涉及的相關(guān)案例進行細(xì)致篩選和分類整理，最終得出新冠肺炎疫情期間地方政府在應(yīng)急治理過程中產(chǎn)生困境和失靈行為表現(xiàn)的相關(guān)質(zhì)性材料。包含6個以省區(qū)級為主要研究對象的案例和14個以縣市級為主要研究對象的案例。同時，將地方政府在應(yīng)急治理過程中的行為失靈表現(xiàn)進行不同范疇上的歸類劃分：將治理自主權(quán)、政策可行度和執(zhí)行適度性納入“頂層設(shè)計”范疇；將人才隊伍、財政物資、信息技術(shù)納入“治理資源”范疇；將府際政策實施脫節(jié)、共治主體互動不足、信息披露遲滯不明納入“聯(lián)動效能”范疇。通過三個主范疇能夠較好地覆蓋所選擇的質(zhì)性材料，從而趨向于理論佐證的飽和度。案例選取和文獻來源情況，見表1；三個主范疇在案例中的治理行為失靈表現(xiàn)，見表2、表3、表 4。

表1 質(zhì)性材料來源

（一）府際政府頂層設(shè)計偏差

新冠肺炎疫情暴露出最為明顯的問題是府際政府頂層設(shè)計與實際情況之間的偏差。一方面，地方政府受到法律制度的約束和上級政府的管治，其在地方區(qū)域應(yīng)急治理中缺乏自主權(quán)，無法根據(jù)地方實際情況積極地作出應(yīng)急反應(yīng)，從而出現(xiàn)了諸如浙江、武漢等政府的“等一等、看一看”的反應(yīng)遲滯行為；另一方面，部分地方政府政策實施存在“功利主義”思想，應(yīng)急工作安排往往缺乏科學(xué)性和可行性，在政策執(zhí)行過程中違反程序化要求，出現(xiàn)了諸如福建泉州“3·7”坍塌事故及湖北省部分地區(qū)的“戰(zhàn)時管制”現(xiàn)象。此外，疫情突襲使得各層級政府在執(zhí)行應(yīng)急政策時“亂了陣腳，失了方寸”，從而出現(xiàn)了“截胡”“堵路”等有失文明、不合規(guī)范的行為現(xiàn)象（見表2）。

表2 頂層設(shè)計范疇下地方政府應(yīng)急行為失靈表現(xiàn)

（二）地方政府治理資源有限

疫情爆發(fā)初期，應(yīng)急治理資源的有限性嚴(yán)重制約了基層地方政府應(yīng)急治理效能的正常發(fā)揮。首先，部分基層政府部門長期缺乏專業(yè)性和素質(zhì)型的應(yīng)急治理人才儲備，一旦發(fā)生諸如新冠肺炎疫情這樣的突發(fā)事件，多數(shù)基層干部往往束手無策、無力應(yīng)對，甚至存在一些基層干部搞“花架子”應(yīng)對的不良現(xiàn)象。其次，我國總體上對于財政物資的應(yīng)急儲備不足，加之資源調(diào)撥分配不均等因素的存在，使得地方政府到手的財政、醫(yī)療等物資寥寥無幾，進而陷入“收不抵支”的應(yīng)急治理困局。此外，在應(yīng)急治理信息技術(shù)應(yīng)用等方面，我國區(qū)域政府對于相關(guān)數(shù)據(jù)平臺基建的重視程度不夠，從而導(dǎo)致疫情防控期間各地方政府頻繁出現(xiàn)風(fēng)險監(jiān)測失誤及預(yù)警信息披露遲緩等現(xiàn)象（見表3）。

（三）應(yīng)急主體聯(lián)動效能不足

近年來，隨著突發(fā)性應(yīng)急事件的日益增長及變化，單一憑借政府來拉動社會發(fā)展勢必使其產(chǎn)生“乏力”的現(xiàn)象，因此必須促進多主體的合作共治，以有效增強我國應(yīng)急治理的聯(lián)動效能。然而，縱觀我國應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程發(fā)現(xiàn)：一方面，我國府際政策的制定與實施出現(xiàn)脫節(jié)錯位等現(xiàn)象，部分地方政府存在各式各樣的“自保行為”，完全忽視了全國一盤棋的防疫政策及戰(zhàn)略部署；另一方面，各應(yīng)急共治主體間缺乏大局防范意識，并未進行頻繁且必要的溝通交流和信息分享，更沒有真正做到聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)調(diào)合作。同時，衛(wèi)生防疫及信息發(fā)布部門對于疫情預(yù)警信息的披露也存在不及時、不透明等問題，很大程度上延緩了疫情防控的最佳時機（見表4）。

表4 聯(lián)動效能范疇下地方政府應(yīng)急行為失靈表現(xiàn)

（四）地方政府應(yīng)急治理失靈行為的修正機理

對表2、表3、表4中的一系列案例進行深入剖析發(fā)現(xiàn)，地方政府在應(yīng)急治理新冠肺炎疫情的過程中，其應(yīng)急治理失靈行為主要是由頂層設(shè)計與治理資源兩方面的限制性引發(fā)的。一方面，頂層設(shè)計偏差。主要體現(xiàn)在地方政府治理缺乏自主權(quán)、政策可行度低及執(zhí)行可行性弱等方面；另一方面，治理資源有限主要表現(xiàn)在地方政府對于應(yīng)急人才隊伍、財政物資及信息技術(shù)等資源數(shù)量儲備不充分。同時，也可以發(fā)現(xiàn)各應(yīng)急治理主體產(chǎn)生的聯(lián)動效能對二者能夠產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應(yīng)，從而在一定程度上修正地方政府應(yīng)急治理失靈行為的產(chǎn)生機制。具體實施而言，增強應(yīng)急治理各主體的聯(lián)通互動效能在這個過程中至關(guān)重要，其能夠在府際關(guān)系之間進行調(diào)節(jié)修正，進而使得頂層設(shè)計與治理資源相互匹配適應(yīng)，以利于地方政府應(yīng)急治理能力的充分有效發(fā)揮。圖1所示是從理論框架出發(fā)，通過多個實際案例總結(jié)梳理得出的，以此來體現(xiàn)地方政府應(yīng)急治理失靈行為生成的內(nèi)在機理，同時也為地方政府應(yīng)急治理能力建設(shè)提供思路。

圖1 地方政府應(yīng)急治理失靈行為的修正機理

三、“疫”后我國地方政府應(yīng)急治理能力建設(shè)的路徑

以地方政府應(yīng)急治理為研究分析視角，從頂層設(shè)計、治理資源與聯(lián)動效能之間的內(nèi)在作用關(guān)系出發(fā)，分析多重治理失靈行為生成的機制及修正機理，進而深入探尋“疫”后我國地方政府應(yīng)急治理能力建設(shè)的有效性路徑。

（一）合理優(yōu)化頂層設(shè)計與實際推進的銜接度

頂層設(shè)計是中央政府基于戰(zhàn)略發(fā)展層面，從宏觀視角出發(fā)進行政策法規(guī)制定和把控的過程。對于地方政府而言，中央政府頂層設(shè)計涉及到地方治理的自主權(quán)、地方政策制定與實施執(zhí)行等多方面，頂層設(shè)計需要逐級分層向地方政府進行轉(zhuǎn)移接續(xù)，但在政策制定轉(zhuǎn)化為實際應(yīng)用過程中往往容易出現(xiàn)二者關(guān)系斷裂脫節(jié)或錯位的現(xiàn)象。因此，要著力合理優(yōu)化中央頂層設(shè)計與地方政府實際推進的銜接力度，從而達到治理無縫銜接的效果。首先，頂層設(shè)計要充分考慮和衡量賦予地方政府治理自主權(quán)力的大小及適用范圍，從而避免出現(xiàn)“權(quán)大責(zé)小，濫用權(quán)力”和“權(quán)小責(zé)大，無能為力”的權(quán)責(zé)失衡亂象。其次，頂層政策設(shè)計要切實考慮到央地政府政策制定與實際應(yīng)用之間的轉(zhuǎn)化問題，為地方政府因地制宜轉(zhuǎn)化創(chuàng)新政策實際應(yīng)用預(yù)留一定的彈性區(qū)間，從而確保頂層設(shè)計在地方實際應(yīng)急治理中的適用性及可行性。此外，在頂層設(shè)計推進執(zhí)行環(huán)節(jié)上，要充分考量各級政府的執(zhí)行能力以及執(zhí)行合法性，確保各級政府政策執(zhí)行策略跟地方實際狀況相適應(yīng)，以達到二者匹配適度的效果。

（二）切實保障應(yīng)急治理資源的供應(yīng)及其調(diào)度

縱觀新冠肺炎疫情防控治理實踐，地方政府應(yīng)急治理能力不足的癥結(jié)在于治理資源的有限性。因此，“疫”后各級政府特別需要加強應(yīng)急治理資源儲備，同時要建立公平有效的應(yīng)急統(tǒng)籌分配機制，切實堅持全國“一盤棋”理念方針[18]。在人才隊伍方面，各級政府要有效擴充應(yīng)急人才資源，特別要重視基層政府組織及公共衛(wèi)生部門專業(yè)性應(yīng)急人才的培養(yǎng)，同時通過完善政府官員選拔、考評機制來不斷提高官員自身的素質(zhì)，從而增強政府執(zhí)政人員的辦事能力；在財政物資方面，政府要積極發(fā)揮自身職能，加大應(yīng)急財政資源投入及醫(yī)衛(wèi)防護用品的生產(chǎn)力度，并建立專款專用機制，落實對貧困偏遠地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)，進一步健全社會保障及服務(wù)體系，尤其注重應(yīng)急救助項目的建設(shè)；在信息技術(shù)方面，中央政府要立足全局，統(tǒng)領(lǐng)各級政府進行應(yīng)急信息管理技術(shù)探尋與創(chuàng)新，鼓勵支持地方政府建立一套符合本區(qū)域?qū)嶋H狀況的特色風(fēng)險監(jiān)測及應(yīng)急預(yù)警信息管理模式，另外中央政府應(yīng)在此基礎(chǔ)上建立一個應(yīng)急信息統(tǒng)籌共享的管理平臺以利于各區(qū)域應(yīng)急治理信息的系統(tǒng)整合。

（三）有效增強應(yīng)急治理共同體之間的聯(lián)動性

府際政策實施脫節(jié)、共治主體互動不足及信息披露遲滯不明等因素的存在，致使我國的應(yīng)急治理聯(lián)動效能低下，一定程度上束縛著我國防控新冠肺炎疫情的步伐。因此，增強各層級應(yīng)急治理主體之間的聯(lián)動性，進而有效調(diào)節(jié)和修正府際在頂層設(shè)計和治理資源等范疇的關(guān)系，是提高我國應(yīng)急治理能力的不二法門和最佳選擇。一方面，府際之間需要進行協(xié)調(diào)、溝通機制的重塑，可以借助現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的智慧管理、信息平臺來促進層級間政策制定及實施執(zhí)行的聯(lián)動協(xié)同；另一方面，央地政府、層級部門、社會組織及成員作為應(yīng)急突發(fā)事件的主客體，理應(yīng)積極互動與主動參與到應(yīng)急治理過程中來，助力早日形成多主體“同參與、共聯(lián)系”的網(wǎng)絡(luò)型、智能化應(yīng)急治理模式，切實增強共治主體間的應(yīng)急治理聯(lián)動效能；此外，形成及時、公開和透明的信息披露機制是民主化政府構(gòu)建的必要條件，也是促進政社互動的有效路徑。因此，需要借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)平臺對相關(guān)信息進行有效披露，以加強民眾對各級政府治理行為的監(jiān)督，確保整個社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。

四、結(jié)語

黨的十九屆四中全會提出“把中國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證?！币虼?，有力推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，以實現(xiàn)良好的治理績效才是現(xiàn)代國家治理的重大時代命題。對于地方政府而言，強有力的治理能力和行為表現(xiàn)才是其應(yīng)交的合格“答卷”，而突發(fā)性的公共事件正是檢驗其治理能力與治理體系現(xiàn)代化的試金石。地方政府作為應(yīng)急突發(fā)事件的主要責(zé)任主體，其所秉持的治理理念、實行的運行機制與行動策略會對應(yīng)急治理效果產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。因此，“后疫情時代”著力提升地方政府應(yīng)急防控治理效能，需要各應(yīng)急共治主體厘清治理的場景屬性，切實加強聯(lián)通互動，從而有效調(diào)節(jié)和修正頂層設(shè)計、治理資源等各方面的關(guān)系，以期實現(xiàn)應(yīng)急治理過程中各個環(huán)節(jié)的有序銜接和實現(xiàn)不同類型治理資源深度融合，最終持續(xù)推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。