財政逆周期調(diào)節(jié)的制度設(shè)計
——相機(jī)抉擇與自動穩(wěn)定器的融合

趙 琪 杜崇珊

一、引言

源自凱恩斯主義的逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向調(diào)節(jié)財政政策曾推動西方國家實現(xiàn)了20余年的黃金增長。而如今伴隨著貨幣當(dāng)局的獨立化、傳統(tǒng)貨幣政策空間的受限以及各方對非常規(guī)貨幣政策影響的擔(dān)憂等，財政的逆周期調(diào)節(jié)作用再次受到越來越多的重視(Boushey等,2019[1])。對于我國財政政策的逆周期調(diào)控效果，國內(nèi)有很多學(xué)者進(jìn)行過研究和評價?？偨Y(jié)來說，我國財政政策一般在經(jīng)濟(jì)蕭條期表現(xiàn)出較為明顯的逆周期性，而在繁榮期卻往往呈現(xiàn)順周期性(劉金全和梁冰，2005[2]；孫天琦等，2010[3])，且自動穩(wěn)定功能不強(qiáng)(王志剛，2010[4]；石柱鮮和王立勇，2003[5])。這在一定程度上與逆周期調(diào)節(jié)方式有關(guān)。由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，我國財政自動穩(wěn)定機(jī)制發(fā)育不良，在平抑經(jīng)濟(jì)波動方面長期依靠相機(jī)抉擇財政政策，這不僅影響調(diào)控效果，還會造成政策依賴，放大經(jīng)濟(jì)波動并導(dǎo)致巨大的社會成本。特別是近年來隨著黑天鵝、灰犀牛事件的頻繁出現(xiàn)，我國單純依靠傳統(tǒng)相機(jī)抉擇財政政策的逆周期調(diào)控方式，不僅不符合逆周期調(diào)控手段的發(fā)展趨勢，而且也難以滿足抵御風(fēng)險、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展確定性的要求。雖然相機(jī)抉擇財政政策的使用在發(fā)達(dá)國家也存在一些問題，但相較而言，它們更重視自動穩(wěn)定器功能。并且為增強(qiáng)抵御深度經(jīng)濟(jì)衰退的能力，發(fā)達(dá)國家還在傳統(tǒng)調(diào)節(jié)模式基礎(chǔ)上融合相機(jī)抉擇和自動穩(wěn)定器的部分優(yōu)點，設(shè)計并應(yīng)用了第二代財政自動穩(wěn)定機(jī)制。在2008年金融危機(jī)中，其財政自動穩(wěn)定機(jī)制曾發(fā)揮了重要作用(IMF,2020[6])。

因此，了解主要發(fā)達(dá)國家財政自動穩(wěn)定器的制度設(shè)計及調(diào)控機(jī)理，并結(jié)合實際情況加以借鑒，從而增強(qiáng)我國財政自動穩(wěn)定器功能，構(gòu)建財政雙重調(diào)節(jié)機(jī)制具有較為重要的現(xiàn)實意義。本文的第二部分在總結(jié)相機(jī)抉擇財政政策及傳統(tǒng)自動穩(wěn)定器功能優(yōu)缺點的基礎(chǔ)上，回顧了我國財政逆周期調(diào)節(jié)方式及其存在的問題；第三部分介紹了發(fā)達(dá)國家的自動穩(wěn)定器狀況，尤其是傳統(tǒng)自動穩(wěn)定器的實現(xiàn)途徑以及第二代自動穩(wěn)定器的功能作用、局限性和典型案例；第四部分為完善我國的財政逆周期調(diào)控機(jī)制提出了政策建議。

二、我國財政逆周期調(diào)節(jié)功能： 制度基礎(chǔ)及其效果評價

財政逆周期調(diào)節(jié)功能的實現(xiàn)主要依靠兩種方式：一是自動穩(wěn)定器，二是相機(jī)抉擇。二者各有優(yōu)缺點，需要互補(bǔ)使用。而我國因受稅制結(jié)構(gòu)、社保體系不完善等的制約，財政自動穩(wěn)定機(jī)制發(fā)育不良，長期依靠相機(jī)抉擇財政政策來平抑經(jīng)濟(jì)波動。這種調(diào)控模式常常會放大經(jīng)濟(jì)的波動性并導(dǎo)致巨大的社會成本。

(一)相機(jī)抉擇和自動穩(wěn)定器是實現(xiàn)財政逆周期調(diào)節(jié)的兩種方式

自動穩(wěn)定器和相機(jī)抉擇財政政策作為財政逆周期調(diào)節(jié)的兩種方式，代表著兩種不同的調(diào)控思路和理念，也具有不同的作用機(jī)理。前者是不需要臨時變更政策就能快速反應(yīng)、熨平經(jīng)濟(jì)波動的機(jī)制，具有自動性、自發(fā)性特征。它能通過累進(jìn)稅制、社會保障體系等預(yù)先的政策設(shè)計，使政府收支隨經(jīng)濟(jì)周期的高漲和蕭條自發(fā)地實現(xiàn)收縮和擴(kuò)張。后者需要借助外力調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行，具有主動性、機(jī)動性的特性。它要求政府根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會狀況，機(jī)動地選擇不同的財政政策(如擴(kuò)張、緊縮或中性財政政策)以及相應(yīng)措施，主動干預(yù)經(jīng)濟(jì)的運行和走向。

兩種調(diào)節(jié)手段各有長短。相機(jī)抉擇財政政策常常可以在經(jīng)濟(jì)下滑態(tài)勢出現(xiàn)后力挽狂瀾，但也存在行動滯后、退出機(jī)制不完善等局限性。同時，缺乏約束的自由裁量行為還會導(dǎo)致較大的赤字和政治周期風(fēng)險。而自動穩(wěn)定器作為抵擋經(jīng)濟(jì)過大波動的第一道防線，能隨時識別經(jīng)濟(jì)情況、及時發(fā)揮作用并適時退出，并且能在嚴(yán)重危機(jī)時期為其他政策的設(shè)計和實施爭取時間。而且對于這種預(yù)設(shè)調(diào)節(jié)機(jī)制，決策者往往擁有較為充分的研究、討論時間，便于平衡效率與公平，減少人為判斷失誤，規(guī)避尋租風(fēng)險。但作為一種內(nèi)嵌于經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制，自動穩(wěn)定器難以單獨勝任穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的角色，在面對經(jīng)濟(jì)大幅波動時，仍需財政相機(jī)抉擇的介入以加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)力度。

(二)我國逆周期調(diào)節(jié)工具的制度約束

由于歷史和現(xiàn)實條件的制約，相機(jī)抉擇財政政策在我國的應(yīng)用更為廣泛，而財政的自動穩(wěn)定功能卻表現(xiàn)得不充分。

我國財政自動穩(wěn)定功能的發(fā)揮至少面臨兩大制約因素:一是稅制累進(jìn)程度較低，這與直接稅占比不高有直接關(guān)系；二是社會保障體系不完善。郭慶旺和賈俊雪(2004)[7]對1979—2001年我國財政自動穩(wěn)定功能進(jìn)行了研究，其結(jié)論是，在計劃經(jīng)濟(jì)及有計劃商品經(jīng)濟(jì)體制下，我國并未構(gòu)建現(xiàn)代社保制度，且稅收收入幾乎完全依靠間接稅，即使改革開放后引入了個人所得稅，其影響力度也較小，這導(dǎo)致財政收支完全缺乏彈性，基本不具備自動穩(wěn)定功能。雖然1998年以來，隨著社保制度、稅制結(jié)構(gòu)的完善和優(yōu)化等，財政自動穩(wěn)定功能開始出現(xiàn)，但總體來看其效果仍較弱。林致遠(yuǎn)和鄧子基(2007)[8]認(rèn)為，通過對稅制、失業(yè)津貼、社會救助等制度的設(shè)計可以使它們發(fā)揮自動穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，而其中稅制是最重要的自動穩(wěn)定器。然而，源于稅制結(jié)構(gòu)等原因，我國現(xiàn)行稅制的自動穩(wěn)定功能非常有限。劉衛(wèi)等(2014)[9]通過構(gòu)建SVAR模型還發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)前我國稅制累進(jìn)程度較弱，但財稅體系仍具有一定的自動穩(wěn)定功能，這可能與地方政府追求稅收高增長的一系列行為有關(guān)，而這樣的自動穩(wěn)定器往往是“扭曲”的。

從現(xiàn)實狀況看，在稅收方面，2008年以來稅收收入與GDP變動趨勢逐漸趨于一致(如圖1所示)。這種同步性似乎顯示出我國稅制具有較強(qiáng)的自動穩(wěn)定功能。然而，進(jìn)一步分析后會發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增速放緩時期稅收收入的減少很大程度上源自政府主動的減稅降費。例如，在國際金融危機(jī)爆發(fā)后的2008—2009年間，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅(2008年)，之后我國實施了增值稅轉(zhuǎn)型改革，下調(diào)了小規(guī)模納稅人增值稅征收率，對集成電路等符合規(guī)定的行業(yè)給予增值稅即征即退和企業(yè)所得稅減免等優(yōu)惠，同時還提高了個人所得稅基本費用扣除標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大了低檔稅率適用范圍等。2012—2016年間“營改增”從個別試點走向全面推開，減少了重復(fù)征稅的問題。2018年以來，我國推出了更大規(guī)模的減稅，其措施包括下調(diào)增值稅部分檔次稅率、調(diào)整小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)等。其中，2018年全國減稅降費規(guī)模達(dá)1.3萬億元，2019年達(dá)2.3萬億元(石英華和吉嘉，2020[10])。而在社會保障方面，我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險項目存在多軌并存、制度分割且尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌等問題，而且保障層次低，難以在經(jīng)濟(jì)劇烈波動時期對低收入以及弱勢群體的消費起到足夠的支撐作用，因而社保制度的自動穩(wěn)定功能非常有限。

(三)相機(jī)抉擇財政政策是一把“雙刃劍”

分稅制改革以來，我國主要實施了三次大范圍的相機(jī)抉擇財政政策，即1997年應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的“積極的財政政策”、2008年應(yīng)對美國“次貸”危機(jī)的“結(jié)構(gòu)性減稅”和增加政府投資的政策，以及2015年以來的全面減稅降費政策。從事后評價的視角來看，這些相機(jī)抉擇財政政策在實現(xiàn)一定甚至很大效果的同時，或會在中長期帶來一定的負(fù)面影響：不僅使經(jīng)濟(jì)運行對該類政策產(chǎn)生了越來越大的依賴，使得原本應(yīng)當(dāng)是短期使用的權(quán)宜政策被延長至中長期，與市場經(jīng)濟(jì)不相協(xié)調(diào)的行政等手段依然在高頻使用，財政政策未實現(xiàn)“逆風(fēng)而行”，而且相機(jī)抉擇財政支出還可能是引起經(jīng)濟(jì)波動的主要因素之一(張馨和康鋒莉，2007[11])。陳建奇(2011)[12]通過對比經(jīng)濟(jì)增長和財政收支數(shù)據(jù)并進(jìn)行計量分析后發(fā)現(xiàn)，我國財政的逆周期調(diào)節(jié)是半有效的：收入端政策有助于減緩經(jīng)濟(jì)波動；支出端則呈現(xiàn)非對稱特征，即在經(jīng)濟(jì)不景氣時發(fā)揮逆向調(diào)節(jié)功能，高漲時卻會助漲過熱風(fēng)險；中央財政支出是反周期的，而地方支出則是順周期的。國外也有很多研究指出，發(fā)展中國家的政府支出往往是順周期的(Kaminsky等，2004[13]；Frankel等,2013[14])，這常常會放大經(jīng)濟(jì)的波動并導(dǎo)致巨大的社會成本。研究表明，我國也在其列(Frankel等，2013[14])。

上述弊端中有些與相機(jī)抉擇財政政策自身的局限性密切相關(guān)，如滯后性或退出機(jī)制不完善等引起的經(jīng)濟(jì)波動，有的則與我國財政自動穩(wěn)定機(jī)制發(fā)育不良、過度依靠相機(jī)抉擇有關(guān)，如經(jīng)濟(jì)運行對財政政策產(chǎn)生依賴等。在發(fā)達(dá)國家，相機(jī)抉擇財政政策的使用也會存在一些問題，但與我國不同的是，包括歐盟、美國在內(nèi)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都非常重視財政的自動穩(wěn)定功能(1)如美國的國會預(yù)算局、歐洲央行等都會對自動穩(wěn)定器作用進(jìn)行研究和測算。，且其相關(guān)機(jī)制也往往較為強(qiáng)大。

三、國際經(jīng)驗：自動穩(wěn)定器的 作用機(jī)理及實現(xiàn)途徑

發(fā)達(dá)國家一般都有著比較強(qiáng)大的財政自動穩(wěn)定器功能，但該功能的作用強(qiáng)度在各國的財政實踐中也存在差異。例如，在面對經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，美國雖然多數(shù)時候通過自動穩(wěn)定機(jī)制平抑經(jīng)濟(jì)波動(Taylor,2000[15])，但與丹麥、瑞典、法國等相比，其自動穩(wěn)定器功能相對較弱。如圖2所示，Girouard和André(2005)[16]通過計算產(chǎn)出缺口變化引發(fā)的財政收支自動調(diào)節(jié)程度來比較主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的自動穩(wěn)定器功能，他們發(fā)現(xiàn)該功能在美國的作用不如其他國家。

雖然發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的財政自動穩(wěn)定機(jī)制在平抑經(jīng)濟(jì)波動方面發(fā)揮了難以替代的作用，但與歷次衰退中聲勢浩大的相機(jī)抉擇財政政策相比，其存在和運行具有較大的隱蔽性(Bouabdallah等,2020[18])。

(一)自動穩(wěn)定器的作用機(jī)理

作為一種典型的凱恩斯主義逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向調(diào)節(jié)手段，在經(jīng)濟(jì)低迷期，自動穩(wěn)定器能夠快速向受嚴(yán)重影響的個人或家庭提供支持，進(jìn)而起到支撐、穩(wěn)定總需求的作用。

1.自動穩(wěn)定器對需求的穩(wěn)定程度依賴于經(jīng)濟(jì)主體的行為選擇，而其中家庭消費傾向起著重要作用。

從整個社會來看，在經(jīng)濟(jì)蕭條期，只有在市場上借款能力有限的家庭，才會在收入暫時下降時明顯減少支出，而收入沖擊一般不會影響無流動性約束家庭的消費行為(Bouabdallah等,2020[18])，也就是說，前者的消費傾向會顯著大于后者。這部分消費傾向高的群體能很快將其從自動穩(wěn)定器獲得的資金支持(如更低的稅收負(fù)擔(dān)、失業(yè)保險金等)轉(zhuǎn)化為消費支出，從而對經(jīng)濟(jì)起到支撐作用。這實際上也意味著自動穩(wěn)定器對需求的提振效果還要取決于流動性和信貸受限家庭所占比重。其占比如果在自動穩(wěn)定器調(diào)節(jié)能力范圍內(nèi)，即非嚴(yán)重衰退，那么經(jīng)濟(jì)波動將受到較為有效的抑制。

2.經(jīng)濟(jì)沖擊的性質(zhì)會影響自動財政穩(wěn)定機(jī)制的有效性。

歷史上的經(jīng)濟(jì)衰退通常是由金融和經(jīng)濟(jì)的失衡造成的。在這些失衡的自我糾正過程中往往伴隨著價格和收入的調(diào)整以及不確定性的增加，而這又常常會導(dǎo)致消費的收縮。在這種情況下，財政自動穩(wěn)定器中的福利制度等可以通過穩(wěn)定家庭收入來提振經(jīng)濟(jì)需求。但新冠肺炎疫情所造成的衰退與過往經(jīng)濟(jì)危機(jī)不同，其源頭是外源性沖擊，并且它不僅對需求，還對供給造成了嚴(yán)重破壞。新冠疫情期間各國政府為遏制病毒傳播，對社會和經(jīng)濟(jì)活動實施了嚴(yán)格限制，這嚴(yán)重制約了供給側(cè)的活動，其結(jié)果是，自動穩(wěn)定器和相機(jī)抉擇財政政策中的收入穩(wěn)定措施在促進(jìn)消費和投資上并未發(fā)揮出像以往那樣大的作用，而是導(dǎo)致了私人部門儲蓄率的暫時上升(Bouabdallah等,2020[18])。

(二)自動穩(wěn)定器作用的傳統(tǒng)實現(xiàn)途徑

財政自動穩(wěn)定器是內(nèi)嵌于政府預(yù)算中的平抑經(jīng)濟(jì)波動的機(jī)制，其自動穩(wěn)定功能首先來自預(yù)算中能夠?qū)?jīng)濟(jì)周期變化做出反應(yīng)的部分，它們被稱為自動穩(wěn)定器的周期性元素；其次還可來源于非周期性元素(主要表現(xiàn)為公共支出)，其穩(wěn)定功能主要依靠政策慣性(在衰退期不會突然轉(zhuǎn)向)，也可被稱為隱性元素(Bouabdallah等,2020[18])。

1.周期性元素在經(jīng)濟(jì)波動中的快速調(diào)節(jié)反應(yīng)。

稅收、社保繳款等是常見的周期性元素，它們所籌集的收入往往會在經(jīng)濟(jì)衰退期自動減少。這種收入的下降可分解為兩部分：一是伴隨著企業(yè)和家庭收入的減少，源自它們的稅收和社保繳款同步減少,從而在實際上吸收了部分衰退的沖擊；二是累進(jìn)稅制會導(dǎo)致稅收收入比GDP下降的幅度更大。例如，在累進(jìn)的個人所得稅下，經(jīng)濟(jì)衰退期個人收入的減少可使其適用更低的稅率，這在保證個人可支配收入不至受到過多侵蝕的同時，也使相關(guān)稅收收入加速下滑。另據(jù)Rieth等(2016)[19]的研究，OECD國家個人所得稅累進(jìn)度與產(chǎn)出的波動性負(fù)相關(guān)。也就是說，這種稅制的累進(jìn)性會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生穩(wěn)定作用。

在支出端，失業(yè)救濟(jì)是最具代表性的自動穩(wěn)定機(jī)制之一。經(jīng)濟(jì)衰退期失業(yè)的增加馬上會體現(xiàn)在申領(lǐng)失業(yè)救濟(jì)金的人數(shù)上，且失業(yè)人員一般有著較高的邊際消費傾向。Chodorow-Reich和Coglianese(2019)[20]在梳理大量實證研究的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，對于最近失業(yè)的個人而言，其邊際消費傾向的合理估計在短期(失業(yè)前三個月)約為0.3～0.4，中期(第一年)約為0.5～0.6。但對于長期失業(yè)者的邊際消費傾向?qū)嵶C研究并沒有得出結(jié)論。不過從理論上看，由于長期失業(yè)群體流動性惡化更嚴(yán)重，他們的消費傾向可能會更高。還有學(xué)者認(rèn)為，與年齡和健康有關(guān)的社會保障支出也會對經(jīng)濟(jì)周期的變化做出反應(yīng)進(jìn)而起到平抑經(jīng)濟(jì)波動的作用(Darby和Melitz，2008[21])。

2.以公共支出為代表的非周期性項目可發(fā)揮隱性的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能。

在暫時的經(jīng)濟(jì)低迷期，政府通常不會大幅削減支出水平，而這種惰性對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)是有利的。在某種程度上，政府規(guī)模被認(rèn)為是一個國家財政自動穩(wěn)定器規(guī)模的代表。研究表明，OECD國家政府規(guī)模與商業(yè)周期波動之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系(Gali，1994[22]；Fatás和Mihov，2001[23])。但如果政府為了預(yù)算平衡等目標(biāo)而在蕭條期削減支出規(guī)模，則這種穩(wěn)定效果便不復(fù)存在。

政府間關(guān)系也會影響公共支出穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的效果。例如，在美國，對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響的公共投資水平很大程度上是由50個州和8萬多個地方政府決定的。數(shù)據(jù)顯示，州和地方政府在非國防公共投資中的份額自1996年以來從未低于72%，且至少自1947年以來一直保持在65%以上(Haughwout，2019[24])。然而，在事權(quán)劃分方面，其憲法并未賦予州與地方政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，且這兩級政府在蕭條期往往受到較多的預(yù)算約束。同時，在其聯(lián)邦體制下，政府間并不存在上下級管理關(guān)系，即聯(lián)邦和州根據(jù)憲法賦予的權(quán)力，獨立履行其職責(zé)。這樣的制度環(huán)境使得州與地方政府既沒有平抑經(jīng)濟(jì)波動的動力也沒有這項能力。其結(jié)果是，美國州和地方基礎(chǔ)設(shè)施投資常常是順周期的。根據(jù)Haughwout(2019)[24]的研究，自1975年以來，州和地方政府總投資在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期的季度平均增長率為2.8%，衰退期則僅為前者的七分之一(0.4%)。這種公共投資的順周期性放大了經(jīng)濟(jì)波動，部分抵消了聯(lián)邦政府逆周期調(diào)控的效果。

(三)融合兩種逆周期調(diào)節(jié)手段優(yōu)勢的第二代財政自動穩(wěn)定器

傳統(tǒng)的財政自動穩(wěn)定器是政府收支結(jié)構(gòu)和規(guī)模的副產(chǎn)品。例如，累進(jìn)所得稅、失業(yè)保險的主要政策目的是進(jìn)行資源分配、提供社會保障等，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)并非其主要目標(biāo)(石英華和吉嘉，2020[10])。與之相比，第二代財政自動穩(wěn)定機(jī)制，即非對稱或準(zhǔn)自動財政穩(wěn)定器(2)也被稱為規(guī)則型財政刺激。稱其為非對稱自動穩(wěn)定器是因為，與傳統(tǒng)自動機(jī)制平抑經(jīng)濟(jì)雙向波動的功能相比，這種新機(jī)制是不對稱的，只有在嚴(yán)重衰退情況下才會被激活。是為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)而專門設(shè)計和構(gòu)建的財政工具。

1.新機(jī)制的優(yōu)點及自身的局限。

第二代財政自動穩(wěn)定器是專門設(shè)計用于抵御衰退的機(jī)制。其構(gòu)建需要經(jīng)過長期的跟蹤分析，找出或構(gòu)造出一國經(jīng)濟(jì)衰退的領(lǐng)先(至少是同步)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及衰退閾值，進(jìn)而以該指標(biāo)及閾值作為觸發(fā)指標(biāo)和觸發(fā)閾值，嵌入到原有財政逆周期調(diào)節(jié)政策(尤其是公共支出方面)中，使相關(guān)政策措施在觸發(fā)指標(biāo)達(dá)到衰退閾值時自動生效，有復(fù)蘇跡象后自動退出。

新的財政自動穩(wěn)定機(jī)制有如下優(yōu)點：一是它克服了傳統(tǒng)自動穩(wěn)定器在深度衰退期力度不足的問題以及相機(jī)抉擇財政政策的滯后性、退出機(jī)制不完善等缺點。它通過嵌入適當(dāng)?shù)挠|發(fā)器和觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)可以使一些相機(jī)抉擇財政政策具有自動性，因而，可以說在一定程度上融合了兩種逆周期調(diào)節(jié)手段的優(yōu)勢。二是與相機(jī)抉擇財政政策相比，該機(jī)制會自動退出，所以并不會永久性地增加政府規(guī)模。Blanchard和Summers(2020)[25]研究發(fā)現(xiàn)，盡管具體結(jié)果還要看相機(jī)抉擇財政政策及自動穩(wěn)定器作用期的情況，但總體來看，準(zhǔn)自動財政穩(wěn)定器可以比較成功地遏制衰退。IMF也認(rèn)為，在當(dāng)前貨幣政策受困于利率下限的情況下，第二代機(jī)制在抵御經(jīng)濟(jì)衰退方面非常有效。另外，由于該機(jī)制對于經(jīng)濟(jì)波動靈敏度高，它的快速生效還有助于引導(dǎo)家庭和企業(yè)的預(yù)期，進(jìn)而可以減少經(jīng)濟(jì)沖擊之后消費和投資的下降幅度(IMF,2020[26])。

然而，第二代自動穩(wěn)定機(jī)制并非沒有局限性，比如，它的存在和成功運行可能會降低政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的動機(jī)；由于該機(jī)制所涉項目規(guī)模一般較為龐大，在債臺高筑、融資條件惡化的國家，該機(jī)制的運用會受到限制；等等。

2.新機(jī)制功能的有效性取決于良好的制度設(shè)計。

第二代財政自動穩(wěn)定器設(shè)計的關(guān)鍵點集中在啟動計劃的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及觸發(fā)閾值選擇等方面。在美國，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為采用失業(yè)率作為觸發(fā)指標(biāo)較為合適。一是美國失業(yè)率數(shù)據(jù)發(fā)布及時，給定月份的失業(yè)率估計值在下個月初即可獲得。二是其預(yù)測結(jié)果與實際相比偏差較小。表1展示了用不同方法預(yù)測的衰退開始日期。與其他方法相比，以失業(yè)率數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的替代失業(yè)(alternative unemployment)和Claudia Sahm方案推算的衰退開始日期與實際衰退開始日期相對較為接近。以上一輪經(jīng)濟(jì)衰退開始日期的推算為例，用GDP推算出的結(jié)果比實際發(fā)生時間晚了13個月，比以失業(yè)率為基礎(chǔ)的兩種方法分別晚了8個月和9個月。另外，從現(xiàn)實應(yīng)用來看，美國失業(yè)率一直被視為勞動力市場和整體經(jīng)濟(jì)的核心指標(biāo)之一，并且也已在多個社會項目中被用作觸發(fā)器(Boushey等，2019[1](38-39))。但鑒于各國差異較大，在觸發(fā)器等的設(shè)計上，IMF建議要以各國的實際情況為指導(dǎo)(IMF,2020[26](40))。

表1判斷經(jīng)濟(jì)衰退開始時間的方法比較

3.新機(jī)制的現(xiàn)實案例及政策建議。

第二代穩(wěn)定器可以在傳統(tǒng)自動穩(wěn)定器基礎(chǔ)上疊加使用，以增強(qiáng)整體作用力度。比如，美國的失業(yè)保險福利體系由各州管理的“常規(guī)失業(yè)保險”(UI)、州和聯(lián)邦政府共同出資的“延長失業(yè)救濟(jì)”(EB)和聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)的“緊急失業(yè)救助”(EUC)構(gòu)成。其中，第一層保險是傳統(tǒng)的自動穩(wěn)定器，它可以向符合標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)人員提供平均26周的失業(yè)金；第二層救濟(jì)屬于第二代自動穩(wěn)定器，它在失業(yè)率達(dá)到一定閾值后自動發(fā)揮作用，可以將失業(yè)福利領(lǐng)取時間再延長13到20周；第三層救助是相機(jī)抉擇財政政策，需要國會批準(zhǔn)才可實施。對于該體系，學(xué)者們還在研究通過諸如降低觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、改為完全由聯(lián)邦政府出資等方式來增強(qiáng)其第二代自動穩(wěn)定器功能(Chodorow-Reich和Coglianese，2019[20])。

改造原有支出項目，使其具有自動性。例如，為保證個人直接補(bǔ)貼項目的財政空間、增強(qiáng)其“自動化”水平，經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議在美國聯(lián)邦政府層面建立應(yīng)急資金池，在經(jīng)濟(jì)向好時通過減少支出、增加稅收等方式籌集資金，在經(jīng)濟(jì)走弱時自動啟動覆蓋群體較廣的支付機(jī)制。該資金池以失業(yè)率作為觸發(fā)器，當(dāng)全國失業(yè)率的三個月移動平均值比過去12個月的最低水平高出0.5個百分點時，聯(lián)邦政府自動向個人廣泛發(fā)放一次性刺激資金(Sahm,2019[27])。還有學(xué)者建議，可以通過觸發(fā)器和項目庫設(shè)計，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退征兆時自動增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，以更快、更直接地抵御衰退(Haughwout，2019[24])。

四、對我國逆周期財政調(diào)控機(jī)制的幾點建議

(一)財政自動穩(wěn)定機(jī)制的構(gòu)建需要以中央政府為主

首先，財政自動穩(wěn)定器功能需強(qiáng)大的政府財力做支撐，而我國財政資源主要集中于中央政府，地方政府普遍存在財力不足情況，需要中央政府的轉(zhuǎn)移支付。其次，地方政府受預(yù)算平衡壓力束縛，其支出往往會因稅收的減少而削減，難以發(fā)揮足夠的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。再次，宏觀調(diào)控作為中央政府的一項職能，地方政府缺乏積極參與的動力。另外，以地方為主建立自動穩(wěn)定器還會形成地區(qū)間的競爭，增強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)的虹吸效應(yīng)，加劇區(qū)域發(fā)展不平衡問題。具體來講，發(fā)達(dá)地區(qū)市場繁榮、制度相對較為完善、就業(yè)機(jī)會多，吸引了大量資金、人才的涌入，經(jīng)濟(jì)蕭條時，由于財力差距等原因，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比，發(fā)達(dá)地區(qū)自動穩(wěn)定器能夠發(fā)揮更大的作用，例如稅負(fù)下降空間更大、失業(yè)救濟(jì)等社會保障更完善等，這會對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金和人才形成更大的吸引。這種虹吸效應(yīng)一方面助力了發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，另一方面卻會對欠發(fā)達(dá)地區(qū)造成進(jìn)一步的傷害，并加劇地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的失衡和貧富差距問題。

(二)財政自動穩(wěn)定功能的發(fā)揮需要建立和完善中期預(yù)算制度

財政自動穩(wěn)定機(jī)制會在經(jīng)濟(jì)蕭條時自發(fā)減少財政收入并增加失業(yè)救濟(jì)等支出，從而提振消費、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但也難免會給財政平衡帶來壓力。而在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和繁榮時，隨著生產(chǎn)和就業(yè)的恢復(fù)和擴(kuò)大，政府的個稅和公司所得稅收入也將不斷增長，失業(yè)救濟(jì)等福利支出隨之減少，財政平衡問題將得到緩解。也就是說，在強(qiáng)大的自動穩(wěn)定機(jī)制下，伴隨著經(jīng)濟(jì)周期的更迭，財政收支也會出現(xiàn)周期性變化。這就要求建立和完善跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，以增強(qiáng)預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，在控制財政風(fēng)險的同時保障財政政策的連續(xù)性，最終實現(xiàn)熨平經(jīng)濟(jì)波動的政策目標(biāo)。

(三)完善稅收制度和社保支出等的頂層設(shè)計

累進(jìn)程度較高的所得稅和完善的社保體系有利于發(fā)揮財政的自動穩(wěn)定器功能。然而，相較于多數(shù)以所得稅為主要稅種的發(fā)達(dá)國家，我國以間接稅為主，稅收的累進(jìn)程度較弱，失業(yè)救助等社保體系也不盡完善，這都制約了我國財政自動穩(wěn)定功能的發(fā)揮。雖然我國稅制和社保制度的現(xiàn)狀有其形成的特定歷史原因并受現(xiàn)實條件的約束，但是隨著人均收入水平和稅收征管能力的不斷提升，原有的各項制約條件也在逐漸減弱，這給我國完善稅制和社保體系的頂層設(shè)計、開發(fā)財政自動穩(wěn)定功能提供了契機(jī)。

(四)增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)跟蹤監(jiān)測能力，為財政逆周期調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮提供高質(zhì)量的指標(biāo)參照

在增強(qiáng)第一代自動穩(wěn)定機(jī)制的基礎(chǔ)上，我國還可以參考國外所使用的第二代財政自動穩(wěn)定器來增強(qiáng)財政平抑經(jīng)濟(jì)波動的能力。但該類自動穩(wěn)定機(jī)制需要選取合適的指標(biāo)(領(lǐng)先或至少同步)作為觸發(fā)器，這就要求我國提升對宏觀經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域的跟蹤和監(jiān)測能力，提高宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)的及時性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性，以為財政逆周期調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮提供高質(zhì)量的指標(biāo)參照。