防止個(gè)人信息“守門人”制度被濫用

劉曉春

中國個(gè)人信息保護(hù)的專門立法和制度設(shè)計(jì)正在緊鑼密鼓地進(jìn)行中。備受關(guān)注的《個(gè)人信息保護(hù)法（草案二審稿）》（下稱“《個(gè)人信息保護(hù)法》二審稿”）亮點(diǎn)之一是：增加了大型基礎(chǔ)性平臺(tái)針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的“守門人”職責(zé)。

《個(gè)人信息保護(hù)法》二審稿第57條規(guī)定：“提供基礎(chǔ)性互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者”需要履行個(gè)人信息保護(hù)特別義務(wù)，其中包括“對(duì)嚴(yán)重違反法律、行政法規(guī)處理個(gè)人信息的平臺(tái)內(nèi)的產(chǎn)品或者服務(wù)提供者，停止提供服務(wù)”。這一規(guī)定被認(rèn)為是強(qiáng)化基礎(chǔ)性服務(wù)平臺(tái)的個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任、促進(jìn)其積極展開基于個(gè)人信息保護(hù)治理的制度設(shè)置，并能一定程度上為公權(quán)力保護(hù)個(gè)人信息的實(shí)踐提供有益補(bǔ)充，屬于《個(gè)人信息保護(hù)法》立法實(shí)踐的一個(gè)創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)。

針對(duì)平臺(tái)設(shè)置管理和治理義務(wù)，要求平臺(tái)對(duì)于平臺(tái)內(nèi)相關(guān)主體的違法違規(guī)行為進(jìn)行有效管理，并采取相應(yīng)措施，即通過平臺(tái)的治理實(shí)踐，來實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律義務(wù)履行的有效落地，是互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制的重要組成部分，國內(nèi)外皆有豐富的實(shí)踐。

在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，設(shè)立通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)治理的規(guī)則，即通常所說的“守門人”制度，一方面，這是法律對(duì)于平臺(tái)責(zé)任在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的擴(kuò)展;另一方面，也會(huì)構(gòu)成法律對(duì)于負(fù)有此等責(zé)任平臺(tái)的一種“賦權(quán)”，進(jìn)一步擴(kuò)大了大型基礎(chǔ)性平臺(tái)制定規(guī)則、展開治理、采取措施方面的實(shí)質(zhì)性“權(quán)力”，如若沒有相應(yīng)的制約性配套制度，則有可能會(huì)造成平臺(tái)地位在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的強(qiáng)化，并且?guī)怼盀E用”的可能性，這也正是目前國內(nèi)外針對(duì)平臺(tái)的“守門人”地位及其濫用行為對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的擔(dān)憂焦點(diǎn)所在。

“守門人”制度可能被濫用

在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域建構(gòu)“守門人”制度，可能存在的問題有以下幾個(gè)方面。

首先，基礎(chǔ)性服務(wù)平臺(tái)是否具有能力對(duì)于平臺(tái)內(nèi)其他經(jīng)營者的個(gè)人信息合規(guī)情況展開審核，這存在很大的疑問。

從平臺(tái)治理的其他可類比領(lǐng)域來看，建立平臺(tái)審核和管理體系，需要平臺(tái)承擔(dān)巨大的治理成本，平臺(tái)審核的專業(yè)能力和承受能力，需要實(shí)質(zhì)性的投入，且是一個(gè)長期建設(shè)的過程。比如，無論是平臺(tái)內(nèi)容生態(tài)治理，還是電商平臺(tái)知識(shí)產(chǎn)權(quán)治理，由于治理內(nèi)容和信息海量，目前各主要平臺(tái)都需要投入大量人力物力，組建專門的管理、技術(shù)團(tuán)隊(duì)，建立實(shí)體判斷標(biāo)準(zhǔn)、程序流程規(guī)則、爭(zhēng)議解決渠道、糾錯(cuò)救濟(jì)機(jī)制等復(fù)雜的規(guī)則和執(zhí)行體系。從經(jīng)濟(jì)成本、專業(yè)能力、技術(shù)和管理、組織資源等方面，都會(huì)對(duì)平臺(tái)提出相當(dāng)高的要求。

個(gè)人信息合規(guī)審核領(lǐng)域與內(nèi)容治理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)治理等其他領(lǐng)域非常實(shí)質(zhì)性的區(qū)別在于，內(nèi)容發(fā)布和知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)發(fā)生在相應(yīng)平臺(tái)上，可以被平臺(tái)直接監(jiān)測(cè)、發(fā)現(xiàn)并采取相關(guān)措施進(jìn)行刪除、斷鏈或者預(yù)防。而平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者運(yùn)作和使用過程中的個(gè)人信息收集和處理過程，并不一定能夠由基礎(chǔ)性服務(wù)平臺(tái)直接監(jiān)測(cè)和發(fā)現(xiàn)。

比如，就目前實(shí)踐中已經(jīng)一定程度上開始發(fā)揮“守門人”功能的移動(dòng)應(yīng)用分發(fā)平臺(tái)而言，它只是提供一個(gè)下載安裝的鏈接或者平臺(tái)，對(duì)于APP是否構(gòu)成個(gè)人信息合規(guī)，無法進(jìn)行主動(dòng)的調(diào)查、監(jiān)控、測(cè)評(píng)，在這樣的情況下，要求APP分發(fā)平臺(tái)對(duì)于APP展開管理和審核，缺乏可操作性，一方面給分發(fā)平臺(tái)增加了超出其能力的沉重負(fù)擔(dān)，另一方面也為錯(cuò)誤判斷甚至平臺(tái)濫用提供了很大的可能性。

其次，就目前的《個(gè)人信息保護(hù)法》二審稿第57條規(guī)定來看，基礎(chǔ)性服務(wù)平臺(tái)針對(duì)可能存在問題的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者，其處理措施過于簡(jiǎn)單和極端，只規(guī)定了“停止提供服務(wù)”一項(xiàng)，實(shí)踐中的具體例子即為應(yīng)用分發(fā)市場(chǎng)下架移動(dòng)APP。對(duì)于這一較為極端的措施，涉及到的利益十分重大和基礎(chǔ)，但是目前沒有規(guī)定清晰、透明的程序要件，且有可能違反比例原則。

由于個(gè)人信息合規(guī)判斷的復(fù)雜性，情節(jié)輕重也呈現(xiàn)明顯的階梯性，在目前規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰的情況下，如果只規(guī)定“停止提供服務(wù)”這一項(xiàng)措施進(jìn)行治理，顯得過于嚴(yán)厲而又失之簡(jiǎn)單。參照電子商務(wù)平臺(tái)知識(shí)產(chǎn)權(quán)治理的相關(guān)實(shí)踐，可以考慮采取“必要措施”這一更加具有彈性的措辭，將警告、限時(shí)整改等相對(duì)溫和的措施也包含進(jìn)來，這樣更加符合平臺(tái)治理的慣例和現(xiàn)實(shí)需求。

最后，實(shí)際上也是最為重要的，基礎(chǔ)性服務(wù)平臺(tái)在承擔(dān)個(gè)人信息保護(hù)治理義務(wù)的同時(shí)，實(shí)際上也是獲得了巨大的授權(quán)，極有可能出現(xiàn)平臺(tái)利用個(gè)人信息治理機(jī)制，進(jìn)行反競(jìng)爭(zhēng)投機(jī)行為，從而損害平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者、特別是中小經(jīng)營者的利益，引發(fā)反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法上的關(guān)切和憂慮。

還是以應(yīng)用市場(chǎng)領(lǐng)域?yàn)槔?。近年來，美國、歐盟等國家和地區(qū)，針對(duì)蘋果公司的APP Store、谷歌的Google Play等應(yīng)用市場(chǎng)已經(jīng)展開多次反壟斷調(diào)查或者起訴。美國國會(huì)眾議院司法委員會(huì)于2020年10月發(fā)布的關(guān)于數(shù)字市場(chǎng)壟斷的調(diào)查報(bào)告，針對(duì)這兩家應(yīng)用市場(chǎng)相關(guān)行為的反競(jìng)爭(zhēng)效果進(jìn)行了分析，其中就包括應(yīng)用市場(chǎng)通過隱私政策的運(yùn)用對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性APP進(jìn)行排除競(jìng)爭(zhēng)、自我優(yōu)待等行為的質(zhì)疑。法國、歐盟等競(jìng)爭(zhēng)法主管機(jī)關(guān)也針對(duì)蘋果應(yīng)用市場(chǎng)的隱私政策對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)可能造成的影響進(jìn)行過審查和評(píng)估。

就國內(nèi)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀而言，目前國內(nèi)的應(yīng)用商店經(jīng)營者都是全業(yè)態(tài)的，相關(guān)企業(yè)如華為、小米、騰訊等既是應(yīng)用商店的管理角色，同時(shí)也在消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域和APP開發(fā)者之間形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。有一些大的基礎(chǔ)性服務(wù)平臺(tái)不僅有APP的應(yīng)用商店，還有小程序開發(fā)平臺(tái)，在涉及競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手小程序上架審核問題上，已經(jīng)有相關(guān)經(jīng)營者提出對(duì)其行為的公平性和反競(jìng)爭(zhēng)效果多次提出質(zhì)疑和舉報(bào)。

由此，APP分發(fā)平臺(tái)的行為在競(jìng)爭(zhēng)法上已經(jīng)引起了國內(nèi)外廣泛的關(guān)注，如果通過政府授權(quán)的方式，給予其審核個(gè)人信息合規(guī)的權(quán)力，這與目前強(qiáng)調(diào)限制平臺(tái)和資本影響力“無序擴(kuò)張”，限制平臺(tái)“權(quán)力”，保障中小企業(yè)利益，促進(jìn)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序和營商環(huán)境的價(jià)值取向，存在不夠兼容之處，很有可能會(huì)因?yàn)槠脚_(tái)處理不當(dāng)引發(fā)各種爭(zhēng)議和競(jìng)爭(zhēng)失序，造成不良的后果與影響。

如何防止濫用？

如何防止“守門人”機(jī)制在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域被濫用？可以從以下幾個(gè)方面加以完善并建立相應(yīng)配套措施。

首先，在認(rèn)定是否存在“嚴(yán)重”違法行為的主體和權(quán)力行使上，仍應(yīng)以政府部門為主，對(duì)于平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者的個(gè)人信息合規(guī)情況，即使要求基礎(chǔ)性服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行管理和審核，也應(yīng)當(dāng)限于形式審核，不要求平臺(tái)進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的調(diào)查和審核，針對(duì)個(gè)人信息合規(guī)情況的執(zhí)法權(quán)還是應(yīng)該主要由政府相關(guān)部門來行使，可以輔之以政府委托的第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)，按照法定程序展開。

其次，事先明確個(gè)人信息審核的具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，經(jīng)營者可以自行對(duì)照防范，尤其在不同執(zhí)法部門、不同執(zhí)法行動(dòng)之間，應(yīng)當(dāng)盡量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、明確，公布檢測(cè)具體標(biāo)準(zhǔn)、合格的第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)名單，給經(jīng)營者創(chuàng)造具有確定性的自我測(cè)評(píng)機(jī)會(huì)。針對(duì)個(gè)人信息合規(guī)義務(wù)的管理和執(zhí)法，主要目標(biāo)在于防范違法違規(guī)行為，而非只是為了處罰。因此，應(yīng)當(dāng)盡量增強(qiáng)規(guī)則的確定性，規(guī)則和結(jié)果不確定性本身就會(huì)增加巨大的社會(huì)成本，影響到數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的建設(shè)。

再次，對(duì)于個(gè)人信息合規(guī)情況的審查和采取措施，應(yīng)當(dāng)以事后審查為主，不應(yīng)采取過嚴(yán)的事先審查和過濾機(jī)制。對(duì)確實(shí)存在問題的經(jīng)營者，采取措施應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情節(jié)嚴(yán)重情況進(jìn)行區(qū)別化處理，更多給出更正和整改的空間，不應(yīng)動(dòng)輒下架APP甚至斷開接入，需要遵循明確的實(shí)體要件和程序規(guī)則，在APP存在明顯故意等嚴(yán)重情形，且在具體處理過程中，接到執(zhí)法機(jī)關(guān)通知更正的要求在合理期間仍不作為的情況，才有必要采用停止提供服務(wù)（如下架）這一較為嚴(yán)厲的處理措施。

最后，需要規(guī)定“守門人”平臺(tái)的保密義務(wù)和責(zé)任。一旦“守門人”機(jī)制開始運(yùn)作，作為“守門人”的平臺(tái)通常會(huì)比平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者更早知悉執(zhí)法情況，而執(zhí)法行動(dòng)會(huì)對(duì)經(jīng)營者構(gòu)成重要影響，這意味著平臺(tái)掌握APP開發(fā)者的商業(yè)秘密，特別是這類信息往往是非公開的。因此，需要強(qiáng)調(diào)平臺(tái)的保密義務(wù)和責(zé)任，否則可能會(huì)出現(xiàn)影響證券交易秩序（如上市公司重大非公開信息泄露）、企業(yè)商業(yè)秘密安全等問題，引發(fā)市場(chǎng)秩序的不穩(wěn)定。

一項(xiàng)新制度的設(shè)立，需要充分考慮其運(yùn)行的可行性，特別是可能帶來的相應(yīng)后果。從強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)出發(fā)而設(shè)立的統(tǒng)一規(guī)則，很可能會(huì)造成在其他領(lǐng)域的連鎖反應(yīng)和復(fù)雜效果，產(chǎn)生重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治影響，因此十分必要進(jìn)行充分的論證和周全的考察，尤其是在借鑒其他領(lǐng)域相關(guān)實(shí)踐和規(guī)則設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，針對(duì)制度可能帶來的消極影響進(jìn)行評(píng)估和預(yù)判，建構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)、降低成本的配套措施，將個(gè)人信息保護(hù)“守門人”制度可能帶來的競(jìng)爭(zhēng)法等方面顧慮和風(fēng)險(xiǎn)盡量降到最低。

（編輯：魯偉）