我國(guó)老年人優(yōu)待政策擴(kuò)散：特征與機(jī)理

劉亞娜 譚曉婷

摘? ? ? 要：老年人優(yōu)待是老齡事業(yè)的重要組成部分。本文基于政策擴(kuò)散理論，對(duì)中央及地方政府頒布的301項(xiàng)老年人優(yōu)待政策文本進(jìn)行量化研究，剖析政策擴(kuò)散的過程、特征與機(jī)理，總結(jié)政策變遷的規(guī)律和邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：老年人優(yōu)待逐漸受到重視;政策垂直影響和層級(jí)效應(yīng)明顯;地方受中央政策影響較大;區(qū)域間橫向擴(kuò)散機(jī)制發(fā)揮了一定的作用，但擴(kuò)散內(nèi)容以模仿為主，創(chuàng)新性不足。為此提出以下建議：立法先行，逐步推進(jìn)專項(xiàng)工作及政策完善;加快自上而下政策擴(kuò)散進(jìn)程;鼓勵(lì)地方因地制宜進(jìn)行政策創(chuàng)新;建立靈活競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)機(jī)制，促進(jìn)政策橫向擴(kuò)散及政策學(xué)習(xí)。

關(guān)? 鍵? 詞：老年人優(yōu)待;政策擴(kuò)散;政策文獻(xiàn)量化分析;政策創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）08-0040-12

收稿日期：2021-03-23

作者簡(jiǎn)介：劉亞娜，首都師范大學(xué)管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)閯?chuàng)新與公共服務(wù)改革、人口老齡化與養(yǎng)老保障;譚曉婷，首都師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展與公共政策分析、養(yǎng)老保障。

基金項(xiàng)目：本文系北京市社科基金項(xiàng)目“整體性治理視閾下北京失能、半失能老年人居家養(yǎng)老社會(huì)支持體系框架及運(yùn)行機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19GLB027。

一、相關(guān)研究綜述

尊老、敬老，讓老年人享受到當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，既是國(guó)家和社會(huì)的共同責(zé)任，是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容，也是維護(hù)和保障老年人權(quán)益的基本途徑。老年人優(yōu)待，是指政府和社會(huì)在做好社會(huì)保障及基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，在醫(yī)、食、住、用、行、娛等方面，積極為老年人提供各種形式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)。[1]近年來，老年人優(yōu)待引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注，馮威從法治化的角度闡述建設(shè)全面、完整的老年人社會(huì)優(yōu)待法律制度及內(nèi)容體系。[2]李志明認(rèn)為，我國(guó)老年人優(yōu)待政策制度框架日益完善、內(nèi)容日趨豐富，但依然存在諸多問題，如政策規(guī)定粗疏、具體項(xiàng)目界定不清晰，地方可操作性不強(qiáng);政策存在地域局限性，政策內(nèi)容差異大，全國(guó)通用存在障礙，提出基于“普惠性”和“選擇性”“政府主導(dǎo)”和“多方參與”、公平性等原則建立全國(guó)老年人優(yōu)待制度。[3]史薇通過調(diào)查北京市老年人優(yōu)待的整體情況，分析不同群體在享受優(yōu)待上的差異，并通過訪談、結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)分析總結(jié)影響老年人優(yōu)待的因素，由此從擴(kuò)大政策宣傳、加強(qiáng)部門間的合作以及營(yíng)造關(guān)愛老年人的社會(huì)氛圍等方面提出提高老年人優(yōu)待水平的對(duì)策建議。[4]何銓、張湘笛從政策協(xié)同視角全面分析老年人優(yōu)待政策出臺(tái)時(shí)間的協(xié)同，橫向政府部門專項(xiàng)老年人優(yōu)待政策的出臺(tái)以及縱向府際間優(yōu)待政策的落實(shí)等特點(diǎn)，總結(jié)老年人優(yōu)待政策體系面臨的問題并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。[5]楊立雄將老年人優(yōu)待置于整個(gè)社會(huì)優(yōu)待制度體系中，討論其問題、發(fā)展原則、項(xiàng)目與方式設(shè)計(jì)、改革措施等。[6]

政策擴(kuò)散是近年來國(guó)內(nèi)外政治學(xué)和公共政策研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題，也是政策研究中具有現(xiàn)實(shí)意義和問題解釋力的研究視角。伴隨著我國(guó)政策科學(xué)的不斷發(fā)展，圍繞政策擴(kuò)散的研究?jī)?nèi)容也愈加豐富。學(xué)者們或研究政策擴(kuò)散的內(nèi)涵、特征、影響因素;或?qū)φ邉?chuàng)新及其擴(kuò)散的理論演進(jìn)進(jìn)行評(píng)述;[7]或運(yùn)用理論探討中國(guó)的政策實(shí)踐問題，在政策擴(kuò)散的路徑和機(jī)制等方面提出建議。[8]如王洪濤、魏淑艷基于政策擴(kuò)散理論，對(duì)我國(guó)31個(gè)省級(jí)政府和49個(gè)較大城市政府信息公開制度擴(kuò)散進(jìn)程進(jìn)行分析。[9]朱亞鵬、丁淑娟以我國(guó)棚戶區(qū)改造政策的擴(kuò)散過程為案例，運(yùn)用政策擴(kuò)散理論研究政策屬性如何影響政策擴(kuò)散，以及政策創(chuàng)新采納后如何被實(shí)施。[10]朱旭峰、趙慧以1993-1999年“城市低保制度”在全國(guó)200多個(gè)城市迅速建立過程為例，分析社會(huì)政策創(chuàng)新在各級(jí)政府間的擴(kuò)散機(jī)制。[11]王洛忠、龐銳通過分析河長(zhǎng)制落地與變遷，歸納其時(shí)空演進(jìn)機(jī)理及擴(kuò)散路徑。[12]鄒東升、陳思詩(shī)則通過對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府權(quán)力清單政策文本的對(duì)比分析，從時(shí)間、空間、清單內(nèi)容和擴(kuò)散方式四個(gè)維度探究省級(jí)政府權(quán)力清單制度的擴(kuò)散規(guī)律。[13]王浦劬、賴先進(jìn)認(rèn)為，政策擴(kuò)散通常是指一項(xiàng)創(chuàng)新型政策方案從政策發(fā)源地向其他區(qū)域擴(kuò)散，被新的公共政策主體采納并推行的過程。[14]美國(guó)學(xué)者羅杰斯（Rogers）認(rèn)為，公共政策擴(kuò)散是公共政策創(chuàng)新活動(dòng)通過一定渠道，在一定社會(huì)系統(tǒng)成員中進(jìn)行多次交流的過程。[15]Wejnert（2015）、Conti等（2017）在系統(tǒng)視角下探究政策擴(kuò)散框架，認(rèn)為政策擴(kuò)散是政策在社會(huì)系統(tǒng)中傳遞、創(chuàng)新的過程。[16][17]

從已有文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)對(duì)于老年人優(yōu)待政策的歸納性梳理較多，實(shí)證與量化研究較少。本文認(rèn)為，對(duì)我國(guó)老年人優(yōu)待政策擴(kuò)散進(jìn)行研究，有利于對(duì)政策內(nèi)容體系進(jìn)行詳盡的剖析，分析政策變遷規(guī)律和邏輯，在策略選擇層面提出有益的建議。筆者通過政策參照網(wǎng)絡(luò)、關(guān)鍵詞時(shí)序分析等對(duì)1992-2019年中央及地方頒布的301項(xiàng)老年人優(yōu)待政策文本進(jìn)行量化分析并關(guān)注以下問題：一是我國(guó)老年人優(yōu)待政策發(fā)展的總體狀況，老年人優(yōu)待政策的擴(kuò)散過程及特征、中央與地方間的政策擴(kuò)散規(guī)律和政策變遷邏輯;二是未來如何加強(qiáng)政策完善及不同層級(jí)間的政策溝通機(jī)制建設(shè)。

二、數(shù)據(jù)來源與研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)的收集與整理

本文對(duì)中央和22個(gè)省、4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)頒布的與老年人優(yōu)待相關(guān)的政策進(jìn)行研究（香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)除外），以北大法寶和中央、省、直轄市、自治區(qū)的政府網(wǎng)站為數(shù)據(jù)來源，收集與老年人優(yōu)待相關(guān)的中央政策及地方政策①。為了保證所搜集政策文本的相對(duì)完整性，根據(jù)老年人優(yōu)待政策的內(nèi)容，在檢索老年人優(yōu)待政策時(shí)，以“老年人優(yōu)待、敬老月、服務(wù)月、高齡津貼、老年人無障礙設(shè)施”等為關(guān)鍵詞檢索政策文本。為了保證政策文本具有針對(duì)性，對(duì)檢索的政策文本進(jìn)行整理和遴選，最終遴選出1992-2019年與老年人優(yōu)待相關(guān)的政策文本301項(xiàng)，其中，中央政策文本39項(xiàng)，地方政策文本262項(xiàng)。

（二）研究方法與設(shè)計(jì)

一是運(yùn)用政策參照網(wǎng)絡(luò)方法分析政策擴(kuò)散路徑和機(jī)理。該方法主要指同級(jí)中央機(jī)構(gòu)間頒布政策的相互參照、地方政府參照中央機(jī)構(gòu)頒布的政策以及地方政府之間頒布政策的相互參照。如2005年《陜西省人民政府關(guān)于印發(fā)〈陜西省老年人優(yōu)待辦法〉的通知》中提到，“根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》和《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法。”前者為參照政策，后者為被參照政策。整理老年人優(yōu)待政策文本，獲得392對(duì)參照關(guān)系并構(gòu)建政策參照網(wǎng)絡(luò)。二是運(yùn)用關(guān)鍵詞時(shí)序分析方法探討政策擴(kuò)散過程及特征。以“老年人優(yōu)先法律援助”“敬老月”為例，將其按照首次出現(xiàn)的年份進(jìn)行排列，反映老年人優(yōu)待政策由地方向中央擴(kuò)散及地方之間的平行擴(kuò)散特征。三是對(duì)政策擴(kuò)散的測(cè)量。本文借鑒黃萃等學(xué)者的研究方法，[18]從擴(kuò)散強(qiáng)度、擴(kuò)散廣度、擴(kuò)散速度和擴(kuò)散方向四個(gè)維度進(jìn)行分析②。[19]

三、我國(guó)老年人優(yōu)待政策擴(kuò)散的實(shí)證分析

（一）我國(guó)老年人優(yōu)待政策發(fā)展概況

以2005年《全國(guó)老齡委辦公室、中宣部、國(guó)家發(fā)改委等關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》）以及2013年《全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室、最高人民法院、中共中央宣傳部等關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》）等具有典型代表性的政策調(diào)整作為階段劃分節(jié)點(diǎn)，將我國(guó)老年人優(yōu)待政策發(fā)展分為探索（1992-2004年）、初始（2005-2012年）以及發(fā)展（2013-2019年）三個(gè)階段（見圖1）?？傮w來看，有關(guān)老年人優(yōu)待的中央及地方政策數(shù)量呈現(xiàn)出階段性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，體現(xiàn)了各級(jí)政府對(duì)老年人優(yōu)待問題的重視程度在不斷提升。與此同時(shí)，老年人優(yōu)待政策發(fā)展的各階段呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，且地方政策受中央政策影響較大。從年平均發(fā)文量來看，中央和地方分別為：第一階段（1992-2004年），0.5件、3.08件;第二階段（2005-2012年），1.25件、11.25件;第三階段（2013-2019年），3.57件、18.86件。

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圖1 中央及地方老年人優(yōu)待政策發(fā)展概況（單位：件）

⒈老年人優(yōu)待政策探索階段（1992-2004年）。在探索階段，從總體上看，與老年人優(yōu)待相關(guān)的中央及地方政策都呈現(xiàn)出了政策內(nèi)容及主題較為單一的特點(diǎn)，主要集中于保障老年人的合法權(quán)益、對(duì)有需要的老年人優(yōu)先提供相應(yīng)的法律援助以及在某些方面對(duì)老年人提供優(yōu)待和照顧等。1992-2004年間，以老年人優(yōu)待為主題的中央政策有4項(xiàng)，發(fā)布數(shù)量較少，精讀相關(guān)的老年人優(yōu)待政策可知，該階段處于老年人優(yōu)待政策的初始準(zhǔn)備階段。1996年8月29日第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第21次會(huì)議通過、自1996年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱1996年《老年人權(quán)益保障法》）中提出：“在參觀、游覽、乘坐公共交通工具等方面，對(duì)老年人給予優(yōu)待和照顧”;1996年《司法部、民政部關(guān)于保障老年人合法權(quán)益做好老年人法律援助工作的通知》中提出：“對(duì)生活困難、無力支付法律服務(wù)費(fèi)用的老年當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定減免其法律服務(wù)費(fèi)用”。由此可見，在此階段，有關(guān)老年人優(yōu)待的中央政策的內(nèi)容集中于保障老年人的合法權(quán)益，對(duì)于有需要的老年人優(yōu)先提供相應(yīng)的法律援助以及在參觀、游覽、乘坐公共交通工具等方面對(duì)老年人提供優(yōu)待和照顧。地方政策方面，北京率先在1992年提出對(duì)老年人實(shí)行社會(huì)敬老優(yōu)待服務(wù)，并于1995年出臺(tái)與老年人權(quán)益保障相關(guān)的法律，對(duì)老年人優(yōu)待進(jìn)行了相關(guān)闡述。1996年《老年人權(quán)益保障法》是國(guó)家頒布的有關(guān)老年人權(quán)益保障的法律，其后，部分地區(qū)出臺(tái)了與老年人優(yōu)待相關(guān)的政策，如老年人享受公共交通半價(jià)優(yōu)惠、為有需要的老年人提供優(yōu)先的法律援助等。

⒉老年人優(yōu)待政策初始階段（2005-2012年）。在初始階段，與老年人優(yōu)待相關(guān)的中央及地方政策的發(fā)布數(shù)量有了明顯增多，且相較于上一階段有了較為豐富的主題，即老年人優(yōu)待相關(guān)政策內(nèi)容逐漸豐富。2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》是我國(guó)老年人社會(huì)優(yōu)待領(lǐng)域第一部全國(guó)性的專項(xiàng)文件，較為全面地闡述了老年人優(yōu)待的基本要求和具體內(nèi)容。該《意見》指出，各省要制定相應(yīng)的優(yōu)待辦法，逐漸擴(kuò)大對(duì)老年人的優(yōu)待范圍、關(guān)注特殊群體的需求，將老年人優(yōu)待具體分為“養(yǎng)老優(yōu)待、醫(yī)療保健優(yōu)待、生活服務(wù)優(yōu)待、文體休閑優(yōu)待、維權(quán)服務(wù)優(yōu)待”等。與第一階段的相關(guān)政策相比，該《意見》內(nèi)容更為具體、清晰，也更具有可行性。2012年12月28日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議修訂、自2013年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》將老年人社會(huì)優(yōu)待單獨(dú)列為一章，同時(shí)對(duì)老年人優(yōu)待工作進(jìn)行了更為詳細(xì)且全面的描述。該階段，與老年人優(yōu)待相關(guān)的地方政策的涉及范圍逐漸擴(kuò)大，這與2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》所劃分的不同類型的老年人優(yōu)待內(nèi)容相對(duì)應(yīng)。但就主題來看，該階段相關(guān)的地方政策并沒有涉及所有的老年人優(yōu)待類型，雖然較上一階段有了較為豐富的內(nèi)容，但涉及到的相關(guān)優(yōu)待類型依然存在不全面的問題，并且只有部分地區(qū)頒布出臺(tái)了相應(yīng)的老年人優(yōu)待專項(xiàng)政策。

⒊老年人優(yōu)待政策發(fā)展階段（2013-2019年）。在此階段，老年人優(yōu)待政策的數(shù)量總體增加，且根據(jù)相關(guān)政策的主題來看，內(nèi)容較為豐富。由圖1可以看出，相關(guān)的中央政策數(shù)量于2017年達(dá)到峰值，相關(guān)的地方政策數(shù)量在2018年達(dá)到峰值。2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》使老年人優(yōu)待工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。2017年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》指出：“優(yōu)先保障特困供養(yǎng)人員集中供養(yǎng)需求和其他經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求”，“在推進(jìn)老舊居住（?。﹨^(qū)改造、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造等工程中優(yōu)先滿足符合住房救助條件的老年人的基本住房安全需求”，“優(yōu)先發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育”等，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了老年人優(yōu)待工作的重要性，同時(shí)也對(duì)實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行了更為具體的闡述。

綜合來看，無論是中央還是地方，我國(guó)老年人優(yōu)待政策的階段性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)都體現(xiàn)了對(duì)老年人優(yōu)待工作的關(guān)注度不斷提高，并且地方政策受中央政策影響較大，二者在數(shù)量變化趨勢(shì)上較為一致，在內(nèi)容上，地方政策受中央政策影響也較大。

（二）老年人優(yōu)待政策的擴(kuò)散強(qiáng)度

政策擴(kuò)散的絕對(duì)強(qiáng)度是指該政策被參照的頻次。在我國(guó)老年人優(yōu)待政策網(wǎng)絡(luò)中，共形成了392對(duì)參照關(guān)系，即政策的被參照頻次總和為392次，進(jìn)而計(jì)算政策擴(kuò)散的相對(duì)強(qiáng)度。其中，有12項(xiàng)政策文本的絕對(duì)擴(kuò)散強(qiáng)度大于5，即有12項(xiàng)政策文本的被參照頻次超過5次，其中11項(xiàng)為中央政策，1項(xiàng)為地方政策。在11項(xiàng)中央政策中，5項(xiàng)是《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，而5項(xiàng)當(dāng)中1項(xiàng)是1996年頒布的《老年人權(quán)益保障法》及其他4項(xiàng)修訂和修正法（為了保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，在統(tǒng)計(jì)政策擴(kuò)散強(qiáng)度時(shí)沒有將其合并為一項(xiàng)政策文本）。在12項(xiàng)絕對(duì)擴(kuò)散強(qiáng)度大于5的政策文本中，國(guó)務(wù)院頒布的政策4項(xiàng)，全國(guó)人大常委會(huì)頒布的政策5項(xiàng)，且都是《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》及其修訂、修正。除此之外，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室與其他中央機(jī)構(gòu)頒布的政策有2項(xiàng)（見表1），另1項(xiàng)為地方政策。根據(jù)中央機(jī)構(gòu)頒布政策數(shù)量的多少，可以從一定程度上看出行政等級(jí)越高的部門、與老齡工作相關(guān)程度越高的政府機(jī)構(gòu)對(duì)于該主題發(fā)文擴(kuò)散強(qiáng)度越大。

從政策類型來看，法律、意見、通知和決定等形式的政策擴(kuò)散強(qiáng)度較高。具體來看，首先是1996年《老年人權(quán)益保障法》的擴(kuò)散強(qiáng)度最高，為48，該法律文本是國(guó)家層面首次提到老年人優(yōu)待的相關(guān)內(nèi)容的文本，被視為國(guó)家層面老年人優(yōu)待政策的起點(diǎn)。其次是2015年修正的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，擴(kuò)散強(qiáng)度為43。再次是2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》，擴(kuò)散強(qiáng)度為19。此外，作為國(guó)家層面第一個(gè)老年人社會(huì)優(yōu)待領(lǐng)域的全國(guó)性專項(xiàng)文件，2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》的擴(kuò)散強(qiáng)度排名第9，擴(kuò)散強(qiáng)度為7，明顯小于2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》的擴(kuò)散強(qiáng)度，該現(xiàn)象在一定程度上表明專項(xiàng)政策從中央向地方擴(kuò)散的強(qiáng)度不大、擴(kuò)散力度不強(qiáng)。

表1 我國(guó)老年人優(yōu)待政策擴(kuò)散強(qiáng)度統(tǒng)計(jì)表（擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度>5）

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同時(shí)，選取政策擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度前40的政策，運(yùn)用時(shí)間序列方法分析政策擴(kuò)散強(qiáng)度的時(shí)序性分布特征。由相關(guān)分析可以看出，我國(guó)老年人優(yōu)待政策中擴(kuò)散強(qiáng)度較大的政策呈現(xiàn)出非均衡的分布態(tài)勢(shì)。擴(kuò)散強(qiáng)度較高的政策主要集中在2005-2019年，是因?yàn)?005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》和2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》相繼發(fā)布，這兩項(xiàng)專項(xiàng)老年人優(yōu)待政策的發(fā)布使得中央及地方對(duì)老年人優(yōu)待工作的重視程度有了顯著提升（見圖2）。

（三）老年人優(yōu)待政策的擴(kuò)散廣度

政策擴(kuò)散的絕對(duì)廣度是指參照該政策的機(jī)構(gòu)數(shù)量，老年人優(yōu)待政策頒布機(jī)構(gòu)的參照網(wǎng)絡(luò)包括全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)老齡工作委員會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、科技部、財(cái)政部等29個(gè)中央機(jī)構(gòu)，省、直轄市、自治區(qū)等地方政府機(jī)構(gòu)31個(gè)，政策樣本中頒布機(jī)構(gòu)總數(shù)為60個(gè)，計(jì)算得出每項(xiàng)政策的相對(duì)擴(kuò)散廣度。選取老年人優(yōu)待政策中擴(kuò)散強(qiáng)度最高、影響力最大的1996年《老年人權(quán)益保障法》①及2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》探究老年人優(yōu)待政策擴(kuò)散的廣度及其特征。具體來看，參照1996年《老年人權(quán)益保障法》的機(jī)構(gòu)數(shù)量為57個(gè)，其中，中央機(jī)構(gòu)26個(gè)、地方機(jī)構(gòu)31個(gè)，其絕對(duì)擴(kuò)散廣度為57，相對(duì)擴(kuò)散廣度為0.95。參照2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》的機(jī)構(gòu)數(shù)量為16個(gè)，包括中央機(jī)構(gòu)5個(gè)，地方機(jī)構(gòu)11個(gè)，其絕對(duì)擴(kuò)散廣度為16，相對(duì)擴(kuò)散廣度為0.267（見圖3）。1996年《老年人權(quán)益保障法》的擴(kuò)散廣度高于2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》，其覆蓋的范圍更大、更廣，是因?yàn)?996年《老年人權(quán)益保障法》作為法律在一定程度上具有較強(qiáng)的約束性，其對(duì)老年人優(yōu)待相關(guān)內(nèi)容的闡述為各地因地制宜提供了參照，為推進(jìn)地方老年人優(yōu)待政策的制度化建設(shè)產(chǎn)生了顯著影響。但通過詳讀1996年《老年人權(quán)益保障法》的政策文本后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地方政策多為照搬1996年《老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)內(nèi)容，差異化、具體的政策不多。擴(kuò)散內(nèi)容以模仿為主，創(chuàng)新性不足。參考經(jīng)驗(yàn)、政策移植復(fù)制雖然在某種意義上可以降低自身政策創(chuàng)新的實(shí)踐成本及失敗概率，容易獲得社會(huì)公眾的接受及上級(jí)部門的認(rèn)同，但這一策略選擇會(huì)使政策擴(kuò)散在多地形成普遍存在的“政策趨同”現(xiàn)象。

對(duì)于2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》來說，其擴(kuò)散廣度明顯低于1996年《老年人權(quán)益保障法》。通過閱讀相關(guān)政策文本的內(nèi)容，對(duì)比政策參照網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，該《意見》之所以擴(kuò)散廣度較低，是因?yàn)?005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》發(fā)布后，部分地區(qū)根據(jù)該《意見》作出了反應(yīng)，即參照2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》出臺(tái)了本地相關(guān)的加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作政策，而2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》出臺(tái)后，根據(jù)2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》出臺(tái)相關(guān)老年人優(yōu)待政策的部分地區(qū)存在未根據(jù)2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》的政策文本進(jìn)行調(diào)整的情況，這就在一定程度上影響了2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》的擴(kuò)散廣度。2013年《進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》擴(kuò)散廣度較低的另外一個(gè)原因是各地出臺(tái)的有關(guān)老年人優(yōu)待的具體、專項(xiàng)政策較少，如該《意見》提出：“各地在實(shí)施廉租住房、公共租賃住房等住房保障制度時(shí)，要照顧符合條件的老年人，優(yōu)先配租配售保障性住房……”，但各地在保障性住房方面對(duì)老年人提供優(yōu)待的專項(xiàng)政策較少，由于缺少專項(xiàng)政策，也在一定程度上降低了該《意見》的擴(kuò)散廣度。

（四）老年人優(yōu)待政策的擴(kuò)散速度

在測(cè)量老年人優(yōu)待政策擴(kuò)散強(qiáng)度和擴(kuò)散廣度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析強(qiáng)度擴(kuò)散和廣度擴(kuò)散的速度及特征。1996-2019年間，頒布、修正、修訂的《老年人權(quán)益保障法》絕對(duì)擴(kuò)散強(qiáng)度為113，速度為4.71;絕對(duì)擴(kuò)散廣度為57，速度為2.375;2013-2019年間，2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》絕對(duì)擴(kuò)散強(qiáng)度為19，速度為2.71，絕對(duì)擴(kuò)散廣度為16，速度為2.29。無論是強(qiáng)度擴(kuò)散速度還是廣度擴(kuò)散速度，前者都要高于后者。由此可見，作為保障老年人權(quán)益的法律具有一定的強(qiáng)制性，已成為老年人優(yōu)待政策的主要依據(jù)來源。但2013年之后，老年人優(yōu)待的專項(xiàng)政策更新力度不強(qiáng)，擴(kuò)散速度較低。

從擴(kuò)散速度的變化來看，1996年《老年人權(quán)益保障法》的擴(kuò)散強(qiáng)度速度在1996-2000年間的波動(dòng)較大，2001-2012年，整體呈現(xiàn)出較為穩(wěn)定的狀態(tài)，根據(jù)數(shù)據(jù)整理過程中的觀察可知，2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》的發(fā)布使擴(kuò)散速度在2005-2006年有小幅提高，從2013年開始，其強(qiáng)度擴(kuò)散速度呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》、2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》等的發(fā)布使政府相關(guān)部門對(duì)老年人優(yōu)待工作的關(guān)注度不斷增強(qiáng)。從廣度擴(kuò)散速度來看，1996年《老年人保障法》在2005年達(dá)到峰值，根據(jù)數(shù)據(jù)整理過程中的觀察可知，2005年《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》的頒布是出現(xiàn)峰值的主要原因。2013年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》的強(qiáng)度擴(kuò)散速度在2014年短暫升高后開始驟減，之后由于政策更新調(diào)整不及時(shí)，其擴(kuò)散速度呈下降趨勢(shì)（見圖4）。

（五）老年人優(yōu)待政策的擴(kuò)散方向

引入關(guān)鍵詞時(shí)序分析方法補(bǔ)充說明中央向地方以及地方與地方之間的政策擴(kuò)散情況。本文選取與老年人優(yōu)待項(xiàng)目直接相關(guān)的兩個(gè)關(guān)鍵詞“老年人優(yōu)先法律援助”“敬老月”進(jìn)行剖析，將其按照首次出現(xiàn)的年份進(jìn)行排列，繪制關(guān)鍵詞時(shí)序圖譜，觀察二者在政策頒布機(jī)構(gòu)之間的擴(kuò)散方向。

根據(jù)政策文本的相關(guān)內(nèi)容以及關(guān)鍵詞首次出現(xiàn)的年份排列來看，“老年人優(yōu)先法律援助”呈現(xiàn)由地方向中央進(jìn)行自下而上擴(kuò)散并在擴(kuò)散至中央之后呈現(xiàn)出自上而下擴(kuò)散趨勢(shì)?！袄夏耆藘?yōu)先法律援助”最早出現(xiàn)于1995年北京市人大（含常委會(huì)）發(fā)布的《北京市老年人權(quán)益保障條例》中，1996年《老年人權(quán)益保障法》首次提出老年人法律援助制度，這是國(guó)家層面的老年人優(yōu)待相關(guān)政策中首次提到該關(guān)鍵詞。與此同時(shí)，“老年人優(yōu)先法律援助”政策擴(kuò)散至司法部、民政部等中央有關(guān)機(jī)關(guān)。隨后，陸續(xù)出現(xiàn)在黑龍江、上海、吉林等地頒布的老年人優(yōu)待政策中?！熬蠢显隆闭叩臄U(kuò)散呈現(xiàn)出由中央向地方自上而下的擴(kuò)散趨勢(shì)，地方政府間存在一定程度的平行擴(kuò)散趨勢(shì)。2010年，《全國(guó)老齡工作委員會(huì)關(guān)于開展“敬老月”活動(dòng)的通知》發(fā)布，同年政策擴(kuò)散至安徽、上海等地，又陸續(xù)向內(nèi)蒙古、福建、北京、河南和浙江等地?cái)U(kuò)散?？傮w來看，政策大體呈現(xiàn)由中央向地方進(jìn)行自上而下擴(kuò)散趨勢(shì)，而由地方向中央進(jìn)行自下而上的擴(kuò)散和地方政府之間的平行擴(kuò)散趨勢(shì)較?。ㄒ妶D5）。

四、結(jié)論與啟示

黨和國(guó)家高度重視老年人權(quán)益保障和老年人福利的增進(jìn)。老年人優(yōu)待政策的發(fā)展在全國(guó)范圍內(nèi)具有一定的擴(kuò)散效應(yīng)，對(duì)完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要意義。分析老年人優(yōu)待政策擴(kuò)散的路徑與機(jī)理，有助于政府提高政策落地質(zhì)量，最終取得良好的政策實(shí)施效果。

一般而言，政策擴(kuò)散強(qiáng)度和廣度體現(xiàn)了政策的影響力，也在一定程度上體現(xiàn)出政府對(duì)具體工作的重視程度;擴(kuò)散速度從側(cè)面揭示了政府采納政策的動(dòng)因，擴(kuò)散方向反映政策知識(shí)、信息等在政府機(jī)構(gòu)間的流向。[20]實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：1996年《老年人權(quán)益保障法》頒布實(shí)施，其擴(kuò)散強(qiáng)度最高，在一定程度上表明老年人優(yōu)待工作受重視程度逐漸提高，其內(nèi)容集中于為老年人提供交通、旅游等方面的優(yōu)惠。就擴(kuò)散廣度和速度而言，具有權(quán)威性的法律政策覆蓋范圍大，擴(kuò)散速度平穩(wěn);專項(xiàng)政策擴(kuò)散范圍較小，擴(kuò)散速度在達(dá)到高峰后持續(xù)下降。從擴(kuò)散方向來看，老年人優(yōu)待政策主要是自上而下擴(kuò)散，自下而上的擴(kuò)散相對(duì)較少。體現(xiàn)地區(qū)之間交流溝通及經(jīng)驗(yàn)借鑒的平行擴(kuò)散較為鮮見，垂直影響和層級(jí)效應(yīng)明顯，區(qū)域的鄰近效應(yīng)不顯著，擴(kuò)散內(nèi)容以模仿為主，創(chuàng)新性不足。對(duì)此本文提出以下建議：

一是完善老年人優(yōu)待相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮法律的強(qiáng)制性作用，不斷促進(jìn)老年人優(yōu)待政策內(nèi)容的擴(kuò)散。老年人優(yōu)待是我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展和完善養(yǎng)老體系的重要內(nèi)容之一，隨著我國(guó)老齡化程度不斷加深，為老年人提供更為豐富的優(yōu)待服務(wù)是老齡事業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之義。根據(jù)相關(guān)分析可知，1996年《老年人權(quán)益保障法》的擴(kuò)散強(qiáng)度最高，由此可以看出，法律是政策的基石，必須立法先行，在夯實(shí)老齡事業(yè)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)老年人優(yōu)待專項(xiàng)工作，完善優(yōu)待政策內(nèi)容體系，切實(shí)回應(yīng)老年人的現(xiàn)實(shí)需求，使之成為老年人優(yōu)待法律體系的基礎(chǔ)和統(tǒng)領(lǐng)。

二是發(fā)揮垂直影響作用，加快政策擴(kuò)散進(jìn)程?；谛姓w系的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)和特有的約束力，推動(dòng)自上而下的政策擴(kuò)散輻射，發(fā)揮縱向間的垂直效應(yīng)。即加強(qiáng)自上而下的老年人優(yōu)待政策的推行與中央政策的宏觀指導(dǎo)，適時(shí)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)倡導(dǎo)，為地方政府結(jié)合實(shí)際推行提供激勵(lì)和支持。[21]尤其是權(quán)威部門應(yīng)在專項(xiàng)研究的基礎(chǔ)上主導(dǎo)推動(dòng)制度建設(shè)，發(fā)揮強(qiáng)制機(jī)制在顯著提升政策創(chuàng)新擴(kuò)散效能中的作用。

三是鼓勵(lì)地方因地制宜進(jìn)行政策創(chuàng)新。受經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政策解讀能力和其他各種因素的影響，各地方政府在政策上的自主創(chuàng)新能力有所不同，為此，各地應(yīng)結(jié)合自身的具體情況進(jìn)行政策的再生產(chǎn)，結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)對(duì)所參考政策進(jìn)行創(chuàng)新，以此形成適合自身開展相關(guān)工作的政策，避免出現(xiàn)因政策內(nèi)容雷同導(dǎo)致政策擴(kuò)散過程形式化的情況。鼓勵(lì)有能力、有經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)開展相應(yīng)的政策試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)先行示范，其他地區(qū)學(xué)習(xí)跟進(jìn)，由此既可以減少政策創(chuàng)新可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，又能夠形成地方之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，從而高效地實(shí)現(xiàn)政策在地方層面的創(chuàng)新擴(kuò)散。

四是加強(qiáng)地區(qū)之間的政策交流，切實(shí)提高地方政府之間的相互學(xué)習(xí)能力。通過對(duì)目前現(xiàn)有的老年人優(yōu)待政策的擴(kuò)散情況進(jìn)行分析可以看出，政策擴(kuò)散大都以自上而下為主，較少呈現(xiàn)出地方政府之間水平方向的擴(kuò)散，這說明地方政府之間的政策交流和擴(kuò)散力度不夠，因此，優(yōu)化老年人優(yōu)待服務(wù)體系，應(yīng)加強(qiáng)地區(qū)之間的經(jīng)驗(yàn)交流，靈活運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)機(jī)制，促進(jìn)政策在橫向行政區(qū)域間的擴(kuò)散及經(jīng)驗(yàn)借鑒和相互學(xué)習(xí)。

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