薛凱麟,戴紹璋
(福建技術(shù)師范學(xué)院a.紀(jì)委綜合室;b.人事處,福建福清 350300)
國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(IIA)認(rèn)為,風(fēng)險是一個事件、行動或不行動對相關(guān)的組織或活動可能產(chǎn)生不利影響的可能性。換句話說,就是不利事情發(fā)生的可能性[1]28。所謂風(fēng)險管理,就是社會組織或個人對這種不利事情發(fā)生的可能性進(jìn)行識別、估測和評價,并采取相應(yīng)措施對其實(shí)施有效控制和妥善處理,以合理保證組織戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。
高?;▽徲?jì)是指高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對基建(修繕)工程項(xiàng)目各階段業(yè)務(wù)管理活動的合法性、適當(dāng)性、有效性進(jìn)行確認(rèn)和評價的活動。高?;▽徲?jì)存在風(fēng)險,這是客觀事實(shí)。如何辨別和管理高校基建審計(jì)面臨的風(fēng)險,已經(jīng)成為有關(guān)專家學(xué)者和高校內(nèi)部審計(jì)人員關(guān)心的話題。比如,丁秀珍認(rèn)為“高?;üこ虒徲?jì)風(fēng)險管理的基本含義是高校內(nèi)部審計(jì)部門對審計(jì)風(fēng)險進(jìn)行識別、估計(jì)、衡量、控制等一系列具有系統(tǒng)性、規(guī)范性的方法和手段的總稱”[2]。鄭東旭、崔文萍認(rèn)為高?;üこ虄?nèi)部審計(jì)的風(fēng)險因素主要有“投資決策不太科學(xué),設(shè)計(jì)概算監(jiān)督性差;內(nèi)部控制不太合理,內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險遞延;內(nèi)審人員配備不足,專業(yè)素養(yǎng)知識缺乏”[3]。宋桐慶在《風(fēng)險管理視角下高?;üこ虒徲?jì)風(fēng)險管理研究》一文中按照基建工程的設(shè)計(jì)、招標(biāo)、合同、施工和竣工等不同階段分析了高?;üこ虒徲?jì)風(fēng)險類型,提出要從“完善工程審計(jì)工作制度;提高內(nèi)部審計(jì)人員綜合素質(zhì);優(yōu)選外審服務(wù)單位,加強(qiáng)監(jiān)督管理;拓展審計(jì)范圍,實(shí)施全過程審計(jì);加強(qiáng)廉政建設(shè),確保審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性”[4]等五個方面防范、控制審計(jì)風(fēng)險。應(yīng)該說,以上這些研究較為全面、客觀地分析了當(dāng)前高?;▽徲?jì)面臨的風(fēng)險,提出的風(fēng)險防控措施具有較強(qiáng)針對性和可操作性,值得借鑒。
當(dāng)前,由于高?;▽徲?jì)人員少、任務(wù)重的實(shí)際情況以及審計(jì)職能轉(zhuǎn)變等原因,絕大多數(shù)高校并沒有真正實(shí)現(xiàn)全過程基建審計(jì),而是將基建審計(jì)的工作重心放在結(jié)算審計(jì)上?;诖?,文章將著重分析高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員在進(jìn)行基建(修繕)工程結(jié)算審計(jì)(以下簡稱“工程結(jié)算審計(jì)”)時所面臨的風(fēng)險,并提出相應(yīng)的防控措施,將這些風(fēng)險的不利影響控制在最小或可以承受的范圍,以確保高校工程結(jié)算審計(jì)順利進(jìn)行,切實(shí)維護(hù)學(xué)校和國家的經(jīng)濟(jì)利益。
本質(zhì)上,風(fēng)險涉及不止一種可能的現(xiàn)實(shí)情形或事項(xiàng),這種情形或事項(xiàng)已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒃谖磥戆l(fā)生[1]109。這就意味著,高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員在進(jìn)行工程結(jié)算審計(jì)時所面臨的風(fēng)險有很多種。為了便于分析,筆者將高校工程結(jié)算審計(jì)風(fēng)險劃分為環(huán)境風(fēng)險、制度風(fēng)險、信息風(fēng)險和人員風(fēng)險四個類別。
由于社會環(huán)境或社會風(fēng)氣的外部因素影響而可能誘發(fā)的風(fēng)險。主要表現(xiàn)在:一是高?;ǎㄐ蘅槪┕こ添?xiàng)目具有資金投入大、建設(shè)周期長、涉及環(huán)節(jié)多和專業(yè)技術(shù)強(qiáng)等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了高校工程結(jié)算審計(jì)面臨的風(fēng)險不只是工程造價方面風(fēng)險,它還受到工程進(jìn)度、工程質(zhì)量的影響,受到工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)、合同、施工和竣工等環(huán)節(jié)風(fēng)險遞延疊加效應(yīng)的影響,因此高校工程結(jié)算審計(jì)存在錯報或重大缺陷的風(fēng)險較大。二是我國建筑市場過度競爭、無序競爭,亂象叢生。建筑市場的各種“潛規(guī)則”充斥高校基建工程領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié),包括招投標(biāo)、發(fā)包分包、施工、驗(yàn)收、預(yù)決算和工程進(jìn)度款預(yù)付等。受此影響和沖擊,我國高校的基建工程領(lǐng)域早已無法獨(dú)善其身,已經(jīng)成為高校腐敗問題易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的七大領(lǐng)域之一。三是雖然近幾年教育部對高校基建審計(jì)工作越來越重視,要求“大力推行基建(修繕)項(xiàng)目全過程審計(jì)”[5]174。但實(shí)際情況是,不僅一些審計(jì)力量強(qiáng)的部屬高校尚難以做到全過程跟蹤審計(jì),更不用說審計(jì)力量不足的高校了,甚至有不少高校連工程結(jié)算審計(jì)都無法開展。究其原因,就在于高校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對工程結(jié)算審計(jì)工作重視不夠,沒有配足配強(qiáng)審計(jì)力量。
由于規(guī)章制度不健全、監(jiān)督制約機(jī)制不完善等原因可能導(dǎo)致的風(fēng)險。主要表現(xiàn)在:一是高?;ǎㄐ蘅槪┕こ谈鳝h(huán)節(jié)的內(nèi)部管理制度程序不夠完善,無法有效防范工程建設(shè)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險,進(jìn)而影響到工程結(jié)算審計(jì)的結(jié)果。二是高校工程結(jié)算審計(jì)方面的制度還有待提高,審計(jì)程序有待規(guī)范,導(dǎo)致審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容不明朗、不合理,無形中增加了審計(jì)風(fēng)險。三是關(guān)于高校工程結(jié)算審計(jì)外包的制度不夠完善,造價咨詢機(jī)構(gòu)的選擇程序不夠規(guī)范,容易產(chǎn)生審計(jì)外包選擇不當(dāng)?shù)膶徲?jì)風(fēng)險。四是對建設(shè)工程管理部門、施工單位、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和造價咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全,導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對等、追責(zé)形同虛設(shè),容易滋長不當(dāng)履責(zé)的行為,增加了審計(jì)風(fēng)險。
由于信息傳遞不通暢、信息不對稱或失真等原因可能造成的風(fēng)險。主要表現(xiàn)在:一是基建(修繕)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)、合同、施工和竣工等不同階段的信息傳遞不通暢,甚至脫節(jié),加上由于工程項(xiàng)目涉及環(huán)節(jié)多、周期長,拉低了審計(jì)所依賴信息的時效性。二是施工單位與由建設(shè)工程管理部門、審計(jì)機(jī)構(gòu)、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和造價咨詢機(jī)構(gòu)組成的“大甲方”[5]177之間,由施工單位、建設(shè)工程管理部門、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)形成的“被審計(jì)方”與審計(jì)機(jī)構(gòu)、造價咨詢機(jī)構(gòu)形成的“審計(jì)方”之間,以及審計(jì)機(jī)構(gòu)與造價咨詢機(jī)構(gòu)之間,都容易存在信息不對稱的情況,有的甚至還比較嚴(yán)重,而審計(jì)機(jī)構(gòu)往往處于信息劣勢的一方。三是受利益驅(qū)使或責(zé)任心不到位等原因,工程結(jié)算資料中的工程量高估虛報、材料以次充好、工程簽證資料不全不實(shí)等問題層出不窮,加上工程材料品牌價格差異大、價格浮動明顯等不利因素,容易使得審計(jì)依據(jù)的工程量、材料價格等信息失真。
由于專業(yè)能力不勝任、工作作風(fēng)不扎實(shí)和職業(yè)道德不牢固等原因可能產(chǎn)生的風(fēng)險。主要表現(xiàn)在:一是高校工程審計(jì)人員多是造價工程師或預(yù)算員,有的甚至是財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)中途轉(zhuǎn)崗做工程審計(jì)工作。即使是造價咨詢機(jī)構(gòu)的人員也多以造價管理和控制為主。這種專業(yè)背景的審計(jì)人員要想將專業(yè)性極強(qiáng)的基建(修繕)工程審深審?fù)?,尚有不小的距離。二是高?;ǎㄐ蘅槪┕こ痰摹按蠹追健比绻ぷ髯黠L(fēng)不扎實(shí)或職業(yè)道德不牢固,容易產(chǎn)生人浮于事,容易產(chǎn)生權(quán)力尋租,這會嚴(yán)重影響到工程結(jié)算審計(jì)的效果。
通過前面的分析,清楚了高校工程結(jié)算審計(jì)不僅僅停留在結(jié)算造價的階段,還涉及設(shè)計(jì)、招標(biāo)、合同、施工和竣工等環(huán)節(jié),也不僅僅是高校審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員的事情,還涉及到施工單位、建設(shè)工程管理部門、設(shè)計(jì)單位、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和造價咨詢機(jī)構(gòu)等方方面面的利益和關(guān)系。高校工程結(jié)算審計(jì)面臨的風(fēng)險有可能是環(huán)境風(fēng)險、制度風(fēng)險、信息風(fēng)險和人員風(fēng)險中的一種,也可能是好幾種。因此,有必要采取措施積極防控高校工程結(jié)算審計(jì)面臨的風(fēng)險,以便將風(fēng)險對工程結(jié)算審計(jì)效率效果的不良影響降至最低。
高校工程結(jié)算審計(jì)有助于規(guī)范高?;ǎㄐ蘅槪┕こ添?xiàng)目的過程管理、有助于加強(qiáng)工程領(lǐng)域的廉政建設(shè)、有助于保護(hù)好工程管理干部人員少犯不犯錯誤,還能為學(xué)校的工程建設(shè)節(jié)約大量的資金,具有很好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。高校的各級領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)一步提高對工程結(jié)算審計(jì)重要性的認(rèn)識,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),配齊配強(qiáng)工程審計(jì)人員,全力支持高校工程審計(jì)人員的工作,為高校工程結(jié)算審計(jì)提供組織保障、經(jīng)費(fèi)保障、人員保障和環(huán)境保障。
從學(xué)校外部來看,國家的法律法規(guī)對施工單位、設(shè)計(jì)單位、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和造價咨詢機(jī)構(gòu)的職責(zé)都有明確的規(guī)定,也有相應(yīng)的約束機(jī)制。從學(xué)校內(nèi)部分工來看,建設(shè)工程管理部門是學(xué)校建設(shè)工程的主管部門,對工程建設(shè)中的質(zhì)量、進(jìn)度、造價乃至安全等負(fù)全面的主體責(zé)任,而審計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是審計(jì)監(jiān)督責(zé)任。對高?;ǎㄐ蘅槪┕こ添?xiàng)目中的職責(zé)及權(quán)限進(jìn)行明確,一方面有利于審計(jì)機(jī)構(gòu)找準(zhǔn)位置,更好地界定審計(jì)風(fēng)險涉及的范圍,有的放矢,防控風(fēng)險;另一方面,能夠厘清責(zé)任,更好地貫徹落實(shí)責(zé)任追究制度,增強(qiáng)各單位(部門)人員的責(zé)任感。
高?;ǎㄐ蘅槪┕こ添?xiàng)目的全過程跟蹤審計(jì),是防控高?;I(lǐng)域風(fēng)險(包括審計(jì)風(fēng)險),減少腐敗問題發(fā)生的一項(xiàng)科學(xué)的制度安排。但在實(shí)際工作中很難操作,難以落實(shí)到位。因此,筆者認(rèn)為在高校工程結(jié)算審計(jì)中應(yīng)突出重點(diǎn),著眼關(guān)鍵問題,把握重點(diǎn)環(huán)節(jié),更加符合當(dāng)前大部分高校的實(shí)際,更加有效。一是將審計(jì)關(guān)口前移,積極開展招標(biāo)控制價審計(jì)。控制價審計(jì)便于加強(qiáng)工程建設(shè)前期管理,從源頭上阻止了人為因素造成的虛列預(yù)算的行為發(fā)生,及早地發(fā)現(xiàn)和解決造價控制前期存在的問題,有效克服事后審計(jì)的被動局面,避免建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)監(jiān)督視野的“盲區(qū)”,竣工結(jié)算的矛盾大大減少。二是繼續(xù)深化工程結(jié)算審計(jì)。在工程結(jié)算審計(jì)實(shí)施過程中,要認(rèn)真審核現(xiàn)場簽證的資料,著重發(fā)現(xiàn)高估冒算、以次充好以及虛列工程量等問題。通過這一前一后的兩道審計(jì),一方面壓縮了施工單位在工程投標(biāo)、施工和竣工結(jié)算時弄虛作假的空間,另一方面明確了建設(shè)工程管理部門的主體責(zé)任,增強(qiáng)了審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任,防控審計(jì)風(fēng)險的效果大增。
一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)教育,通過建立容錯糾錯機(jī)制,推行AB崗、“傳幫帶”、導(dǎo)師制等多種人才培養(yǎng)模式,著力培養(yǎng)懂法律、懂工程管理、懂造價管理、懂經(jīng)濟(jì)的復(fù)合型工程審計(jì)人才。二是加強(qiáng)誠信教育,既要加強(qiáng)對高校審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的誠信教育,推進(jìn)審計(jì)人員職業(yè)道德建設(shè),也要加強(qiáng)對施工單位、建設(shè)工程管理部門、設(shè)計(jì)單位、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和造價咨詢機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員的誠信教育,營造誠實(shí)守信的高?;ōh(huán)境。三是加強(qiáng)警示教育。定期或不定期組織施工單位、建設(shè)工程管理部門、設(shè)計(jì)單位、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、造價咨詢機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)人員參觀廉政教育場所、觀看警示教育片等,透過鮮活的工程領(lǐng)域違紀(jì)違法案例,告誡提醒工程結(jié)算審計(jì)的利益相關(guān)方增強(qiáng)法紀(jì)法規(guī)意識,增強(qiáng)廉潔自律意識,守住底線,不越紅線,筑牢防線。
一是高校審計(jì)機(jī)構(gòu)要建立健全高校工程結(jié)算審計(jì)的規(guī)章制度,優(yōu)化工作流程圖,推進(jìn)審計(jì)工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。二是高校審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員要督促指導(dǎo)工程建設(shè)管理部門對工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)、合同、施工和竣工等環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的內(nèi)控制度,使得工程管理制度化、規(guī)范化。三是高校審計(jì)機(jī)構(gòu)要建立健全造價咨詢機(jī)構(gòu)的遴選制度,規(guī)范遴選過程,并加強(qiáng)對造價咨詢機(jī)構(gòu)的考核與管理。四是高校審計(jì)機(jī)構(gòu)要建立專業(yè)指導(dǎo)機(jī)制,聘請工程審計(jì)方面的專家擔(dān)任學(xué)校的特邀審計(jì)師,對工程結(jié)算審計(jì)提供技術(shù)支持和專業(yè)指導(dǎo)。五是高校要建立基建(修繕)工程項(xiàng)目責(zé)任追究制度。比如在施工合同中約定審計(jì)核減的金額超過送審金額的百分之幾以上的,審計(jì)費(fèi)用由施工方承擔(dān);建立誠信檔案,將不良施工單位列入“黑名單”,禁止其再在學(xué)校承接工程;等等。
高校工程結(jié)算審計(jì)人員要善于思考,大膽探索,不斷創(chuàng)新工程結(jié)算審計(jì)的方式方法,提高審計(jì)的效率和效果,要大力推行“一審與二審相結(jié)合、普查和抽查相結(jié)合、定額和市場相結(jié)合、內(nèi)審和外審相結(jié)合、人工和計(jì)算機(jī)相結(jié)合”[6]的五個結(jié)合審計(jì)法,可以有效防范各種審計(jì)風(fēng)險,尤其是審計(jì)資料信息失真的風(fēng)險。