科研經(jīng)費治理中的權(quán)利再造和制度重構(gòu)

摘? ? ? 要：科研經(jīng)費是支持科研活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，目的是保證科研活動的正常開展，因此科研經(jīng)費的科學(xué)使用是“科研自由”的必要內(nèi)容。當(dāng)前我國科研經(jīng)費的使用和管理仍存在法律評價不足、科研人員權(quán)利義務(wù)不對等的制度性缺陷。國家應(yīng)以法治方式治理“科研自由”，明確“科研自由”是霍菲爾德權(quán)利理論中可訴的請求權(quán)。同時，將財務(wù)人員的考核與科研經(jīng)費的使用情況掛鉤，建立差別化的科研經(jīng)費激勵制度和績效管理制度，科研經(jīng)費的使用和管理應(yīng)秉持“結(jié)果導(dǎo)向”原則。

關(guān)? 鍵? 詞：科研經(jīng)費;“科研自由”;請求權(quán)

中圖分類號：D922.17? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）08-0104-12

收稿日期：2021-05-12

作者簡介：胡彥濤，廣州市社會科學(xué)院城市治理研究所助理研究員，法學(xué)博士，管理學(xué)博士后，研究方向為城市法治治理、經(jīng)濟(jì)行政法。

基金項目：本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“科研經(jīng)費治理的法治化研究”的階段性成果，項目編號：GD18YFX03;中國博士后科學(xué)基金面上資助（第64批）“科研經(jīng)費治理中的法律責(zé)任研究”的階段性成果，項目編號：2018M643057;華南理工大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費項目（社會科學(xué)類）資助項目“科研經(jīng)費治理的法治化研究”的階段性成果，項目編號2018BSXM21。

引? 言

2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)代表國務(wù)院向十三屆全國人大二次會議作政府工作報告時指出：“科技創(chuàng)新本質(zhì)上是人的創(chuàng)造性活動。要充分尊重和信任科研人員，賦予創(chuàng)新團(tuán)隊和領(lǐng)軍人才更大的人財物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)……要在推動科技體制改革舉措落地見效上下功夫，決不能讓改革政策停留在口頭上、紙面上”。近年來隨著綜合國力的提高和國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國財政在科研經(jīng)費上的投入逐年增加，但隨之而來的是一些科研人員因科研經(jīng)費使用問題而被處以刑事處罰的事件引起了社會很大的關(guān)注。本應(yīng)為科研服務(wù)的經(jīng)費，成為高懸于科研工作者頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。筆者認(rèn)為，在科研經(jīng)費使用相關(guān)案件的背后隱藏著科研經(jīng)費政策經(jīng)常難以落到實處、科研經(jīng)費有關(guān)的規(guī)范性文件存在諸多不足等問題，如忽略科研活動的特殊性而生搬硬套《預(yù)算法》等其他法律，導(dǎo)致科研經(jīng)費使用行為缺乏恰當(dāng)?shù)姆稍u價;科研經(jīng)費有關(guān)的法律和規(guī)范性文件與現(xiàn)實脫節(jié)，管理色彩過濃;科研人員的權(quán)利與義務(wù)不對等，“科研自由”性質(zhì)錯位等。

2016年5月30日，習(xí)近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會發(fā)表講話時曾明確指出“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務(wù)”。2018年7月4日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時確定了進(jìn)一步改革包括科研經(jīng)費使用在內(nèi)的科研制度。2018年7月24日，國務(wù)院制定和發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》。因此，科研經(jīng)費治理急需從管理思維向法治思維轉(zhuǎn)變，治理方式急需從個人決定向一般理性轉(zhuǎn)變，治理依據(jù)急需從行政主導(dǎo)的政策性文件向遵循科研規(guī)律的法律轉(zhuǎn)變，以切實改變當(dāng)前這種不合理的科研經(jīng)費管理制度。

一、科研經(jīng)費使用與管理的制度性缺陷

科研經(jīng)費是科研活動的基礎(chǔ)和附屬物，但科研人員卻普遍存在“報賬難”和對科研經(jīng)費使用的“恐懼”。從科研經(jīng)費使用有關(guān)的司法判決書可看出，“違規(guī)”使用科研經(jīng)費被司法機(jī)關(guān)認(rèn)為是《刑法》上的貪污罪。在司法機(jī)關(guān)看來，科研項目帶頭人或參加者“違規(guī)”使用科研經(jīng)費的常見不法行為有開具虛假發(fā)票、虛列開支、虛增合同款和虛假支付科研人員、臨時人員勞務(wù)費、獎金等方式，這些行為符合貪污罪的構(gòu)成要件：第一，從國家公共財政中下?lián)艿目蒲薪?jīng)費屬于貪污罪中的“公共財物”;第二，作為科研項目負(fù)責(zé)人，科研人員享有管理、撥付、分配、使用科研經(jīng)費的權(quán)力，行使這些權(quán)力是國有事業(yè)單位人員從事公務(wù)的行為，符合貪污罪中“國家工作人員”要件;第三，科研人員采用開具虛假發(fā)票、虛列開支、虛增合同款等“違規(guī)”行為套取科研經(jīng)費中飽私囊，造成國家公共財產(chǎn)的流失，是貪污罪中“竊取、騙取、套取”的非法行為;第四，科研人員在掌管、分配科研經(jīng)費享有職務(wù)上的便利，將國家撥付的科研經(jīng)費套取、騙取，符合貪污罪的“非法占有”要件。在相關(guān)司法判決中 “非法占有”中的“法”主要包括《預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》《國家自然科學(xué)基金條例》《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》等與科研經(jīng)費有關(guān)的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)范性文件等。

筆者認(rèn)為，關(guān)于科研人員挪用、套取等“違規(guī)”使用科研經(jīng)費的性質(zhì)，可采納孫國祥教授提出的觀點，“挪用、套取的科研經(jīng)費仍然用于科研項目則不構(gòu)成犯罪”;[1]也可采納姜濤教授提出的觀點，在憲法教義學(xué)視域展開分析，即闡明科研活動是憲法賦予公民的基本權(quán)利，這是和公權(quán)力無關(guān)的范疇，不能因科研經(jīng)費來自公共財政而將科研人員的科研活動解釋為從事公務(wù)進(jìn)而將科研人員認(rèn)定為《刑法》意義上的國家工作人員。[2]

法治思維一直以來存在兩種思維模式，即“根據(jù)法律的思考”和“關(guān)于法律的思考”。[3]“根據(jù)法律的思考”即法教義學(xué)的思考，指的是在現(xiàn)行法律秩序內(nèi)運(yùn)用法律方法等闡釋某一法治問題，將現(xiàn)行法律作為解決問題的根本性依據(jù)?！瓣P(guān)于法律的思考”指的是根據(jù)現(xiàn)行法秩序體系進(jìn)行批判性思考，對法律的性質(zhì)、作用和特征進(jìn)行分析以獲得現(xiàn)行法律秩序的判斷。前者是“實然”視角，后者是“應(yīng)然”視角。法教義學(xué)視角對于科研經(jīng)費治理當(dāng)然有重要意義，但目前科研經(jīng)費法律法規(guī)體系存在諸多制度性缺陷，使得從“實然”視角展開的科研經(jīng)費治理的學(xué)術(shù)討論頗受掣肘，也加大了從價值角度對科研經(jīng)費使用和管理制度進(jìn)行建設(shè)性批判和建構(gòu)的難度。

（一）科研經(jīng)費使用的法律評價不足

《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》《科學(xué)技術(shù)普及法》等法律條文對于科研經(jīng)費使用的規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有遵循科研的特有規(guī)律，難以適應(yīng)科研經(jīng)費現(xiàn)代化的要求，僅僅表明了國家對科研的支持態(tài)度，但這種籠統(tǒng)的表態(tài)支持并不能滿足科研經(jīng)費治理的現(xiàn)實需求。從法律名稱可以看出，《科學(xué)技術(shù)普及法》解決的是科研成果成功研發(fā)之后如何促進(jìn)科技成果普及等問題，主要目的是促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》主要目的是促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，推動科學(xué)技術(shù)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)，而非規(guī)范科研經(jīng)費的合理使用，其條文幾乎都是綱領(lǐng)性條款，缺乏具體實施的條款、途徑、制度和可評價性，難以準(zhǔn)確評估該法的實施狀況①。該法賦予科研人員的科研自由以鼓勵科學(xué)探索和技術(shù)創(chuàng)新，對鼓勵和科研創(chuàng)新的具體制度和方法措施等規(guī)范不足，沒有具體規(guī)定保障科研自由的方式、途徑和具體制度。該法中“保護(hù)科學(xué)技術(shù)人員的合法權(quán)益”也易引起一些質(zhì)疑，相對于一般公民，“科學(xué)技術(shù)人員”是否享有特殊的合法權(quán)益，如果“科學(xué)技術(shù)人員”與其他公民一樣沒有特殊的權(quán)益，只需要依據(jù)民法、行政法等其他法律進(jìn)行治理就已足夠，無需在《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》中多此一句;如果“科學(xué)技術(shù)人員”享有特殊權(quán)益，《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)中卻沒有出現(xiàn)，這樣的立法著實讓人難以理解。法律必須具有明確性才能指引人們的行為。同時，《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》的條文規(guī)定模糊兩端，缺少對侵犯科研自由等不法行為進(jìn)行制裁的強(qiáng)制性條款。如《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》中的“法律責(zé)任”章，從六十七條到七十三條所列的處罰行為都是科研人員的不法行為，僅僅在第七十二條規(guī)定了一些侵犯科研自由的不法行為和法律責(zé)任②?？傊犊茖W(xué)技術(shù)促進(jìn)法》表明了國家對于科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新的一種基本立場態(tài)度，宣示意義大于實施意義，現(xiàn)實中出現(xiàn)侵犯科研自由的不法行為時，科研人員不可依據(jù)《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》請求司法機(jī)關(guān)對不法行為人進(jìn)行審判和制裁。

我國尚未出臺關(guān)于科研經(jīng)費使用的專門法律③，評價科研經(jīng)費使用行為的主要依據(jù)目前包括《預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律、行政法規(guī)和部門規(guī)范性文件。然而上述法律法規(guī)忽略了科研活動和科研經(jīng)費使用的特殊性而生搬硬套《預(yù)算法》等其他法律，導(dǎo)致科研經(jīng)費使用行為缺乏恰當(dāng)?shù)姆稍u價。在法律之外，與科研經(jīng)費使用有關(guān)的規(guī)范性文件主要有《國家自然科學(xué)基金條例》《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》等，這些行政法規(guī)、部門規(guī)范性對科研經(jīng)費使用的規(guī)定也不夠精細(xì)合理①。

《預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律主要規(guī)范的是政府收支行為，這與科研經(jīng)費的使用行為存在本質(zhì)不同，不當(dāng)限制了科研經(jīng)費的自由使用和阻礙了科研活動的開展，不僅沒有正確發(fā)揮法律法規(guī)對科研的促進(jìn)作用，反而掣肘了科研活動的開展。我國《預(yù)算法》第一條明確規(guī)定立法目的是“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督”。司法判決將違規(guī)使用科研經(jīng)費的行為認(rèn)定為貪污罪，并不妨礙科研活動與政府收支行為在本質(zhì)上的不同。行政機(jī)關(guān)的法治理念是“法不授權(quán)不可為，法若授權(quán)必當(dāng)為”，這種立法理念指導(dǎo)下的《預(yù)算法》必然要對政府財政行為嚴(yán)格控制，不準(zhǔn)挪用、套用政府預(yù)算。而科研活動一個必然要求就是科研經(jīng)費的靈活支配，科研合同、科研預(yù)案、科研經(jīng)費預(yù)算只是對科研經(jīng)費未來使用情況的一種預(yù)判，而不是必然按照這種預(yù)判展開科研活動。如果必須按照科研合同、科研預(yù)案、科研經(jīng)費預(yù)算方案展開研究，實質(zhì)上是否定了科研人員在科研活動中的主體性、能動性，變相認(rèn)為所有人都可依據(jù)事先制定好的技術(shù)路線、科研方案和科研合同展開科研活動和產(chǎn)出創(chuàng)新成果，但這與科研活動的本質(zhì)并不相符。

（二）未考慮現(xiàn)實的科研經(jīng)費管理

任何科研活動的開展都需要資金，從實驗室的建設(shè)、設(shè)備的購買到實驗過程中材料的使用等等，整個科研過程都需要資金的支持，而非一定在項目受資助期間。目前科研經(jīng)費報銷制度采用財務(wù)制度中的“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，即科研活動的支出必須在會計年度的當(dāng)年內(nèi)報銷，這種規(guī)范企業(yè)收支行為的“權(quán)責(zé)發(fā)生制”與科研規(guī)律并不一致②。

我國科研人員與其他國家的同行存在非常激烈的競爭，任何一方都在極力爭取搶先一步達(dá)到科研制高點。但現(xiàn)實中存在的科研經(jīng)費延遲到賬的情況，極大地影響了科研活動的正常開展。如在浙江大學(xué)陳某旭案中，由于地方配套科研經(jīng)費遲遲不到賬，影響了科研活動的有序開展。該課題實施時間較為緊張，經(jīng)費撥付又嚴(yán)重滯后，很多研究工作很難達(dá)到良好的效果甚至在實施期限內(nèi)難以完成。苕溪課題從申報到正式運(yùn)行，一直缺少相應(yīng)的規(guī)范文件進(jìn)行制約管理。與該課題經(jīng)費管理相關(guān)的《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》2009年9月出臺，而有關(guān)墊付和歸墊的規(guī)定《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范民口科技重大專項資金墊付與歸墊管理有關(guān)事項的通知》于2010年11月才出臺，有關(guān)驗收的文件《水體污染控制與治理科技重大專項驗收暫行管理細(xì)則》則是在2011年7月出臺征求意見稿。山東大學(xué)的陳某宇案也存在類似的情況，該案的一審、二審判決都認(rèn)為陳某宇貪污罪成立，但陳某宇認(rèn)為其為實驗室的前期建設(shè)墊付了大量資金卻無法報銷，虛開發(fā)票是為了取回之前自己墊付資金和費用。不寧唯是，在這些科研經(jīng)費使用有關(guān)的案例中，科研人員成為被管理的對象和客體，無法自主地安排科研經(jīng)費的使用?？蒲薪?jīng)費的撥付被視為單純的管理行為，科研人員只能被動地接受這種管理安排?！秶易匀豢茖W(xué)基金資助項目資金管理辦法》和《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》基本上是嚴(yán)格規(guī)定哪些支出可以列入經(jīng)費范圍、科研人員如何開展科研以及科研經(jīng)費如何使用等或?qū)椖控?fù)責(zé)人、參與人諸多禁止性規(guī)定以及相應(yīng)法律責(zé)任。這些科研有關(guān)的規(guī)范性文件缺乏對科研管理部門相應(yīng)的責(zé)任要求，科研人員“違規(guī)”使用科研經(jīng)費要面臨行政責(zé)任、刑事責(zé)任等法律制裁，科研管理部門卻不需要承擔(dān)法律責(zé)任，這與我國《憲法》賦予科研人員的科研自由相抵牾。

2016年5月30日，習(xí)近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會上指出，不能再采用行政的思維管理科研，“要完善符合科技創(chuàng)新規(guī)律的資源配置方式，解決簡單套用行政預(yù)算和財務(wù)管理防范管理科技資源等問題”。[4]李克強(qiáng)總理也要求不能采用行政管理的方法和手段進(jìn)行科研管理。[5]任何科研成果都不是管理出來的，而是科研人員孜孜不倦的研究與反復(fù)探索創(chuàng)造出來的。面對同樣的數(shù)據(jù)和材料，不同的科研人員研發(fā)出創(chuàng)新程度不同的科研成果。單純的科研管理創(chuàng)造不出科研成果，科研人員是科研活動中的最主要因素，科研經(jīng)費的使用應(yīng)該尊重科研人員的主體性。

（三）科研人員權(quán)利與義務(wù)不對等

我國《憲法》第四十七條賦予了我國公民科研自由的權(quán)利：“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助?！钡鳛榭蒲谢顒拥闹匾V領(lǐng)性規(guī)范性文件，《國家自然科學(xué)基金條例》《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》中科研自由的付之闕如影響了科研活動的正常進(jìn)行。科研經(jīng)費的使用和管理過程中，科研人員的權(quán)利與義務(wù)并不對等。

朱濤認(rèn)為，科研人員不是“國家工作人員”，科研合同僅僅是一項民事合同，經(jīng)費下?lián)艿秸n題組之后就不再是國家公共財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)以合同法追究違約責(zé)任而不能直接適用《刑法》。[6]“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。在對科研人員司以貪污罪的司法機(jī)關(guān)看來，科研人員沒有依照項目計劃書使用科研經(jīng)費就是貪污，但卻忽略了科研合同中另外一個主體：科研項目的發(fā)布單位不履行科研合同的義務(wù)該如何追責(zé)，科研人員對于科研項目發(fā)布單位的“違規(guī)行為”是否享有起訴的權(quán)利。如科研項目發(fā)布單位沒有按照合同撥付款項導(dǎo)致科研項目沒有如期進(jìn)行或者導(dǎo)致某項科研失去了“窗口期”①。若因科研經(jīng)費沒有及時撥付導(dǎo)致人員和設(shè)備沒有及時到位，面對如此巨大的科研損失是否可追究項目發(fā)布單位“玩忽職守”的刑事責(zé)任，如果可以追究科研項目發(fā)布單位的刑事責(zé)任，那么權(quán)利和義務(wù)在形式上起碼是對等的，但實踐中只見到對科研人員追責(zé)，卻沒見到對項目發(fā)布單位追責(zé)，即是說項目發(fā)布單位不需承擔(dān)行政責(zé)任和民事責(zé)任。筆者認(rèn)為，如此權(quán)利義務(wù)不對等的科研合同，不是主體地位平等的民事合同。

行政合同具有主體法定性、主體地位不平等、以行政職責(zé)為前提、行政主體具有優(yōu)益性、以行政目標(biāo)為目的、適用行政法規(guī)、行政法上的權(quán)利義務(wù)等特點，[7][8]而科研合同并不具備行政合同的這些特點，不符合行政合同的法律特征，故科研經(jīng)費的撥付等行為不具有可訴性。如果我們對科研經(jīng)費有關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行仔細(xì)考察就會發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)范性文件具有強(qiáng)烈的管理思維?！秶易匀豢茖W(xué)基金條例》共有七章，第一章是總則，第二章是組織與規(guī)劃，第三章是申請與評審，幾乎均是關(guān)于自然科學(xué)基金的組織和評選等程序性事項。從第五章到第七章分別是《監(jiān)督與管理》《法律責(zé)任》和《附則》。從第五章的標(biāo)題《監(jiān)督與管理》可以看出，監(jiān)督與管理的主體是科研管理部門，從該章內(nèi)容上來看是科研管理部門對科研人員單向的管理，本應(yīng)在科研活動中處于主體地位的科研人員幾乎沒有享有科研權(quán)利，是科研活動中被監(jiān)督和管理的對象和客體。第七章的《法律責(zé)任》中的法律責(zé)任承擔(dān)者都是申請人、負(fù)責(zé)人、評審專家等科研人員和依托單位等，如果有違規(guī)行為，科研人員可能要承擔(dān)警告、限期整改、通報批評甚至刑事責(zé)任等，科研管理部門的法律責(zé)任付之闕如。

經(jīng)過以上分析，我國科研經(jīng)費治理理念急需從管理思維向法治思維轉(zhuǎn)變，治理方式急需從個人決定向一般理性轉(zhuǎn)變，治理依據(jù)急需從行政主導(dǎo)的政策性文件向體現(xiàn)科研規(guī)律的高位階法律轉(zhuǎn)變，以切實改變當(dāng)前這種不合理的科研經(jīng)費治理體制。

二、科研經(jīng)費治理中的權(quán)利再造

（一）科研經(jīng)費使用的權(quán)利類型

科研經(jīng)費的出發(fā)點是為科研活動提供物質(zhì)基礎(chǔ)，目的是保證科研活動的順利開展?？蒲薪?jīng)費的自由使用是科研自由的重要子集，若科研經(jīng)費無法自由使用意味著科研自由的付之闕如。我國《憲法》第四十七條賦予我國公民科研自由的權(quán)利，《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》第三條也進(jìn)一步明確了科研自由是科研人員的基本權(quán)利，“國家保障科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)的自由，鼓勵科學(xué)探索和技術(shù)創(chuàng)新，保護(hù)科學(xué)技術(shù)人員的合法權(quán)益?！钡P者認(rèn)為上述科研自由依然只是霍菲爾德所言的“自由”而非“請求權(quán)”，這在一定程度上導(dǎo)致了科研自由流于形式。正如學(xué)界所公認(rèn)的，自由和請求權(quán)有一個細(xì)微卻極其重要的差別，在受到不法侵害時，自由不能請求國家公權(quán)力對該不法行為進(jìn)行制裁。如霍費爾德所舉極具諷刺的例子：“如果你愿意，你可以吃沙拉;我們許可你吃，但是我們并沒有同意不干涉你”①。霍費爾德的自由指的是法律規(guī)定公民享有某種自由卻并不對其他法律主體施以義務(wù)，這使得公民不能請求國家公權(quán)力排除妨礙自由的不法行為。王涌以“言論自由”對自由和請求權(quán)進(jìn)行了區(qū)分，如果法律規(guī)范中沒有對侵犯言論自由的不法行為規(guī)定制裁，公民實際上無權(quán)請求國家公權(quán)力對侵犯言論自由的不法行為人進(jìn)行制裁和排除，這一“自由”不能算作真正意義上的自由。[14]真正意義上的言論自由應(yīng)該包括了兩層含義：第一層含義是公民享有自由意義上的言論自由，包括政府在內(nèi)的其他主體都承認(rèn)公民享有言論自由;第二層含義是包括政府在內(nèi)的其他主體負(fù)有不干涉公民言論自由的法律義務(wù)，如果其他主體做出干涉公民言論自由的不法行為，公民可請求國家公權(quán)力對不法行為人施加制裁。僅僅賦予公民自由意義上的言論自由，卻不賦予公民就不法行為請求制裁的權(quán)利，這并不是真正意義上的自由。其實比霍菲爾德更早，奧斯丁也區(qū)分過嚴(yán)格意義上的權(quán)利和“自由”的差異，認(rèn)為前者是對他人科以義務(wù)如被侵權(quán)后的賠償權(quán)，后者無需他人義務(wù)的協(xié)助就可以成立如遷徙自由。奧斯丁認(rèn)為自由的本質(zhì)特征是沒有法律上的限制，但這種自由實際上沒有法律上的意義②。

法律規(guī)定公民享有某種自由，但在其他主體干擾、侵犯該自由時公民卻不可以請求國家對侵犯自由的不法行為進(jìn)行制裁，導(dǎo)致這種自由流于紙面而沒有實施的可能性和現(xiàn)實性。筆者認(rèn)為，目前我國的科研自由就是此種情況，相關(guān)法律規(guī)定了科研自由，但沒有對侵犯科研自由的不法行為進(jìn)行規(guī)制，在權(quán)利性質(zhì)上，科研自由依然是此種自由。

（二）明確科研經(jīng)費使用是可訴的請求權(quán)

科研自由是霍菲爾德權(quán)利理論中的自由，而自由的相應(yīng)關(guān)系是無請求權(quán)，相否關(guān)系是狹義義務(wù)。相應(yīng)關(guān)系是同時產(chǎn)生、同時消失互為充分必要條件的一種法律關(guān)系，一方存在意味著另一方的存在;相否關(guān)系是彼此排斥、相互否定的一種法律關(guān)系，一方存在標(biāo)志著另一方的“缺乏”“否定”和“不”?？蒲凶杂傻南鄳?yīng)關(guān)系僅僅意味著其他主體不能否認(rèn)科研人員享有科研自由，科研自由的相否關(guān)系表明其他主體沒有狹義的義務(wù)：科研人員不能根據(jù)法律規(guī)范請求對不法行為人進(jìn)行制裁這種自由意義上的科研自由不能稱之為真正意義上的自由①。因此需要對科研自由進(jìn)行權(quán)利再造，明確科研自由是科研人員享有的一項專門權(quán)利，確定科研自由是可訴的請求權(quán)，針對侵犯、干擾科研自由的不法行為，科研人員可請求國家公權(quán)力的介入和保護(hù)，以實現(xiàn)真正意義上的科研自由。經(jīng)過再造后的科研自由應(yīng)具有兩重含義：第一層含義是自由意義上的科研自由，其他主體不能否認(rèn)科研人員享有科研自由;第二層含義是請求權(quán)意義上的科研自由，作為請求權(quán)意義上科研自由，應(yīng)其相應(yīng)關(guān)系是狹義的義務(wù)，相否關(guān)系是無請求權(quán)。請求權(quán)意義上的科研自由，包括科研管理部門、項目依托單位在內(nèi)的其他主體負(fù)有不干擾科研自由的義務(wù)，如果其他主體違反了該義務(wù)，將面臨被國家公權(quán)力制裁的后果。

（三）國家應(yīng)對科研經(jīng)費使用予以適當(dāng)干預(yù)

任何權(quán)利和自由都有邊界，科研自由也不例外，必然要求科研人員承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。之所以需要國家從公共利益角度對科研自由進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，主要有以下幾個方面的原因：

一是科學(xué)研究具有公私融合的屬性。科研既是科研人員自身的工作和職業(yè)，也同國家公共利益密切相關(guān)，尤其是科研經(jīng)費來自國家財政，更使得科研自由需要國家干預(yù)，以滿足納稅人對財政支出的監(jiān)督需求。有觀點認(rèn)為，科研經(jīng)費來自國家財政，理所當(dāng)然地要求財政資金的使用具有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，以較小的成本獲得較大的收益。[9]特別是重大的科研項目均是競爭性資助，通過“優(yōu)中選優(yōu)”的方式篩選出最符合條件的科研項目進(jìn)行資助，以發(fā)揮財政資金促進(jìn)科技創(chuàng)新的作用。因此，科研人員的自由必須與國家的公共利益相協(xié)調(diào)，從而在科研自由和國家公共利益之間取得平衡并形成良好互動。

二是科研活動的專業(yè)性與社會公眾知情權(quán)之間存在知識上的不對稱。公眾對自身不熟悉的事物存在一種天然的不信任感，隨著社會分工越來越精細(xì)，科研更成為一項封閉性的專業(yè)活動，科研人員和社會公眾之間存在知識和信息上的不對稱，不僅社會公眾難以理解國家財政資助的科研活動，甚至不同專業(yè)、不同領(lǐng)域的專家之間也無法知曉彼此科研項目的創(chuàng)新程度和實質(zhì)進(jìn)展。作為納稅人的社會公眾享有來自國家財政的科研經(jīng)費使用情況的知情權(quán)，國家對科研自由的適當(dāng)干預(yù)是在社會公眾和科研自由之間尋得平衡點，既注重社會公眾的知情權(quán)又保障科研人員的科研自由。[10]

三是部分科研人員的科研造假丑聞導(dǎo)致社會公眾對科研人員的不信任?？蒲薪?jīng)費在撥付課題組之后，國家無法知曉科研活動的細(xì)節(jié)和科研經(jīng)費的具體使用情況，根據(jù)“科學(xué)的社會契約論”的假設(shè)，國家撥付科研經(jīng)費給科研人員的預(yù)設(shè)前提是假設(shè)科研人員遵守科學(xué)契約，但現(xiàn)實中部分科研人員卻無法真正做到科研誠信，致使一些科研造假行為常見諸報端。20世紀(jì)80年代，美國諾貝爾醫(yī)學(xué)獎得主大衛(wèi)·巴爾的摩因牽涉到一起科研造假而飽受爭議。2005年被譽(yù)為韓國“最高科學(xué)家”黃禹錫因科研造假和侵占研究經(jīng)費以及非法利用人體卵子被韓國法院判刑，其在美國《科學(xué)》雜志上發(fā)表的有關(guān)人體干細(xì)胞的研究論文部分造假事實成立。2018年1月24日，日本京都大學(xué)誘導(dǎo)多能干細(xì)胞研究所所長、2012年諾貝爾生理學(xué)和醫(yī)學(xué)獎得主山中伸彌因?qū)W術(shù)造假道歉，稱“研究所的信用一夜之間蕩然無存，希望一步步恢復(fù)其信用”。

相當(dāng)數(shù)量的社會公眾認(rèn)為需要監(jiān)督科研經(jīng)費的使用情況，以盡量降低科研人員不遵守“科學(xué)的社會契約”的風(fēng)險。[11]科研活動是一項智力型勞動，無法準(zhǔn)確測量科研的真實成本，為了及時掌握科研進(jìn)程和經(jīng)費使用情況，需要國家適當(dāng)干預(yù)科研經(jīng)費的使用。但干預(yù)應(yīng)適當(dāng)，不能事無巨細(xì)地控制科研過程和監(jiān)督所有的科研經(jīng)費支出，以免影響科研活動的正常開展。

（四）國家應(yīng)以法治方式治理科研經(jīng)費使用

2016年2月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議提到《拜杜法案》對美國創(chuàng)新起到的重大促進(jìn)作用。在美國《拜杜法案》之前，美國政府享有其資助科研項目成果的專利權(quán)，在相當(dāng)部分美國人看來，美國政府資助的科研項目產(chǎn)出的專利權(quán)理所當(dāng)然歸屬于美國政府，這符合“誰資助誰收益”原則。但由于缺少激勵制度和過于復(fù)雜的審批程序，這些科研成果市場轉(zhuǎn)化率不高。隨后美國公眾意識到如果科研成果沒有真正進(jìn)入市場，即便是科研項目所有專利權(quán)都?xì)w屬于美國政府也無實質(zhì)意義，畢竟科學(xué)技術(shù)成果最終目的是在市場真正發(fā)揮作用和促進(jìn)社會的整體進(jìn)步?！栋荻欧ò浮访鞔_規(guī)定即便是政府資助的科研，其科研成果的專利權(quán)也歸屬于科研人員私人所有，這就在在政府、科研機(jī)構(gòu)和市場之間形成比較合理的激勵制度，促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新成果向市場轉(zhuǎn)化和美國科學(xué)技術(shù)水平的持續(xù)提升。

筆者認(rèn)為，國家資助科研項目的最終目的是產(chǎn)出具有重大創(chuàng)新的成果以推動我國社會的整體發(fā)展，而非對科研經(jīng)費嚴(yán)苛細(xì)致的管理。無論科研經(jīng)費的使用和管理如何符合法律和制度的要求，但如果沒有產(chǎn)出創(chuàng)新程度較高的科研成果也毫無意義。也就是說，產(chǎn)出具有重要創(chuàng)新價值的科研成果是目的，科研經(jīng)費是服務(wù)于該目的的手段，不能為了作為手段的科研經(jīng)費而舍棄作為目的的科研成果創(chuàng)新。因此，國家對科研經(jīng)費的監(jiān)督應(yīng)符合穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和權(quán)威性等形式理性。穩(wěn)定性是指國家對科研自由的干預(yù)不能朝令夕改;統(tǒng)一性是指不同科研單位的標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，不能因為科研單位的不同而標(biāo)準(zhǔn)不同，更不能因為管理人員的個人決定而影響科研經(jīng)費的使用;權(quán)威性是指科研經(jīng)費治理依據(jù)的來源要權(quán)威不能政出多門。目前，我國監(jiān)督科研經(jīng)費使用的機(jī)關(guān)和政策性文件數(shù)量過多，“政出多門、條塊管理”，教育部、科技部、檢察院、紀(jì)委監(jiān)察委等多個部門都可監(jiān)督科研經(jīng)費的使用，在這種情況下，項目依托單位無從選擇而只能照單全收所有的監(jiān)督政策，導(dǎo)致科研經(jīng)費的使用越來越嚴(yán)苛。

國家對科研自由的適當(dāng)干預(yù)和科研經(jīng)費的監(jiān)管是霍菲爾德權(quán)利理論中的權(quán)力，其相否關(guān)系是無資格，相應(yīng)關(guān)系是責(zé)任。從權(quán)利類型上來看，國家對科研自由的適當(dāng)干預(yù)和科研經(jīng)費的監(jiān)督是一種權(quán)力，其相否關(guān)系意味著其他主體不能說國家對科研經(jīng)費的適當(dāng)干預(yù)無資格，科研人員對接受國家對科研經(jīng)費的監(jiān)督是有責(zé)任的。但必須明確國家對科研自由適當(dāng)干預(yù)的這種權(quán)力是指國家能夠根據(jù)法律規(guī)范創(chuàng)設(shè)、改變、消滅法律關(guān)系，而不是任意地創(chuàng)設(shè)、改變、消滅法律關(guān)系。[12]“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，直到有限制的地方為止”。國家對科研經(jīng)費的監(jiān)督權(quán)力有擴(kuò)張的天然屬性，很容易超越監(jiān)督的合理界限而抑制科研自由。因此，代表國家監(jiān)督科研經(jīng)費使用的科研單位應(yīng)該根據(jù)法律規(guī)范監(jiān)督科研經(jīng)費的使用，但不能采用管理思維和個人決定任意干涉。作為權(quán)利的科研自由與作為權(quán)力的國家干預(yù)之間存在一種張力，欲在二者間形成恰當(dāng)?shù)钠胶?，科研?jīng)費治理必須摒棄“權(quán)力導(dǎo)向”與“管制思維”，由管理思維向法治思維轉(zhuǎn)變。[13]

三、科研經(jīng)費治理中的制度重構(gòu)

筆者認(rèn)為，科研經(jīng)費的使用和管理廣受詬病的原因，一方面是科研自由的權(quán)利性質(zhì)錯位，另一方面是科研經(jīng)費使用和管理模式不科學(xué)，因此有必要從模式和流程等方面對科研經(jīng)費使用進(jìn)行制度重構(gòu)。

（一）將財務(wù)人員的考核與科研經(jīng)費使用掛鉤

我國縱向科研經(jīng)費中專列管理費一項用于學(xué)校對課題的管理所發(fā)生的費用。在當(dāng)前的科研經(jīng)費使用和管理模式中，科研經(jīng)費的用途、金額、形式的解釋權(quán)都在項目依托單位，科研人員及其報銷票據(jù)處于被審查的地位。通常情況下（需要招投標(biāo)或者特殊類型科研項目除外），科研經(jīng)費的報銷流程是由科研人員預(yù)先墊付，然后財務(wù)人員審查該項支出的實質(zhì)要件和形式要件，如果該項支出不符合科研經(jīng)費的實質(zhì)要件和形式要件，只能由科研人員自己承擔(dān)該項支出。因此，科研經(jīng)費能否報銷成為與財務(wù)人員無關(guān)的事項，財務(wù)人員只需從管理者的角度執(zhí)行無需考慮該項支出的實際情況。不可否認(rèn)財務(wù)人員具有更專業(yè)的財會知識，但財務(wù)人員只負(fù)責(zé)審核項目的支出卻不參與、負(fù)責(zé)科研預(yù)算的制定，只享有科研經(jīng)費的管理權(quán)力卻不承擔(dān)科研經(jīng)費使用的任何義務(wù)。易言之，在當(dāng)前“放管服”的大背景下，科研經(jīng)費中管理費的命名不應(yīng)該僅僅是“管理費”，更準(zhǔn)確的應(yīng)該是“管理服務(wù)費”，明確財務(wù)人員在科研經(jīng)費使用的服務(wù)義務(wù)，要建立科研經(jīng)費使用中財務(wù)人員的考核與科研經(jīng)費使用情況掛鉤的制度。當(dāng)然，財務(wù)人員與科研經(jīng)費使用掛鉤并不是變相鼓勵、慫恿財務(wù)人員核準(zhǔn)“違規(guī)”的經(jīng)費，而是倡導(dǎo)財務(wù)人員以一種服務(wù)的態(tài)度協(xié)助科研人員規(guī)范科研經(jīng)費的支出和票據(jù)的報銷。

（二）建立差別化的科研經(jīng)費激勵和績效管理制度

《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略》提出要“構(gòu)建統(tǒng)籌配置創(chuàng)新資源的機(jī)制;完善激勵創(chuàng)新的政策體系、保護(hù)創(chuàng)新的法律制度，構(gòu)建鼓勵創(chuàng)新的社會環(huán)境，激發(fā)全社會創(chuàng)新活力?！碑?dāng)前，科研活動已經(jīng)從古典時期的興趣轉(zhuǎn)而成為一種職業(yè)，不能吃“大鍋飯”和搞平均主義?，F(xiàn)實中，一些事業(yè)單位的科研人員因工作相對穩(wěn)定而帶有一定惰性。如有的科研單位，部分科研人員非常勤奮和努力，積極申報各種科研項目，夜以繼日地做實驗和撰寫科研報告，經(jīng)常發(fā)表科研成果和開展科學(xué)調(diào)研活動;部分科研人員卻不夠勤奮和努力，對科研缺乏足夠的熱情和投入，沒有為科研現(xiàn)身的激情和使命感。如果上述兩種科研人員在科研經(jīng)費的使用和支配上毫無區(qū)別，實際上是打擊了那些勤奮、成果頻出的科研人員的積極性，不利于鼓勵科研人員創(chuàng)新。

單純的負(fù)面制裁追責(zé)需要正面的激勵制度配合，國內(nèi)已經(jīng)有學(xué)者主張“正面激勵和負(fù)面激勵相結(jié)合的激勵機(jī)制取代單純的違法追責(zé)”。[15]其理論根據(jù)是每個人都是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，科研人員也會受到這種激勵制度的推動?？蒲腥藛T也是生活在現(xiàn)實中的人，面臨巨大的生活壓力和生活負(fù)擔(dān)。如果科研活動無法保障這些科研人員的基本生活需求，科研人員就無法專注于學(xué)術(shù)和科技創(chuàng)新活動。通過科研激勵制度和績效管理，能夠一定程度上改善科研人員的基本生活，確?？蒲腥藛T專注于科學(xué)研究，這也符合國家對科研經(jīng)費治理的政策導(dǎo)向。[16]因此，應(yīng)建立科研經(jīng)費激勵制度和績效管理制度，明確規(guī)定科研成果比較突出的科研人員有較大的經(jīng)費自主權(quán)，科研成果比較的一般科研人員只享有較低的經(jīng)費自主權(quán)，實行科研經(jīng)費使用的差別制度和動態(tài)調(diào)整機(jī)制。保證科研成果產(chǎn)出較多的科研人員有足夠的激情，形成待遇差別比較明顯的階梯式科研經(jīng)費使用體系。

（三）科研經(jīng)費使用應(yīng)以“結(jié)果導(dǎo)向”為原則

結(jié)合李克強(qiáng)總理2018年7月4日關(guān)于科研體制改革的指示精神和學(xué)界的討論，筆者認(rèn)為，科研經(jīng)費的使用應(yīng)采結(jié)果論，忽略經(jīng)費使用等科研的具體過程，管理部門不應(yīng)過多干擾科研活動的正常秩序。[17]科研人員在科研過程中享有主體地位，有權(quán)在研究方向和目標(biāo)不變的前提下，自主調(diào)整研究計劃、技術(shù)路線。就科研經(jīng)費而言，應(yīng)該允許科研人員預(yù)借科研經(jīng)費以支付各項支出，應(yīng)簡化科研經(jīng)費的借款過程?？蓢L試將科研經(jīng)費做成有余額的銀行借記卡以及載有課題組成員信息的手機(jī)APP等具體方式，方便科研人員支出科研經(jīng)費?？蒲薪?jīng)費支出的票據(jù)審核可實行年審制甚至結(jié)項審制，不再損耗科研人員的精力和時間在票據(jù)的報銷上。

總之，科研經(jīng)費來自國家財政收入，對科研經(jīng)費的使用進(jìn)行必要監(jiān)督是必要的。但科研經(jīng)費管理應(yīng)聚焦于具有創(chuàng)新意義的科研成果，而非對科研經(jīng)費使用過于苛刻的過程控制?？蒲薪?jīng)費使用行為法律評價不足、固化的管理思維及科研行為的特殊性等，導(dǎo)致部分科研人員被追究“貪污”等刑事法律責(zé)任，為此，應(yīng)徹底反思和構(gòu)建更符合科研規(guī)律的科研經(jīng)費相關(guān)制度。科研經(jīng)費治理應(yīng)該以保障科研自由為宗旨，科研自由的權(quán)利性質(zhì)應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前的自由變更為具有可訴性的請求權(quán)。在科研經(jīng)費使用和管理模式重塑方面，應(yīng)將財務(wù)人員的考核與科研經(jīng)費的使用情況適當(dāng)掛鉤，同時建立差別化的科研經(jīng)費激勵和績效管理制度，科研經(jīng)費使用過程中應(yīng)秉持“結(jié)果導(dǎo)向”原則。

【參考文獻(xiàn)】

[1]孫國祥.套取并占有科研經(jīng)費的刑法性質(zhì)研究[J].法學(xué)論壇，2016，（2）.

[2]姜濤.科研人員的刑法定位：從憲法教義學(xué)視域的思考[J].中國法學(xué)，2017，（1）.

[3]葛洪義.法律與理性：法的現(xiàn)代性問題解讀[M].北京：法律出版社，2001.

[4]習(xí)近平.為建設(shè)世界科技強(qiáng)國而奮斗[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-05/31/c_1118965169.htm.

[5]李克強(qiáng)：不能用管理行政人員辦法管理科研人員[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/31/content_5078502.htm.

[6]朱濤.科研人員“貪污”課題經(jīng)費的民法解析[J].北方法學(xué)，2018，（1）.

[7]劉莘.行政合同芻議[J].中國法學(xué)，1995，（5）.

[8]葉必豐.行政合同的司法探索及其態(tài)度[J].法學(xué)評論，2014，（1）.

[9]蔣悟真.縱向科研項目經(jīng)費管理的法律治理[J].法商研究，2018，（5）.

[10]（美）蘇珊.科岑斯.21世紀(jì)科學(xué)：自主與責(zé)任[J].郝劉祥，袁江洋譯.科技文化評論，2005，（5）.

[11]（美）大衛(wèi).古斯頓.在政治與科學(xué)之間——確?？茖W(xué)研究的誠信與產(chǎn)出率[M].龔旭譯.北京：科學(xué)出版社，2010.

[12]胡彥濤.權(quán)利在法律規(guī)范層面上的四種表達(dá)[J].天水行政學(xué)院學(xué)報，2016，（5）.

[13]蔣悟真，郭傳拓.邁向科研自由的科研經(jīng)費治理入法問題探討[J].政法論叢，2018，（4）.

[14]王涌.尋找法律概念的最小公分母——霍費爾德法律概念分析思想研究[J].比較法研究，1998，（2）.

[15]蔣悟真.政府主導(dǎo)精準(zhǔn)脫貧責(zé)任的法律解釋[J].政治與法律，2017，（7）.

[16]蔣悟真.科研管理政策改革釋放的法治信號解讀——以《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》為例[J].法學(xué)，2018，（10）.

[17]朱蘇飛，馬健.科研經(jīng)費是否應(yīng)該按計劃進(jìn)度分批撥付[J].自然辯證法研究，2009，（9）.

（責(zé)任編輯：趙婧姝）