社會(huì)資本參與城市更新的困境及對(duì)策研究

丁惠玲 孫之淳

摘 要：社會(huì)資本是城市更新的重要推動(dòng)力量，參與熱情十分高漲。但實(shí)踐過程面臨政策、運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目平衡、融資、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面難點(diǎn)問題，直接制約著社會(huì)資本的深度參與。本文在總結(jié)歸納城市更新特點(diǎn)、動(dòng)態(tài)變化及社會(huì)資本參與情況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)剖析制約社會(huì)資本參與城市更新的影響因素，并有針對(duì)性提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本;城市更新;困境及對(duì)策

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程逐漸從增量擴(kuò)張階段走入存量提升階段，城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，實(shí)施城市更新成為當(dāng)前城市發(fā)展之必然趨勢(shì)。全國(guó)各地主要城市圍繞城市更新行動(dòng)，進(jìn)行了內(nèi)容豐富、模式多樣的探索，對(duì)社會(huì)資本的重視程度越來越高，紛紛出臺(tái)政策吸引社會(huì)力量參與，但如何成功引入社會(huì)資本助力城市更新仍是普遍面臨的難題。

1 城市更新特點(diǎn)及動(dòng)態(tài)變化

1.1 城市更新特點(diǎn)

（1）內(nèi)容覆蓋范圍廣。城市更新內(nèi)容十分豐富，既包括舊區(qū)改造、城中村改造、棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造，還包括歷史風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)與修繕、城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的“查漏補(bǔ)缺”、城市風(fēng)貌的塑造、城市生態(tài)修復(fù)與功能的完善及智慧城市的打造。

（2）開發(fā)周期普遍較長(zhǎng)。通過對(duì)上海、深圳、廣州等發(fā)達(dá)省份的統(tǒng)計(jì)研究，城市更新項(xiàng)目短期平均開發(fā)時(shí)間在2.5年左右，長(zhǎng)期平均開發(fā)時(shí)間在10年以上?？紤]到實(shí)施過程中諸多復(fù)雜因素的影響，項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度將普遍拉長(zhǎng)，長(zhǎng)期開發(fā)成為常態(tài)。

（3）項(xiàng)目所需資金較大。如深圳出臺(tái)的城市更新計(jì)劃，“十四五”規(guī)劃期內(nèi)要完成城市更新和土地整備固定資產(chǎn)投資總額超過1萬億元;從涉及的老舊小區(qū)改造來看，2020年1—11月份，全國(guó)已新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)規(guī)模約6890億元。

（4）涉及利益主體較多。城市更新項(xiàng)目通常面臨政府方、更新改造方、產(chǎn)權(quán)方及其他公眾等多主體的利益訴求。其中政府方是項(xiàng)目的發(fā)起者與管理者，產(chǎn)權(quán)方是項(xiàng)目的利害相關(guān)者與受益者，更新改造方是項(xiàng)目的響應(yīng)者與開發(fā)者，而其他公眾則是項(xiàng)目的共同受益者。

1.2 城市更新動(dòng)態(tài)變化

（1）發(fā)展重點(diǎn)的變化。最初城市更新以大拆大建為主，體現(xiàn)更多的是大規(guī)模的舊城改造;進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向舊區(qū)更新、舊工業(yè)區(qū)的文化創(chuàng)意開發(fā)、歷史地區(qū)的保護(hù)性更新;后來又提出“城市雙修”政策，強(qiáng)調(diào)城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù);到如今強(qiáng)調(diào)在保護(hù)舊城肌理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行老舊小區(qū)綜合改造、推動(dòng)城市文化復(fù)興、煥發(fā)存量資源新生。

（2）推進(jìn)方式的變化。按照驅(qū)動(dòng)力量及參與主體，可將城市更新推進(jìn)方式簡(jiǎn)單地劃分為三種：政府主導(dǎo)型、政府與市場(chǎng)合作型和多元主體協(xié)同合作型。城市更新初期階段，主要采取政府主導(dǎo)方式推進(jìn);后續(xù)不斷探索引入市場(chǎng)力量，逐漸形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的方式，減輕了政府支出壓力;隨著權(quán)利主體擁有更多的話語權(quán)，公眾參與影響力的變大，城市更新呈現(xiàn)出政府、市場(chǎng)主體、權(quán)利主體、公眾等多元主體協(xié)調(diào)合作。

2 社會(huì)資本參與城市更新現(xiàn)狀

2.1 行業(yè)集中度高

全國(guó)百?gòu)?qiáng)房企中已有五成以上涉足城市更新領(lǐng)域，其中排名前50的房企參與程度更高。但不同房企進(jìn)入時(shí)間、自身規(guī)模、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)等方面的差異導(dǎo)致參與規(guī)模不一，行業(yè)集中度較高趨勢(shì)明顯，部分實(shí)力雄厚的企業(yè)已在全國(guó)各地布局100多個(gè)項(xiàng)目，總建筑面積超過7000萬。

2.2 更新項(xiàng)目碎片化

社會(huì)資本在參與過程中受項(xiàng)目規(guī)劃、土地形態(tài)、產(chǎn)權(quán)人意愿、政策支持力度及自身開發(fā)項(xiàng)目成本、利潤(rùn)及周期等因素的綜合影響，目前所開展的更新項(xiàng)目普遍呈現(xiàn)出“碎片化”形態(tài)，難以形成成片、連片開發(fā)。

2.3 更新項(xiàng)目類型集中

從市場(chǎng)反映情況看，“拆除重建”類項(xiàng)目由于新增開發(fā)工程量大、利潤(rùn)空間較高、投資收益相對(duì)較好而成為最有吸引力、社會(huì)資本最熱衷的投資項(xiàng)目，而“綜合整治”類項(xiàng)目，大部分是民生工程，盤活閑置資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)收入相對(duì)較低，產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)改造投入，吸引社會(huì)資本深度參與難度較大。

3 社會(huì)資本參與城市更新的困境

3.1 城市更新順利開展的政策支撐不足

一是城市更新涉及內(nèi)容較多，但目前各地出臺(tái)的支持政策比較集中，以棚戶區(qū)改造、城中村改造、老舊小區(qū)改造項(xiàng)目為主，對(duì)于舊廠房改造、城市修補(bǔ)及生態(tài)修復(fù)等有機(jī)更新方面的政策文件偏少;二是政策缺乏連續(xù)性，普遍存在基于單一更新行為出臺(tái)政策，“臨時(shí)性”特征比較明顯，伴隨著某項(xiàng)更新工作的結(jié)束而失去效力，導(dǎo)致政策連續(xù)性不強(qiáng);三是各政策間融合度不高，配套政策的廣度不夠，有些地區(qū)雖出臺(tái)城市更新辦法，但相應(yīng)地技術(shù)規(guī)范、實(shí)施細(xì)則、流程指導(dǎo)等方面不盡完善;四是城市更新政策突破較困難，包括現(xiàn)行政策與老舊遺留的矛盾、規(guī)劃指標(biāo)和現(xiàn)狀改造的矛盾、權(quán)屬及利益的矛盾。

3.2 城市更新開展過程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度比較大

縱觀主要城市開展情況，統(tǒng)籌主體的缺失比較常見，長(zhǎng)期以部門分類治理為主，相關(guān)職能部門按照各自的思路分頭推進(jìn)，缺乏通盤謀劃，同時(shí)也缺少特定的配合協(xié)同部門保障更新工作各方面的有序推進(jìn)，導(dǎo)致整體性差、實(shí)施零散化。另外，城市更新是一項(xiàng)多主體共同參與的行動(dòng)，涉及多方利益主體的博弈，溝通、協(xié)調(diào)難度大。以存量城市更新項(xiàng)目為例，政府希望通過存量?jī)?yōu)化獲得土地二次開發(fā)收益并改善城市環(huán)境、促進(jìn)城市發(fā)展;開發(fā)商則旨在通過開發(fā)項(xiàng)目獲取更高的開發(fā)利潤(rùn);原住戶則希望獲得高額的拆遷補(bǔ)償。在與原住戶達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議過程中，往往出現(xiàn)比例達(dá)不到政府規(guī)定，即使達(dá)到要求，還存在少數(shù)“釘子戶”尋求高價(jià)，阻礙項(xiàng)目順利推進(jìn)。

3.3 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難度大

一是城市更新要求的不僅是“拆除重建”，還需要考慮城市發(fā)展需求，修復(fù)并完善城市功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)，打造、培育和煥發(fā)城市發(fā)展新動(dòng)能，如廣州市就針對(duì)不同圈層的區(qū)域?qū)傩?、特點(diǎn)，對(duì)合作企業(yè)引入產(chǎn)業(yè)類型、數(shù)量、產(chǎn)業(yè)建設(shè)比例提出了不同的需求。二是社會(huì)資本組織運(yùn)營(yíng)尚存在政策障礙。如老舊廠區(qū)改造項(xiàng)目因補(bǔ)繳土地出讓金金額問題而擱淺停滯，城中村改造中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體公益性建設(shè)用地、宅基地的性質(zhì)及用途轉(zhuǎn)換仍不順暢。三是更新后后續(xù)運(yùn)營(yíng)的順利開展還存在一定難度。特別是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建成時(shí)間較久，公共維修基金存在用完或者受政策執(zhí)行不到位沒有收取，且老舊小區(qū)居民沒有付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)的習(xí)慣，改造后收取物業(yè)管理費(fèi)實(shí)際操作起來并不那么容易。