美國如何監(jiān)管數(shù)字資產(chǎn)

劉東民　張梓潤

監(jiān)管架構(gòu)：無特別立法的聯(lián)邦與州政府雙層監(jiān)管

目前美國尚未針對數(shù)字資產(chǎn)特別立法，依舊基于傳統(tǒng)的美國法律體系對數(shù)字資產(chǎn)進行監(jiān)管，監(jiān)管架構(gòu)明顯分為聯(lián)邦政府和州政府兩大層面。

聯(lián)邦層面，美國將數(shù)字資產(chǎn)分為證券和非證券兩大類。根據(jù)美國證券交易委員會（SEC）在2017年發(fā)布的DAO Report以及在2019年發(fā)布的關(guān)于數(shù)字資產(chǎn)是否屬于證券的《分析框架》，“豪威測試（Howey test）”是美國監(jiān)管機構(gòu)用來判斷是否屬于投資合同的重要方法。具體到數(shù)字資產(chǎn)，若該資產(chǎn)通過“豪威測試”，則被認定為證券類數(shù)字資產(chǎn)，受到SEC的嚴格監(jiān)管，其發(fā)行、銷售等一系列流程均要按規(guī)定進行注冊或取得豁免;若該資產(chǎn)未通過“豪威測試”，則屬于非證券類數(shù)字資產(chǎn)，由相關(guān)部門負責監(jiān)管，如反洗錢方面由美國財政部下屬的美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）進行監(jiān)管，衍生品交易由美國商品期貨交易委員會（CFTC）負責，稅收方面的問題則由國家稅務(wù)局（IRS）負責，等等。各部門根據(jù)數(shù)字資產(chǎn)的不同發(fā)展階段、監(jiān)管內(nèi)容和方式適時更新監(jiān)管規(guī)則。例如：2020年8月SEC修改“合格投資者”定義，為投資者增加了投資證券類數(shù)字資產(chǎn)的機會和途徑;2020年9月FinCEN發(fā)布公告稱將修改反洗錢法規(guī)，使其更加現(xiàn)代化，從而更好地應對非 法融資問題;IRS在“2020年美國個人所得稅申報表（草稿）”主表中設(shè)置了關(guān)于申報者是否從虛擬貨幣中獲利的問題。由此可以看出，美國政府針對數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管，在聯(lián)邦層面反應較為快速，不同部門各司其職，形成了明顯的多頭監(jiān)管。

美國的州立法獨立于聯(lián)邦立法，各州獨自展開對數(shù)字資產(chǎn)技術(shù)和監(jiān)管問題的研究。由于各州的數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展進程不同，因而監(jiān)管程度不同，但一般均需要遵守貨幣監(jiān)理署（OCC）、州金融管理局（DFS）以及州稅務(wù)局的規(guī)定。例如，2019年2月懷俄明州通過了規(guī)定數(shù)字資產(chǎn)為財產(chǎn)的法案，將其分為數(shù)字消費資產(chǎn)、數(shù)字證券和虛擬貨幣三大類別。2014年12月，紐約州發(fā)布的《紐約金融服務(wù)法律法規(guī)》開始對比特幣進行監(jiān)管;DFS作為紐約州數(shù)字資產(chǎn)的主要監(jiān)管機構(gòu)，在2020年8月發(fā)布了加密貨幣的“綠名單”，公布了10種用于托管的加密貨幣和8種用于交易的加密貨幣，并表示“任何持有許可證的實體均可將名單上的加密貨幣用于批準的用途。但是，如果許可實體決定使用名單上的加密貨幣，則必須在開始使用前通知DFS”。與聯(lián)邦政府相比，美國部分地方政府更早地將數(shù)字資產(chǎn)（以及與數(shù)字資產(chǎn)高度相關(guān)的區(qū)塊鏈）視為該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與競爭優(yōu)勢，因此對于數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管，采取了更為積極靈活的態(tài)度。

雖然美國政府對于數(shù)字資產(chǎn)的雙層監(jiān)管缺乏特別的立法支持，但是在現(xiàn)有法律框架下的監(jiān)管依然是快速有效的，且處于探索和適應階段，未來在監(jiān)管架構(gòu)和監(jiān)管模式上可能還會有較多的調(diào)整。

監(jiān)管特征：鼓勵私人機構(gòu)創(chuàng)新，全面納入政府監(jiān)管

美國政府對于數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管，明顯體現(xiàn)出鼓勵數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新、防止金融脫媒、維護美元國際地位三大意圖。在具體的監(jiān)管模式上，一方面美國政府對數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)展采取了開放態(tài)度，保護私人機構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)的主體地位，政府主動退居后臺;另一方面美國政府又將越來越多的數(shù)字資產(chǎn)納入更加嚴格的監(jiān)管范疇，逐漸消除“灰色地帶”，尤其在維護美元國際地位方面毫不手軟。

美國在數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展方面具有三個方面的優(yōu)勢：一是美國擁有大批世界頂尖科技人才，金融科技的研發(fā)實力雄厚;二是美國政府致力于營造開放自由的商業(yè)環(huán)境，為包括金融機構(gòu)在內(nèi)的私營企業(yè)提供了較大的技術(shù)創(chuàng)新空間;三是美國金融市場極其發(fā)達，美元又是占據(jù)主導地位的國際貨幣，在金融創(chuàng)新領(lǐng)域具有較強的國際影響力。這三個優(yōu)勢均為數(shù)字資產(chǎn)在美國的發(fā)展提供了動力，并為私人機構(gòu)發(fā)行和交易數(shù)字資產(chǎn)打下了堅實基礎(chǔ)。

自2009年中本聰發(fā)明比特幣以來，區(qū)塊鏈技術(shù)和加密數(shù)字貨幣以其交易的靈活性、私密性、安全性以及在跨境支付當中的高效率、低成本逐漸被大眾接受，美國政府也在適時進行監(jiān)管。早在2013 年，F(xiàn)inCEN就規(guī)定“比特幣相關(guān)業(yè)務(wù)應當被視為須遵守美國法律的‘金錢服務(wù)業(yè)務(wù)”，之后美國得克薩斯州聯(lián)邦法官裁定比特幣應被視為貨幣。

但是，由于比特幣等加密貨幣缺乏價值錨定，所以價格波動劇烈。USDT等錨定某一資產(chǎn)（如法幣、黃金等）的穩(wěn)定幣由此應運而生，此類穩(wěn)定幣擁有法幣信用的背書，因而價值較為穩(wěn)定。2018 年9月，紐約金融服務(wù)局（NYDFS）批準了以1∶1的比例錨定美元的兩種穩(wěn)定幣GUSD和PAX，這標志著穩(wěn)定幣正式納入美國政府的監(jiān)管，這對穩(wěn)定幣的發(fā)展是利好，同時也對美國數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)展和監(jiān)管等都有重要影響。

2019年6月Facebook發(fā)布Libra 1.0 版白皮書，錨定一籃子法幣的數(shù)字穩(wěn)定幣引起了全球的關(guān)注，但是包括美國政府在內(nèi)的各國政府為保護本國貨幣主權(quán)，紛紛對Libra進行抵制。在美國政府的壓力下，2020年4月Facebook在發(fā)布的Libra新版白皮書中引進單貨幣穩(wěn)定幣，并于12月將Libra更名為“Diem”，強調(diào)其更加簡單、完善的結(jié)構(gòu)，同時宣布該項目現(xiàn)在的目標是發(fā)行錨定美元的數(shù)字貨幣。由此可見，美國政府在數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管方面，非常重視維護美元的國際地位。

為了監(jiān)管穩(wěn)定幣，?尤其是監(jiān)管F a c e b o ok開展的Di em穩(wěn)定幣項目，美國國會議員拉希達·特萊布（Ra s h i d a T l a i b ） 等在2 0 2 0 年1 1 月提出了“ 穩(wěn)定幣分類與監(jiān)管法案” （ S t a b l e c o i n Classification and Regulation Act of 2020），該法案的目的是保護個人投資者尤其是中低收入者在穩(wěn)定幣交易中的權(quán)益，若該法案順利通過，則穩(wěn)定幣發(fā)行商必須獲得銀行執(zhí)照并獲得監(jiān)管部門的批準后才能發(fā)行穩(wěn)定幣。2021年1月，隸屬于美國財政部的貨幣監(jiān)理署（OCC）發(fā)布解釋函稱，銀行可以參與獨立節(jié)點驗證網(wǎng)絡(luò)（INVN），并使用穩(wěn)定幣進行支付，甚至發(fā)行穩(wěn)定幣。OCC指出，銀行參與上述業(yè)務(wù)的前提條件是，銀行賬戶上需要按照1∶1的比例為穩(wěn)定幣存入法幣作為準備金。OCC在解釋函中并沒有要求準備金是美元，也就意味著穩(wěn)定幣自身所錨定的法幣并不一定是美元?？紤]到全球錨定法幣的穩(wěn)定幣有60%是錨定美元，在美國市場上這一比例更高，因此OCC的解釋函主要是為美元穩(wěn)定幣的發(fā)行和應用開了綠燈， 并將1∶1擔保的美元穩(wěn)定幣視為了真正貨幣，這可以使美國金融機構(gòu)更便捷地為全球提供金融服務(wù)，提高跨境支付效率。同時，美國政府不允許錨定一籃子貨幣的穩(wěn)定幣在國內(nèi)使用。所有這些舉措都是為了鞏固和提高美元的國際地位。高度重視穩(wěn)定幣的發(fā)展，充分允許市場化機構(gòu)在錨定單一法幣的穩(wěn)定幣領(lǐng)域的創(chuàng)新，是美國政府在數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展與監(jiān)管領(lǐng)域與其他國家尤其是中國的顯著區(qū)別。

從長遠看，美國政府將有法幣作為抵押的穩(wěn)定幣納入監(jiān)管，實際上就賦予了這一類穩(wěn)定幣以國家信用，從而使穩(wěn)定幣成為“準法定數(shù)字貨幣”。美國監(jiān)管部門如此大力支持穩(wěn)定幣的發(fā)展，一方面使穩(wěn)定幣成為全球數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展的重要力量，并與中央銀行數(shù)字貨幣產(chǎn)生競合關(guān)系;另一方面也使得數(shù)字美元穩(wěn)定幣成為維護美元國際地位的新型工具。

與穩(wěn)定幣的快速發(fā)展形成鮮明對比的是，美國至今尚未宣布發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）。CBDC是法定貨幣的數(shù)字表示，是中央銀行的負債，其中心化程度較高，由中央銀行制定規(guī)則并發(fā)行， 受中央銀行的監(jiān)管。由于私人數(shù)字貨幣和穩(wěn)定幣在美國發(fā)展很快，特別是像摩根大通、IBM和Facebook等大型機構(gòu)已經(jīng)或者即將發(fā)行數(shù)字美元穩(wěn)定幣，但美國政府在相當長的時間內(nèi)一直未對CBDC產(chǎn)生足夠興趣，只希望充當嚴格監(jiān)管者的角色。但是，隨著中國等國積極推進CBDC 的發(fā)展，美國政府感受到了越來越大的壓力，美國國內(nèi)對CBDC的呼聲越來越高。2019年美聯(lián)儲主席、美國財政部部長尚在不同場合表示美國不需要發(fā)行CBDC， 認為美國對CBDC需求不足，但進入2020 年后，美國政府突然轉(zhuǎn)變態(tài)度，美聯(lián)儲啟動數(shù)字美元計劃，加快對CBDC發(fā)行等一系列問題的研究。疫情之后美國議員提出使用“數(shù)字美元”代替?zhèn)鹘y(tǒng)支票向個人發(fā)放救濟金，以提高支付效率;美國數(shù)字美元基金會成立數(shù)字美元小組，探索CBDC的價值與應用，幫助建立CBDC框架;2020年10月，美聯(lián)儲、加拿大銀行、歐央行、日本銀行、瑞典央行、瑞士國家銀行、英格蘭銀行與國際清算銀行共同發(fā)布了報告——《央行數(shù)字貨幣：基本原則與核心特征》（Central Bank Digital Currencies： Foundational Principles and Core Features），報告雖然評估了發(fā)行CBDC的動因、挑戰(zhàn)和風險，但并未承諾是否發(fā)行。美國發(fā)行CBDC的收益和風險并存，一方面CBDC可以提高美元的支付效率，緩解其他數(shù)字貨幣對美元的沖擊，維護美元作為世界主要儲備貨幣的地位，提升美聯(lián)儲貨幣政策的執(zhí)行效力;另一方面CBDC可能和現(xiàn)有的數(shù)字穩(wěn)定幣產(chǎn)生競爭，影響數(shù)字資產(chǎn)市場的創(chuàng)新性，同時資金可能從商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移到央行，從而導致金融脫媒。

監(jiān)管缺陷：多頭監(jiān)管

美國一直以來都是基于現(xiàn)有的法律體系對新興的數(shù)字資產(chǎn)進行監(jiān)管，盡管這樣可以使政策有一定的延續(xù)性和可參考性，?但是也不可避免地會出現(xiàn)多頭監(jiān)管的不足。聯(lián)邦層面的SEC、FinCEN、CFTC 等均是數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管主體，雖然各大機構(gòu)在對數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管方面互相配合、查漏補缺，但由于對數(shù)字資產(chǎn)的認知和定義不完全相同，可能會造成管轄沖突的問題，存在監(jiān)管上的重疊、漏洞與競爭。如CFTC將數(shù)字資產(chǎn)視為商品，認為其應符合衍生品的交易規(guī)則;而SEC則認為部分數(shù)字資產(chǎn)屬于證券，參與構(gòu)成投資合同，應受美國證券法的約束。在州一級，雖然2017年美國統(tǒng)一法律委員大會（ULC）通過《虛擬貨幣商業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管法》，為各州對數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管的立法提供了可參照的范本，但由于各州的實際情況和數(shù)字資產(chǎn)在當?shù)氐陌l(fā)展水平存在差異，因此各州在數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管方面的立法進程也不相同。州一級的立法缺少協(xié)調(diào)性，各州的標準不統(tǒng)一不僅會給投資者帶來一定的困擾，也有可能導致各州之間的“競次”（race to the bottom）行為，即為了吸引投資者而無底線修改監(jiān)管規(guī)則，這對于數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)展是十分不利的。

除此之外，美國政府的角色一直是監(jiān)管者，會根據(jù)數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展的不同進程，決定不同時期的監(jiān)管策略，以維持金融市場穩(wěn)定，吸引投資者。這種方式雖然是因為美國政府對新興的數(shù)字資產(chǎn)尚且處于探索階段而導致的，但若監(jiān)管者不能主動應對風險，發(fā)展初期可能會存在一些違法犯罪活動，加劇金融市場監(jiān)管的被動性，形成惡性循環(huán)。這將不利于維護金融市場的穩(wěn)定，且從長期來看，不利于金融市場的發(fā)展。此外，時效性差也是美國監(jiān)管的不足，有時政策法規(guī)的緩慢制定還無法跟上市場技術(shù)創(chuàng)新的速度，加上政策出臺后還需要一段時間才能發(fā)揮效用，政策制定過程中內(nèi)部和外部的延時也會影響政策效果。而且，監(jiān)管政策變化存在不確定性，政府的法規(guī)和執(zhí)法重點并不明確，使得一些公司的經(jīng)營陷入被動局面，無法及時根據(jù)監(jiān)管政策調(diào)整公司發(fā)展戰(zhàn)略，甚至面臨被起訴的風險，有些公司甚至開始考慮將投資轉(zhuǎn)移到海外或者整體搬離美國。

未來趨勢：或通過立法改變監(jiān)管架構(gòu)并使監(jiān)管更加規(guī)范化和透明化

美國政府已經(jīng)意識到數(shù)字資產(chǎn)的重要價值和相關(guān)風險。數(shù)字人民幣的試點與Facebook推出的Libra項目，都給美國政府帶來了壓力。拜登政府上臺后，將在解決現(xiàn)有監(jiān)管漏洞的基礎(chǔ)上進一步推動數(shù)字資產(chǎn)的創(chuàng)新發(fā)展。即將出任SEC主席的加里·亨斯勒（Gary Gensler）是數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的專家，對該領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題有著清晰的判斷，他曾明確表示政府應將區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣全面納入監(jiān)管，以保護投資人的權(quán)益。美聯(lián)儲已經(jīng)成立了央行數(shù)字貨幣研究小組，未來也有可能發(fā)行數(shù)字美元。如果針對數(shù)字資產(chǎn)的專門立法得以通過，美國將在數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管架構(gòu)方面做出調(diào)整，以解決多頭監(jiān)管問題。

過去幾年美國一直在討論“令牌分類法”和“數(shù)字分類法”，以期能夠解決數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管方面存在的不足。Darren Soto提出的《消費者安全技術(shù)法案》（Consumer Safety Technology Act）已被美國眾議院通過，該法案包括《數(shù)字分類法案》（Digital Taxonomy Act）和《區(qū)塊鏈創(chuàng)新法案》（Blockchain Innovation Act），側(cè)重于保護消費者，目的在于建立更加寬松透明的監(jiān)管制度，鼓勵美國在數(shù)字資產(chǎn)和區(qū)塊鏈技術(shù)上的創(chuàng)新。

2019年12月美國國會議員保羅·戈薩爾（Paul Gosar）提出《2020年加密貨幣法案》（Crypto-Currency Act of 2020），并在2020年3月將提案正式提交給眾議院。該法案為數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管設(shè)置了完整的體系，將數(shù)字資產(chǎn)分為加密商品、加密貨幣、加密證券三類，分別對應數(shù)字資產(chǎn)的商品、貨幣、證券屬性，分別由CFTC、FinCEN和SEC進行監(jiān)管。這種分類監(jiān)管的方法明確了數(shù)字資產(chǎn)的分類和對應的監(jiān)管機構(gòu)，可以有效避免多頭監(jiān)管問題，也堵住了一些監(jiān)管上的漏洞。與此同時，該法案也是美國對Facebook推出Diem帶來的挑戰(zhàn)的回應，根據(jù)該法案，Diem將會受到SEC的嚴格監(jiān)管。

由于保羅·戈薩爾不是眾議院金融服務(wù)委員會的成員，該法案也沒有其他共同發(fā)起人，并且受新冠肺炎疫情和美國大選的影響，該法案提出后暫時沒有后續(xù)動態(tài)。但是該法案的提出，反映出美國部分政界人士對于推動數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展與監(jiān)管的積極態(tài)度，因此美國市場對此給予了積極響應和熱烈討論。未來該法案若順利通過，由此形成的清晰透明的監(jiān)管架構(gòu)可以使得數(shù)字資產(chǎn)在美國的發(fā)展更加合法化與規(guī)范化，市場機制將在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮越來越大的作用，數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新會受到更多的激勵，將有更多的企業(yè)和個人愿意參與到數(shù)字資產(chǎn)的開發(fā)與交易之中，從而產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益，這對于美國數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)展是一種利好。

但是，目前新的監(jiān)管法案中沒有提及稅收問題。關(guān)于數(shù)字資產(chǎn)的收益如何征稅，美國政府仍然缺乏針對企業(yè)和個人的全面、清晰、準確的指導。同時，由于數(shù)字資產(chǎn)交易不受物理邊界的約束，如果沒有跨國協(xié)調(diào)，僅靠一國行動無法形成有效監(jiān)管。美國政府下一步除了會改革監(jiān)管架構(gòu)和稅收政策，預計還將尋求跨境監(jiān)管合作，不僅要防止監(jiān)管套利行為的產(chǎn)生，更要在數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管的國際標準制定方面尋求主導權(quán)?？傮w來講，美國政府還是要通過數(shù)字資產(chǎn)的創(chuàng)新發(fā)展增強自身競爭力，維護美國在全球的金融優(yōu)勢地位。

（作者單位：中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所，中國社會科學院大學商學院）

責任編輯：孫?爽

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