國家治理效能研究：文獻回顧與未來展望

丁志剛 李天云

摘? ? ? 要：近年來，我國學界圍繞國家治理效能的思想演進、理論內涵、轉化界域、實現(xiàn)方式和目標引領等問題展開了深入探討，形成的一系列學術成果清晰地闡釋了提升國家治理效能的歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯，為國家治理理論注入了活力。但既有成果也存在理論繼承與發(fā)展不足、方法運用與革新滯后、研究深度與廣度不夠等薄弱環(huán)節(jié)。新形勢新任務新要求下，國家治理效能研究應繼續(xù)強化理論基礎，重點關注核心議題，不斷拓展研究視域，整合并細化研究的思路與方法。

關? 鍵? 詞：國家治理現(xiàn)代化;制度優(yōu)勢;國家治理效能

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）08-0028-12

收稿日期：2021-05-28

作者簡介：丁志剛，蘭州大學國家治理現(xiàn)代化研究中心主任，管理學院教授，博士研究生導師，研究方向為國家治理;李天云，蘭州大學管理學院碩士研究生，研究方向為制度政治學、國家治理。

基金項目：本文系2020年國家社科基金規(guī)劃項目“中國特色社會主義政治制度的內容結構、內在邏輯與顯著優(yōu)勢研究”的階段性成果，20BZZ005。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習近平總書記強調全面深化改革要“進一步提高政府效率和效能”，[1]“提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”。[2]黨的十九屆四中、五中全會相繼提出要“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”，持續(xù)推動“國家治理效能得到新提升”。在此背景下，加強國家治理效能研究已成為一項重大課題。目前，我國學界關于國家治理效能的學術成果頗豐，為進一步深化國家治理現(xiàn)代化研究提供了有益啟示。筆者從思想演進、理論內涵、轉化界域、實現(xiàn)方式和目標引領五個維度對近年來國家治理效能研究進行回溯，力圖呈現(xiàn)出國家治理效能研究的階段性面貌，在此基礎上就其中的核心議題進行重點評析，以便更好探尋國家治理效能研究的創(chuàng)新空間和深化進路。

一、國家治理效能的思想演進

國家治理效能的生成與演進具有特定的實踐背景和理論基礎。我國學界普遍認為，國家治理效能思想萌生于對全面深化改革和國家治理規(guī)律的深刻認知，既是對內外環(huán)境發(fā)生復雜深刻變化的主動回應，也是從“中國之制”到“中國之治”的邏輯延伸。

國家治理效能萌生于對全面深化改革和國家治理規(guī)律的深刻認知? 中國式現(xiàn)代化是一種外生后發(fā)趕超型現(xiàn)代化，在“時空壓縮”下要完成從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化的雙重轉型，擔負著統(tǒng)籌推進國家建構、發(fā)展與治理三重交疊的任務。在新時代推進全面深化改革背景下，黨中央對治國理政的規(guī)律認知更加深刻，這是國家治理效能思想萌生的深厚土壤。對此，燕繼榮從國家運行邏輯出發(fā)，對改革開放以來一段時間內重發(fā)展輕治理的傾向進行了反思，認為“無發(fā)展無治理”“無發(fā)展的治理”和“無治理的發(fā)展”三種模式均會導致治理失敗，理想的模式是平衡發(fā)展水平與治理能力以形成“有發(fā)展有治理”的運行模式，不斷提升制度績效和治理效能，在此過程中黨和國家不斷“點擊”國家治理與制度建設這一政治學的核心議題，“國家治理效能”也就逐漸得以萌生孕育。[3]周虎和王明生對國家治理效能思想演進進行系統(tǒng)梳理后認為，在全面深化改革和不斷推進國家治理現(xiàn)代化背景下，“治理效能”一詞的使用經由社會治理、安全治理、反腐治腐領域逐漸擴展成為黨和國家政策文件的常用術語，黨的十九屆四中全會正式提出“國家治理效能”，則意味著“治理效能”獲得了“國家層面”的戰(zhàn)略意涵。[4]不難看出，國家治理效能實際上是從改革開放以來“重發(fā)展輕治理”到全面深化改革時期“發(fā)展與治理協(xié)同推進”演進中逐漸孕育生成的，源于對全面深化改革和國家治理規(guī)律的深刻認知。

國家治理效能的出場是對內外環(huán)境發(fā)生復雜深刻變化的主動回應? 國家治理效能的出場是為了有效應對百年變局下內外環(huán)境面臨復雜深刻變化以及由此衍生出來的各種風險挑戰(zhàn)，其既是中國特色社會主義建設從“發(fā)展起來”的“前半程”向“有效治理”的“后半程”進行場景轉換后面臨更多挑戰(zhàn)、更大困境、更復雜問題、更嚴峻形勢的必然選擇，也是因應我國社會主要矛盾轉變和外部風險挑戰(zhàn)的有效策略。從國內環(huán)境來看，社會主要矛盾的轉化對國家發(fā)展和國家治理提出了新挑戰(zhàn)和新要求，進一步提升國家治理效能是在社會主要矛盾轉化后有效應對發(fā)展不平衡、不充分和治理碎片化、分散化的理性選擇，在黨的十九屆四中全會對國家治理體系進行了整體性的頂層設計后，系統(tǒng)性、持續(xù)性地提高國家治理效能就成為實現(xiàn)和彰顯“中國之制”治理優(yōu)勢的內在要求。[5]從外部環(huán)境來看，提升國家治理效能是為了有效應對全球風險社會的復雜風險挑戰(zhàn)和由新自由主義全球化所導致的動蕩、混亂的國際秩序，主動適應和引領新一輪科技革命和產業(yè)革命引致的更加激烈的國際競爭環(huán)境，尤其是適應中美之間日趨激烈的常態(tài)化競爭，為處于多重張力下的中國文明崛起提供效能保障。[6]大國競爭是以治理效能為核心目標的國家治理現(xiàn)代化競賽，面對多樣化差異化的發(fā)展訴求、復雜化多元化的風險挑戰(zhàn)和白熱化加速化的國際競爭，國家治理效能應運而生。

國家治理效能的生成是“中國之制”到“中國之治”的邏輯延伸? 把中國的制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能并不斷推動國家治理效能得到新提升是新時代實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的重大任務、不斷向前推進改革開放的根本要求和百年變局下有效應對風險挑戰(zhàn)的有力保證。在治理現(xiàn)代化語境下，國家治理效能的生成表現(xiàn)為“中國之制”到“中國之治”的必然邏輯延伸。從實踐上看，在國家制度與治理體系更加成熟定型的背景下，中國的制度優(yōu)勢與治理效能都已得到一定積累，如何更好更快提升國家治理效能就成為國家治理現(xiàn)代化的關鍵議題。提升國家治理效能不僅要發(fā)揮已有的制度優(yōu)勢，還要進一步夯實制度稟賦，不能僅滿足于已有的治理效能，還要發(fā)掘更多的治理潛能，也就是說要以“善制”和“善治”為目標牽引更好地從“中國之制”向“中國之治”邁進，不斷把制度性能轉化為治理效能。[7]從理論上看，關于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的研究已著述頗多，并在國家治理體系、國家治理能力、國家治理改革、國家治理評估等方面取得了實質性進展，因而治理效能或治理有效性自然就凸顯出來，成為國家治理現(xiàn)代化研究的新生長點。[8]從關鍵節(jié)點上看，在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，無論是在實踐上抑或說理論上，人們都不得不聚焦并反思疫情沖擊帶來的這場“效能體檢”，也不得不重思如何提升治理效能。[9]對于中國而言，在“兩大奇跡”、脫貧攻堅和高效抗疫的基礎上，通過提高制度成熟度和治理能力來持續(xù)提升國家治理效能以創(chuàng)造更多新的偉大奇跡是“中國之制”走向“中國之治”的必然邏輯。

二、國家治理效能的內涵認知

正確認知并合理界定國家治理效能的理論涵義是進一步展開和深化相關研究的邏輯起點。從學科術語使用情況來看，治理效能原屬于管理科學的范疇，并非政治學或公共管理學的本源詞匯，因而關于國家治理效能的概念界定就存在一個場景和語境的轉換。從既有研究來看，雖然國家治理效能的系統(tǒng)理論和評估框架尚未建立，但是學界也給出了一些頗具啟發(fā)性的概念界定。

從詞源釋義來理解國家治理效能? 呂普生對“效能”進行詞源釋義后認為，效能有時作動詞意理解，有時又可視作名詞，同時包含了“行為主體貢獻才能與效力”和“事物蘊含的有利作用與潛能”兩重意蘊，進而指出國家治理效能是一個包含效率、功效和效益的復合性、積極性和變動性的概念，本質上是“國家治理活動所產生的一系列有利作用或積極效果，表現(xiàn)為國家制度和國家治理體系所指向的治理目標的實現(xiàn)程度”。[10]實際上，國家治理現(xiàn)代化話語境下的“效能”兼有效率、效果、效益、效力等含義。在政治學和公共管理學語境下，治理效能還與治理績效相關，且二者常常混用，但是治理效能的外延實際上要大于治理績效。具體而言，國家治理效能是一個潛在性、過程性、結果性、指向性相統(tǒng)一的概念：作為一種潛在性狀態(tài)，制度優(yōu)勢生成意味著其蘊含了制度勢能與治理潛能，此時國家治理效能更多是一個潛在性概念;作為一種過程性狀態(tài)，制度優(yōu)勢轉化為治理效能需要在制度執(zhí)行的治理實踐中持續(xù)實現(xiàn)，此時的國家治理效能既是過程性概念又是結果性概念;作為一種指向性狀態(tài)，把制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能是為了加快推進國家治理現(xiàn)代化，完成黨和國家擘劃制定的戰(zhàn)略任務，此時的國家治理效能實際上是一個指向性概念。

從內在維度來理解國家治理效能? 王增智認為，目標、效率和評價是理解國家治理效能的三個核心維度，其中治理目標在治理效能中具有統(tǒng)領作用，既提供方向指引又規(guī)定目標任務，在此意義上治理效能可以定義為達到或期望達到任務目標的程度，提升治理效能實質就是目標管理;治理效率反映國家治理效能的時間約束和質量要求，在時間上既要考慮國家治理的時間約束和機會成本，也要考慮國家治理的階段性目標要求，包括數(shù)量和質量的雙重要求，如果放在大國競爭視域下還要比較相對效率;治理評價則側重于凸顯國家治理效能的價值追求，既包括國家治理基本價值主張，也包括國家治理的高遠價值追求。[11]立足中國語境，理解和衡量治理效能要注重推進制度體系更加成熟定型和實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的時間約束，同時還要注重國家治理的質量約束，既要考慮數(shù)量指標又要兼顧質量標準，注重國家治理的“質量轉向”。概言之，就是要堅持以人民為中心的價值理念和根本立場，以人民群眾的獲得感、幸福感、安全感、滿意度為標準，以高效能治理支撐公共服務的高質量供給，加快推動建設美好社會，不斷向實現(xiàn)美好生活邁進。從目標管理、成本管控和績效管理三個維度進行解讀，客觀上有益于加深對國家治理效能的理論認知。

從治理語境來理解國家治理效能? 麻寶斌從制度執(zhí)行力的視角出發(fā)，認為在治理現(xiàn)代化語境下國家治理效能就是治國理政的各項制度在治理實踐中得以貫徹執(zhí)行和完成既定任務目標的實際程度，制度執(zhí)行是國家治理效能實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，是一個動態(tài)推進的過程。[12]在此基礎上，丁志剛和李天云認為，國家治理效能是國家治理的實際行為表現(xiàn)和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化任務目標之間的匹配程度，是衡量治理有效性與目標達成性的關鍵標識，治理過程有效和治理目標達成是深入理解國家治理效能的兩個關鍵點，強調國家治理效能是涵蓋了治理生態(tài)、治理體系、治理能力和治理成本等方方面面。[13]實際上，國家治理效能的提出有其深刻的經濟社會發(fā)展背景，在全面深化改革取得決定性成就和階段性成果的情境下，理解國家治理效能的內涵需要從開啟基本實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家來作戰(zhàn)略性、長周期考量。也就是說，黨中央提出國家治理效能是以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標指引的，現(xiàn)代化是進行時狀態(tài)而非完成時狀態(tài)，國家治理效能提升是一個持續(xù)性事業(yè)和未完成方案，理解國家治理效能關鍵是要理解國家治理實踐成就是否與國家治理的內在需求相匹配，國家治理的進展進度是否與規(guī)定的任務目標相符合。理解國家治理效能必須貼合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語境，否則非常容易造成治理研究的語境疏離。

三、國家治理效能的轉化界域

把黨的十九屆四中全會系統(tǒng)部署的根本制度、基本制度和重要制度的制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能是一項復雜而重大的系統(tǒng)性工程，構成了國家治理效能研究的核心域，形成了總論性和分論性兩種進路。

制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能的總論性研究? 從總論性研究來看，唐任伍認為，黨的十九屆四中全會審議通過的綱領性文件是把制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能的總綱領;[14]丁元竹從黨和國家機構改革著眼，認為應在不斷推進黨和國家機構改革中持續(xù)提升治理效能;[15]汪仕凱認為，“黨和國家機構改革重塑強大的政治體制能力”是制度優(yōu)勢轉化為治理效能的中國邏輯;[16]李景治提出要從加強和完善黨的領導、發(fā)揮人民群眾主體作用、創(chuàng)新體制機制、優(yōu)化政府職責體系、理順治理關系和提高干部制度執(zhí)行能力等方面來積極促進制度優(yōu)勢轉化為治理效能;[17]胡樂明和劉剛論述了制度優(yōu)勢與治理效能協(xié)同提升理論邏輯，并從組織遺傳學視角指出黨組織為關鍵行動者在實現(xiàn)效能轉化的重要作用。[18]此外，齊衛(wèi)平和陳冬冬提出了制度優(yōu)勢轉化為治理效能的“政黨推動論”，強調中國共產黨既是國家制度的建構者，也是治理效能轉化提升的推動者，中國國家治理“政黨在場”是區(qū)別于西方國家治理“政黨缺場”的重要標識;[19]胡洪彬嘗試構建了制度優(yōu)勢轉化為治理效能的系統(tǒng)模型，并勾勒出中國共產黨“主導型”轉化模式、人民群眾“參與型”轉化模式以及黨和人民群眾共同推動的“協(xié)作型”轉化模式;[20]韓步江提出了制度優(yōu)勢轉化為治理效能的“實踐方法論”，強調實事求是、系統(tǒng)論以及實踐邏輯分析方法在治理效能轉化提升中的指導意義。[21]客觀上看，關于制度優(yōu)勢轉化為治理效能的理論邏輯和實踐邏輯已經取得了諸多研究成果。[22]

制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能的分論性研究? 一是根本制度優(yōu)勢的效能轉化研究，集中在黨的領導制度和人民代表大會制度上。在黨的領導制度體系方面，王志闡釋了黨的領導優(yōu)勢轉化為國家治理效能的內在邏輯，認為黨的宗旨、理想、階段性綱領、指導思想以及黨的建設是黨的領導制度優(yōu)勢轉化為治理效能的重要途徑;[23]郭定平認為，中國遵循的是一種“政黨中心”的國家治理，要加強“治理型政黨”建設，在黨的全面領導與國家治理體系的有機統(tǒng)一持續(xù)推進治國理政的制度化、法治化與規(guī)范化，把黨的領導制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能;[24]李永勝和朱健源從制度價值入心、制度內容完善以及制度落實落地三個方面提出了不忘初心、牢記使命制度優(yōu)勢轉化為治理效能的路徑;[25]于學強則討論了黨內巡視的制度優(yōu)勢及其治理效能的轉化策略。[26]在人民代表大會制度方面，浦興祖強調了人大制度在國家治理體系中的重要位置及其內蘊的顯著優(yōu)勢，認為人大制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能關鍵要堅持黨的領導、繼續(xù)完善制度、自覺聯(lián)系群眾、認真執(zhí)行制度、重視制度間關系。[27]二是基本制度優(yōu)勢的效能轉化研究，集中在新型政黨制度、民族區(qū)域自治制度和社會主義基本經濟制度上。在新型政黨制度方面，劉志禮和魏梓桐認為，新型政黨制度在國家治理中具有結構性優(yōu)勢，推動新型政黨制度優(yōu)勢不斷轉化為治理效能應著力于增強治理主體能力建設，持續(xù)完善民主協(xié)商機制和多黨合作制度建設;[28]王永香和劉婷婷提出了將新型政黨制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能的實現(xiàn)路徑，認為核心是要推動執(zhí)政黨的現(xiàn)代化轉型，以民主法治型政治權威作為根本保障，并不斷從宏觀、中觀和微觀三個層面系統(tǒng)完善新型政黨制度體系，提升參政黨的參與治理能力素養(yǎng);[29]許奕鋒從定向、善治、聚力和規(guī)范四個維度論述了新型政黨制度在國家治理中的政治效能、共識效能、整合效能與制度效能;[30]韓慧和藏秀玲則圍繞新型政黨制度的效能機理和治理優(yōu)勢進行了探討。[31]在民族區(qū)域自治制度方面，楊維周和王慧認為，要從歷史、價值、理論與實踐四重邏輯來堅持和完善民族區(qū)域自治制度，不斷釋放民族區(qū)域自治制度的國家治理效能;[32]陳亞聯(lián)從“何來”“何在”“何用”三個方面簡要論述了把民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢轉化為治理效能的理論邏輯。[33]在社會主義基本經濟制度方面，張勁松以統(tǒng)籌新冠肺炎疫情防控和經濟發(fā)展為例，闡釋了社會主義基本經濟制度在資源調配、基本保障和動能激發(fā)方面的效能優(yōu)勢;[34]周文和劉少陽論述了社會主義基本經濟制度與國家治理現(xiàn)代化的內在關聯(lián)，認為把基本經濟制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能要始終堅持黨對經濟工作集中統(tǒng)一領導，警惕“超階段論”和“西方中心論”兩種錯誤傾向。[35]關于基層群眾自治制度優(yōu)勢轉化為治理效能的研究則暫付闕如。三是重要制度優(yōu)勢的效能轉化研究。黨的十九屆四中全會提出了九項重要制度，即中國特色社會主義法治重要制度、中國特色社會主義政府治理重要制度、中國特色社會主義文化重要制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障重要制度、共建共治共享社會治理重要制度、生態(tài)文明重要制度、“一國兩”制重要制度、外事工作重要制度、黨和國家監(jiān)督重要制度。目前國內學界關于九項重要制度優(yōu)勢的效能轉化研究雖然在生態(tài)文明制度、[36]紀檢監(jiān)察制度[37]等方面已產出了一些成果，但是相較于現(xiàn)實的理論需求而言，研究的數(shù)量和質量都還有待提升。這其中存在多方面的復雜原因，關鍵一點是因為重要制度是新提法，研究存在一定時滯性。

四、國家治理效能的實現(xiàn)方式

如何踐行是國家治理效能研究的重中之重，既有研究重點聚焦于提升國家治理效能的有效路徑、構建國家治理效能的實現(xiàn)機制和加強干部隊伍治理能力建設三個方面。

從總體視角來論述提升國家治理效能的有效路徑? 呂普生提出要著力優(yōu)化和創(chuàng)新國家治理體系的內部職能體系及縱橫銜接運行機制，切實提高制度執(zhí)行能力，以制度化治理鞏固和發(fā)展中國之“治”;[38]虞崇勝認為，要把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，應加快制度集成、發(fā)揮制度優(yōu)勢、補齊制度短板，構建科學完備的制度體系并發(fā)揮其整體功能，著力于強化制度執(zhí)行并狠抓治理環(huán)節(jié);[39]周虎和王明生提出要在黨的集中統(tǒng)一領導下實現(xiàn)“效能轉起來”，在知行合一的有效銜接中推動“基層動起來”，在執(zhí)行監(jiān)督的貫徹落實中促使“堡壘嚴起來”，在協(xié)商治理的吸納整合中帶動“氛圍活起來”，在于法有據(jù)的持續(xù)改革中督促“效果實起來”。[40]為了適應國家治理的網(wǎng)絡化、數(shù)字化、智能化轉型，一些研究開始關注大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術在提升國家治理效能中的加速作用。高奇琦主張積極運用信息技術賦權增能，推動國家治理體系的結構性調校，實現(xiàn)國家治理能力的整體性提升。[41]此外，龐明禮和陳念平強調了“擔當”作為科層運作中效能轉化工具的重要性，[42]傅慧芳和張力偉則強調了“責任政治”建設對于持續(xù)推動治理效能轉化提升支撐性，[43]這表明國家治理效能研究已逐漸從宏觀向中觀、微觀轉變，開始不斷細化、深化。

從政策過程視角來構建國家治理效能的實現(xiàn)機制? 傅慧芳和蘇貴斌以新冠肺炎疫情為例，認為在公共危機應對中要發(fā)揮集中力量辦大事制度優(yōu)勢的治理效能，要構建全國一盤棋的決策機制、綜合協(xié)調的組織機制、高效運轉的執(zhí)行機制和問題導向的監(jiān)督機制，以確保防疫抗疫政策高效協(xié)調運轉，更好、更有效地發(fā)揮政策的治理效應;[44]龐明禮認為，提升國家治理效能要緊扣國家治理的中國語境，以此為基礎構建以頂層設計的決策機制、高位推動的執(zhí)行機制以及層級節(jié)制的監(jiān)督機制為核心的政策實現(xiàn)機制，并提出要從“領導高度重視”“開會”和“尺度拿捏”三個要點來理解高位推動機制;[45]賀東航和孔繁斌認為，高位推動機制的學術表達實際上就是“政策勢能”;[46]沿此進路，王杰和張宇在對政府權責清單制度進行研究的基礎上進一步提出了“制度勢能”。[47]實踐表明，制度勢能與政策勢能本質上是依托于權力鏈條的制度位階和節(jié)點政治的實踐表達，并且制度與政策還存在匹配效應，良好的制度與良好的政策之間的匹配對于提升國家治理效能起著重要作用。相反，匹配錯位則是導致治理效應相互抵消的重要原因。繼續(xù)深化國家治理效能研究，須關注政策在治理效能轉化過程中的中介作用，從政策過程視角來系統(tǒng)構建國家治理效能的實現(xiàn)機制。

通過加強干部隊伍治理能力建設來提高國家治理效能? 孔庚和王炳林認為，各級黨組織和廣大黨員干部是提升國家治理效能的“主心骨”，推進國家治理現(xiàn)代化、不斷提高國家治理效能關鍵是要發(fā)揮黨的領導作用和黨員干部的核心主體作用;[48]劉炳香認為，要從站位高、素質優(yōu)、理念新、路徑對、動力足五個核心要素來提高領導干部治理能力，以領導干部治理能力建設為核心不斷提升國家治理效能;[49]馬寶成認為，提高治理效能要有效治理“局部空轉”，抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，切實提高領導干部的制度執(zhí)行力，不斷提高領導干部的干事效率效能;[50]屠永永認為，干部是制度執(zhí)行的主體，干部心態(tài)好壞直接影響治理效能的高低，提升治理效能須加強干部心態(tài)建設，要以思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉和專業(yè)訓練來培育干部的忠誠心態(tài)、擔當心態(tài)、為民心態(tài)以及務實心態(tài)。[51]還有學者將視角放在基層干部隊伍治理能力建設上。范逢春認為，“本領恐慌”是基層治理偏差的重要原因，防治基層“小毛病”發(fā)展成“大問題”急需提高基層干部治理能力;[52]侯麟科等進一步強調了基層治理中本地干部的自源性優(yōu)勢以及持續(xù)提升干部治理能力的重要性。[53]實際上，國家治理現(xiàn)代化是人的現(xiàn)代化和制度現(xiàn)代化的有機統(tǒng)一，在制度建設已相對成熟定型的情況下，提升國家治理效能關鍵是要提升干部隊伍的“八項本領”和“七種能力”，夯實干部隊伍治理能力這一國家治理現(xiàn)代化的微觀基礎。

五、國家治理效能的目標引領

國家治理效能的目標引領主要是指黨的十九屆四中、五中全會提出的國家治理現(xiàn)代化需要達成的階段性目標，即“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”和“國家治理效能得到新提升”，實現(xiàn)“高效能治理”，進而向基本實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化邁進。既有研究主要聚焦于基層治理、公共服務和國家治理三個視角。

以基層高效能治理為視角? 申建林認為，基層治理在國家治理架構中處于基礎性和支撐性地位，高效能治理是基層治理的目標導引，從被動走向自主的治理轉型、政治意識形態(tài)與基層民眾價值的有效整合以及資源下沉與治理重心下移相協(xié)調進而實現(xiàn)責權結構平衡是基層高效能治理的理想邏輯。[54]

以公共服務高質量供給為視角? 陳振明和李德國認為，以高效能治理為引領是我國公共服務高質量發(fā)展的重要目標，公共服務高質量發(fā)展要以高效能治理為新的基準、新的管理體系和新的技術平臺。[55]

以國家高效能治理為視角? 樊鵬認為，實現(xiàn)高效能治理，既要善于運用中國傳統(tǒng)文化精髓搞治理，踐行“惠而不費、威而不猛”理念，集中優(yōu)勢力量、優(yōu)質資源來落實重大部署攻堅克難，避免片面追求全面覆蓋和四面出擊，懂得尊重國家發(fā)展與治理的差異性、層次性需求;也要重視多元協(xié)商共治，緊緊圍繞治理難題，調動一切積極力量來參與治理建設，最大限度凝聚共識匯聚力量，并適度增強“弱中心”思維，以軟治理和硬治理相結合來更好推動治理效能提升。[56]丁志剛和李天云認為，提升國家治理效能要緊緊圍繞“十四五”時期“國家治理效能得到新提升”這一經濟社會發(fā)展的主要目標，一體推動提升國家治理的生態(tài)優(yōu)化效能、體系建構效能、能力生產效能、成本管控效能，“以制度化治理為核心來建設先鋒使命責任型政黨、積極有為服務型政府、有序公平統(tǒng)一型市場、有機和諧法治型社會，進而提速高效能治理，形成國家高效能治理的善治模式”。[57]

既有研究普遍認為，國家治理效能的目標引領就是高效能治理，下落到國家治理的各領域、各環(huán)節(jié)、各層面，就是要更好更快推進國家治理效能得到新提升。筆者則認為，國家治理效能的目標指引是“以高效能治理推動構建中國國家治理新格局”。理由在于：從歷史邏輯來看，構建“新治理格局”是中國國家治理范式轉換與傳統(tǒng)治理格局革新的規(guī)律使然;從理論邏輯來看，開啟基本實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家是“新治理格局”的目標指引和理論基礎;從實踐邏輯來看，在高質量發(fā)展背景下構建與“新發(fā)展格局”映射耦合的“新治理格局”是國家治理效能得到新提升的實踐指向。

六、評價與前瞻：國家治理效能的研究空間與創(chuàng)新路向

“國家治理現(xiàn)代化”意味著國家治理效能既是一個暫時性、結果性存在，更是一個恒久性、過程性、指向性存在，需要持續(xù)改良和不斷完善。在國家治理效能研究方興未艾之際，對于其中的薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，更需清醒認知并持續(xù)強化。

國家治理效能研究的薄弱環(huán)節(jié)與不足? 一是理論繼承與發(fā)展不足，理論基礎有待夯實。在理論銜接上，國家治理效能研究缺乏與既有國家治理現(xiàn)代化研究成果的深度勾連和有效銜接，“國家治理效能”某種程度上還囿于從概念到概念的邏輯推論和抽象思辨，其準確內涵仍需進一步明晰與凝練，系統(tǒng)性理論框架還有待建立。如由于缺乏與國家治理評估研究成果的理論對接，一定程度上導致了國家治理效能的評估標準缺乏理論支撐。在理論深度上，大多研究尚停留于對制度優(yōu)勢如何轉向治理效能的宏觀論述，對國家治理效能的整體性認知拓展不足，制度優(yōu)勢轉化為治理效能的微觀深入研究也不夠深入，理論的全面性與客觀性、嚴謹性與科學性還有待提高。在理論體系上，國家治理效能的話語體系與學術體系建設依然任重道遠。不斷釋放治理效能是中國國家治理現(xiàn)代化的核心議題，在對西方治理理論進行有效借鑒的基礎上，要以“國家治理效能”這一原創(chuàng)概念加快推動構建成熟系統(tǒng)的國家治理理論，而不能陷入“概念娛樂”和“術語泡沫”的內卷陷阱之中。進一步深化國家治理效能研究應做好理論銜接，提高理論深度與成熟度，完善理論體系，切實夯實理論基礎。二是方法運用與革新滯后，研究方法有待拓展。筆者對相關文獻進行梳理后發(fā)現(xiàn)，目前關于國家治理效能的研究集中體現(xiàn)為規(guī)范性闡釋，研究方法運用還比較單一。對此，既要在應然層面繼續(xù)夯實對國家治理效能的概念闡析、邏輯推演和價值判斷，更要在實然層面上強化實證研究、客觀例證和事實判斷，在全面、及時宣傳和解讀黨中央政策文件和國家領導人重要講話的同時進一步加強對鮮活現(xiàn)實案例的研究，以中國案例講好中國故事。而且，破除“歷史周期率”的困擾以實現(xiàn)長周期執(zhí)政，有效應對風險社會和激烈國際競爭，是中國共產黨領導人民治國理政的核心議題，國家治理效能研究必須加強縱向的歷史比較和橫向的國別地區(qū)比較。然而，既有研究尚缺乏對國家治理效能時空延展的歷史性觀照和客觀性比較，一些具有鏡鑒意義與啟發(fā)價值的治理經驗、教訓發(fā)掘不夠。此外，國家治理效能研究的方法拓展略顯滯后，需要與時俱進。工業(yè)社會向知識信息社會的整體躍遷帶來了社會圖景的全新變化，當今時代是一個經驗科學、理論科學、計算科學、數(shù)據(jù)密集型科學四種范式融為一體、交織演化的時代，國家治理效能研究方法的拓展應堅持定性與定量融合、規(guī)范與經驗結合，而不能僅僅滿足于經驗層面或理論思辨層面的論述。三是內容深度與廣度不夠，研究視域有待擴充?！皣抑卫硇堋痹谥袊卫碓捳Z中的崛起意味著黨中央對國家治理的規(guī)律認識更加深刻，對長周期執(zhí)政的理論認知更進一步，這是“國家治理效能得到新提升”成為當下經濟社會發(fā)展的主要目標的深層邏輯。遺憾的是，學界對于黨和國家根本制度、基本制度、重要制度和一些起關鍵作用的具體制度的優(yōu)勢總結與效能轉化規(guī)律的研究覆蓋不全、深度不夠，研究數(shù)量和質量還需持續(xù)提升;對于“國家治理效能得到新提升”涵蓋的階段性目標闡釋不夠深入，體系化、代表性的成果較為稀缺，基層治理效能、應急管理效能、政府行政體系建設效能、突發(fā)公共事件應對效能、國家安全管理效能等方面的理論研究有待補強;還未形成與開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化和基本實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的研究格局，如何形成與新發(fā)展格局相適應、相匹配的治理格局等問題還需進一步探討，前瞻性、預測性的研究成果還較為少見。

深化國家治理效能研究的實現(xiàn)路徑? 一是深化并廓清基礎性問題研究，夯實國家治理效能的理論基礎。作為一個原創(chuàng)性的本土概念，國家治理效能是在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化取得了重要進展以后，黨中央從國家治理全局考量提出的理論命題，為推動構建國家治理理論注入了活力、提供了養(yǎng)分，拓展了國家治理理論的知識體系和話語體系。未來，國家治理效能研究應著力于夯實理論基礎，深化并廓清基礎性問題研究，積極推進系統(tǒng)性、全面性研究。應加快形成適應中國語境和中國情景的科學理論體系和本土話語體系，研究構建一套國家治理效能的系統(tǒng)性理解框架和評估體系，防止片面運用和盲目套用西方治理理論導致國家治理效能研究的語境疏離以及由此加劇的概念空心化和研究過密化。應加強與既有國家治理現(xiàn)代化研究成果的對話和交流，特別是積極借鑒國家治理評估的相關研究成果，以“國家治理效能得到新提升”為基準來合理借鑒、整合重塑、創(chuàng)新發(fā)展既有理論成果。二是緊扣國家治理現(xiàn)代化重大問題，深入掌握治理效能提升“密鑰”。研究國家治理效能要緊扣黨的領導和人民群眾當家作主這一重大問題，明晰黨作為領導主體和人民群眾作為實踐主體的重要性。系統(tǒng)性、持續(xù)性地提升國家治理效能核心是堅持和加強黨的全面領導，推動人民群眾積極參與，盡可能調動一切積極力量和發(fā)揮一切積極因素，把制度優(yōu)勢更好更快地轉化為治理效能，這是國家治理現(xiàn)代化研究亟待加強的重大問題。要在“十三五”時期經濟社會發(fā)展取得決定性成就的基礎上，緊扣“十四五”時期經濟社會發(fā)展的六大新目標，重點關注如何實現(xiàn)“國家治理效能得到新提升”及其戰(zhàn)略部署，在制度優(yōu)勢和治理效能已有一定積累的基礎上堅持和加強系統(tǒng)、依法、綜合、源頭“四維治理”，實現(xiàn)政治、法治、德治、自治、智治“五治并舉”，朝著高效能治理的目標邁進，這是國家治理現(xiàn)代化研究亟待加強的現(xiàn)實問題。在全球治理生態(tài)惡化、國內社會主要矛盾轉變和新一輪科技革命加速演進的交疊背景下，研究國家治理效能須統(tǒng)籌國際與國內、當下與未來，協(xié)調安全與發(fā)展、發(fā)展與治理，突出問題意識，善用矛盾分析法。三是拓展研究視域，整合并細化國家治理效能研究的思路與方法。國家治理效能研究是一個全局性問題，既涉及到基層治理、地方治理、國家治理、全球治理，又涉及到黨的建設、政府治理、市場治理、社會治理、文化治理。同時，國家治理效能研究還是一個整體性問題，只有堅持馬克思主義的立場、方法、觀點，保持開放、理性視野，堅持研究視域的系統(tǒng)性、全面性，才能確保相關研究得以全方位整體推進。要整合并細化國家治理效能研究議題，加強對國家治理效能認知的整體性拓展?？偟膩砜?，就是要以發(fā)揮國家制度與治理體系的效能為宗旨，揚長避短、查缺補漏，不斷深化、細化，重點是以黨和國家的根本制度、基本制度和重要制度為問題域，系統(tǒng)研究制度優(yōu)勢轉化為治理效能的一般規(guī)律。當然，對于一些在國家治理中起關鍵作用的具體制度也要持續(xù)加強研究。要從國家治理現(xiàn)代化的全局視野來加強國家治理效能研究，對于國家治理生態(tài)、成本、規(guī)模等問題要重點關注。要堅持以“問題導向+方法支撐”雙輪驅動，在問題意識已經十分明晰的情況下關鍵是要加強“方法補課”，及時更新研究方法，善于運用新技術、新方法來拓展國家治理效能研究的深度與廣度。在此過程中，要注意避免方法至上帶來的工具理性僭越和方法缺失導致的價值理性疏失兩種陷阱，以科學、合理、適切的研究方法夯實基礎、提升質量，提高研究結論的效度與信度。

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（責任編輯：劉亞峰）