碳中和目標(biāo)下碳定價政策：內(nèi)涵、效應(yīng)與中國應(yīng)對

□竇曉銘 莊貴陽

一、引言

2020 年9 月22 日，習(xí)近平主席在七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這是中國主動提出的最新氣候目標(biāo)，高度契合了1.5℃的溫控目標(biāo)對全球在2050 年實(shí)現(xiàn)凈零碳排放的減排降碳要求。為了落實(shí)上述目標(biāo)，亟待政府與市場同時發(fā)力，從而形成有效的激勵約束機(jī)制。作為《巴黎協(xié)定》框架下的核心減排政策之一，碳定價政策在全球日益主流化。中國自2013 年起，陸續(xù)在北京、天津、上海、重慶、深圳、廣東、湖北7 個試點(diǎn)省市開展的碳排放權(quán)交易機(jī)制是碳定價政策的主要方式之一，在2021 年7 月也正式啟動全國碳排放權(quán)交易市場。中國將協(xié)同政令管控類與市場機(jī)制類政策工具，保障碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提升應(yīng)對氣候變化行動力。

碳定價政策將碳排放負(fù)外部性反映在商品或要素價格中，以市場手段將減排責(zé)任壓實(shí)至控排單位，是一種兼具靈活性和經(jīng)濟(jì)效率的減排方式[1]。在研究層面，碳定價政策因研究目的不同而被視為氣候變化減緩政策工具、“能源-經(jīng)濟(jì)-氣候”模型投入品或碳排放社會成本的理論框架[2]；在執(zhí)行層面，碳定價政策主要包括碳稅和碳交易機(jī)制，兩者在政策復(fù)雜程度、政策導(dǎo)向、與國家主權(quán)的關(guān)聯(lián)程度、碳價波動性，以及對技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)競爭力、社會公平等因素的影響存在差異[3-4]?，F(xiàn)有研究往往選定一類碳定價政策，基于博弈分析等解析定價方法，CGE、仿真模擬等模擬定價方法以及DID 等實(shí)證研究方法，關(guān)注碳定價政策的影響因素、政策設(shè)計(jì)以及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會效應(yīng)等[5-7]。Ji 等（2018）[8]綜述了中國碳市場內(nèi)碳價受公眾需求、企業(yè)實(shí)際碳排放量、能源市場和金融市場等因素的影響，并對企業(yè)成本、能源節(jié)約技術(shù)和社會福利產(chǎn)生影響及作用機(jī)制。Sabine 等（2020）[9]評估了法國實(shí)施碳定價政策對環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響后指出，碳稅財(cái)政收入的分配方式在減緩其對經(jīng)濟(jì)增長的抑制作用方面具有重要影響。研究視角既有縱向的從宏觀細(xì)化至微觀企業(yè)層面，也有橫向的從部門、區(qū)域擴(kuò)展至行業(yè)、供應(yīng)鏈等方面[10-12]。此外，部分研究從政策凈福利、有效性和適應(yīng)性等角度比較分析了碳稅和碳交易機(jī)制，認(rèn)為結(jié)合兩者的混合機(jī)制可能具有交互強(qiáng)化效應(yīng)[14-15]。Zakeri 等（2015）[13]建立分析型供應(yīng)鏈模型進(jìn)行案例研究，認(rèn)為碳交易機(jī)制在碳排放總量、成本和服務(wù)水平等方面都能改善供應(yīng)鏈績效，而從不確定性的角度來看，碳排放稅更有價值。值得注意的是，碳定價政策存在其局限性。除了討論碳定價政策的公平與效率問題，質(zhì)疑碳定價政策的有效性和作用效果，部分研究批判政策的底層邏輯[2][15-16]，并進(jìn)一步延伸至碳泄露、綠色悖論、碳資本投機(jī)、商業(yè)化效應(yīng)等問題[17]。

由此可見，碳定價是促進(jìn)二氧化碳減排的重要政策工具，但在理論碳價、政策有效性等理論層面上尚有爭議，在政策力度、覆蓋范圍等執(zhí)行層面亦有不足。同時，還缺少基于中國2060 年前碳中和這一最新氣候目標(biāo)的討論。本文在研究碳中和目標(biāo)下碳定價的政策內(nèi)涵、政策效應(yīng)、政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出中國碳定價政策的優(yōu)化建議。

二、碳中和目標(biāo)下碳定價政策內(nèi)涵及意義

（一）碳中和目標(biāo)下碳定價政策內(nèi)涵

碳定價被視為減排領(lǐng)域中成本有效性最高的政策工具[18]。全球溫控目標(biāo)已逐漸由2℃調(diào)整至1.5℃，該目標(biāo)要求全球二氧化碳排量在2030 年比2010 年減排45%，在2050 年左右實(shí)現(xiàn)碳中和[19]。碳中和是指在特定時期內(nèi)，平衡大氣中的人為排放源和吸收匯，以最終達(dá)到二氧化碳凈排放總量為零②。碳中和是可持續(xù)發(fā)展框架下的綜合性目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)和社會公平。其以國家和地區(qū)經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)增長過程并實(shí)現(xiàn)較高水平的物質(zhì)積累和社會福利為前提，關(guān)系到國家競爭優(yōu)勢、能源安全乃至全球政治經(jīng)濟(jì)格局的重塑。因此，碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要協(xié)同的政策組合驅(qū)動以能源脫碳為主線的經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型：一則由于碳中和無法僅依靠在現(xiàn)有技術(shù)和政策體系下的淺層優(yōu)化；二則由于人類生產(chǎn)生活經(jīng)由能源電力系統(tǒng)建立起內(nèi)在而廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系[20]。作為重要的市場機(jī)制類政策工具，碳定價政策可以在最大程度上減少二氧化碳減排對經(jīng)濟(jì)效率的負(fù)面影響，是平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與二氧化碳減排的重要手段。它主要包括碳稅和碳交易機(jī)制。碳稅是一種庇古稅，以消費(fèi)化石燃料的碳含量或碳排放量為基準(zhǔn)對控排單位征稅。碳交易機(jī)制遵循“總量控制與配額交易”的邏輯，人為建立起政策性市場，控排單位通過減排活動和買賣配額，促使邊際減排成本趨于相等，最終達(dá)到以最低經(jīng)濟(jì)代價抑制二氧化碳排放的目的。

在碳中和目標(biāo)下，碳定價政策的核心是確保每個控排單位為其碳排放支付應(yīng)有的價格。控排單位的實(shí)際支付由減排成本與排放成本兩部分構(gòu)成，長期而言，減排成本仍是決定碳價的主要參數(shù)[21]。在碳定價過程中，一要遵循前端減量的邏輯，主要考慮選擇低碳清潔技術(shù)所需的額外成本，涉及研發(fā)成本、政府轉(zhuǎn)移支付、部署壁壘等[22]。二要遵循末端治理的邏輯，貨幣化描述每增加一單位二氧化碳排放所造成的負(fù)面影響。這一過程以準(zhǔn)確計(jì)算碳排放社會成本為基礎(chǔ)，有待更新?lián)p害函數(shù)、重新評估氣候風(fēng)險(xiǎn)、公平加權(quán)不同收入階層的氣候損失等，涉及高影響氣候事件、氣候臨界點(diǎn)發(fā)生的不確定性，以貼現(xiàn)率反映代際公平等大量經(jīng)濟(jì)學(xué)問題的科學(xué)判斷[23]。上述邏輯也分別是以激勵減排為核心的碳交易機(jī)制和以懲罰排放為核心的碳稅政策的底層邏輯。碳中和目標(biāo)對提升碳價和擴(kuò)大碳定價政策覆蓋范圍提出了要求。碳價越高，覆蓋范圍越廣，就越有利于提高全社會的減排意識，使該政策發(fā)揮出應(yīng)有的減排效應(yīng)。

碳定價政策激勵增量減排，可在近中期鞏固政令管控類政策效果。由于碳定價政策將氣候變化問題視為市場失靈，而非工業(yè)文明發(fā)展范式下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式的系統(tǒng)性問題，故而碳定價政策傾向于通過將碳排放的社會成本納入價格體系中，在現(xiàn)有社會系統(tǒng)的基礎(chǔ)上尋找最優(yōu)均衡點(diǎn)[15]。因此，在考慮經(jīng)濟(jì)成本的條件下，碳定價政策只能將碳排放減少至特定閾值。在碳中和目標(biāo)下，近中期內(nèi)碳定價政策主要發(fā)揮促進(jìn)低碳技術(shù)、生產(chǎn)流程和商業(yè)模式的開發(fā)和應(yīng)用，為其他政策和措施提供財(cái)政收入支持，并提高政策體系的持久性。

（二）碳中和目標(biāo)下碳定價政策意義

1.提升應(yīng)對氣候變化行動力。由于全球應(yīng)對氣候變化行動長期不足，全球已升溫1.2℃。又因?yàn)槿蛟诒臼兰o(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和的緊迫性和困難程度，使得二氧化碳減排已經(jīng)超出技術(shù)問題的范疇，進(jìn)入強(qiáng)調(diào)能源轉(zhuǎn)型、發(fā)展范式轉(zhuǎn)變等經(jīng)濟(jì)社會整體性、根本性、系統(tǒng)性變革。碳定價政策創(chuàng)造性地將減少二氧化碳排放、應(yīng)對氣候變化納入政策體系，改變將排放空間視為公共物品的傳統(tǒng)認(rèn)知，賦予二氧化碳排放量以市場屬性：一是將外部成本納入價格體系，激勵降低綠色溢價，即降低使用綠色技術(shù)而非高碳排放技術(shù)的額外成本；二是強(qiáng)制控排單位支付排放二氧化碳的社會成本，約束了生產(chǎn)行為。在碳中和目標(biāo)下，碳定價政策將提高政策強(qiáng)度、擴(kuò)大實(shí)施范圍，通過直接對二氧化碳排放計(jì)價的方式完善價格機(jī)制，以間接改變要素價格、引導(dǎo)綠色技術(shù)創(chuàng)新等方式，促使以能源轉(zhuǎn)型為主線的經(jīng)濟(jì)社會脫碳。

2.引導(dǎo)綠色、低碳、氣候友好型投融資活動。引導(dǎo)投資是碳定價政策最重要的作用，通過跨期項(xiàng)目和技術(shù)投資，將改變社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式。一方面，以能源轉(zhuǎn)型為主線的全社會深度脫碳所依托的突破性技術(shù)創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造需要資金支持，從而突破技術(shù)瓶頸，實(shí)現(xiàn)在多行業(yè)全面運(yùn)用；另一方面，低碳轉(zhuǎn)型需要以投資帶動就業(yè)規(guī)模和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。然而，由于綠色投資所需資金量大、回報(bào)周期長，且部分地區(qū)仍存在以高碳投資拉動經(jīng)濟(jì)的沖動，資金不會自動流入減排降碳的領(lǐng)域，所以，現(xiàn)階段以碳定價為代表的應(yīng)對氣候變化政策正處于金融化的過程中。在這一過程中，一要完善價格機(jī)制，使未達(dá)到溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)和減排要求的融資項(xiàng)目處于不利競爭地位；二要釋放低碳轉(zhuǎn)型信號，為深度脫碳技術(shù)、流程和商業(yè)模式創(chuàng)新引導(dǎo)投資資金[24]，提高綠色項(xiàng)目的融資可獲得性。

3.緩解低收入群體面臨的公平性問題。低收入群體不僅在氣候變化問題上面臨更多風(fēng)險(xiǎn)，也在碳中和目標(biāo)推動的社會變革中受到更大影響。碳中和目標(biāo)下，能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所帶來的能源價格上漲對低收入家庭的沖擊更大[25]。同時，碳中和目標(biāo)帶來的勞動力需求變化導(dǎo)致勞動力遷移或結(jié)構(gòu)性失業(yè)，也強(qiáng)化了一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢下由能源驅(qū)動的機(jī)械替代人力[26]的負(fù)面影響，導(dǎo)致部分高投入、高耗能、高排放行業(yè)員工收入降低甚至失業(yè)，社會收入差距進(jìn)一步增加，社會性弱勢群體擴(kuò)大。碳中和目標(biāo)在根本上是為了實(shí)現(xiàn)兼顧經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)和社會公平的可持續(xù)發(fā)展，需要以遏制、緩解乃至消除不平等的政策框架驅(qū)動社會轉(zhuǎn)型。碳定價政策在公正轉(zhuǎn)型過程中，可以從三個方面發(fā)揮重要作用、維護(hù)行業(yè)與區(qū)域公平：一是按照“污染者付費(fèi)”的原則對高排放單位計(jì)費(fèi)；二是把政策收益用于環(huán)境或更廣泛的可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，通過減稅、政府轉(zhuǎn)移支付等方式減少稅收扭曲，提高低收入群體的實(shí)際收入水平；三是抑制承接國外高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，減少碳泄露，保證碳中和帶來的健康紅利。

三、碳中和目標(biāo)下碳定價政策效應(yīng)

（一）技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)

根據(jù)波特假說，設(shè)計(jì)恰當(dāng)合理的環(huán)境規(guī)制將刺激技術(shù)創(chuàng)新。碳定價政策不僅引導(dǎo)、激勵技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，淘汰落后技術(shù)，還能通過技術(shù)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)放大政策效果，形成良性循環(huán)。

1.基于信號傳遞理論，碳定價政策暗示了環(huán)境監(jiān)管導(dǎo)向，控排單位由此獲取未來一段時間內(nèi)綠色技術(shù)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向信息。綠色技術(shù)創(chuàng)新不局限于大氣污染物處置和減緩氣候變化相關(guān)的末端治理技術(shù)創(chuàng)新，也包括可再生能源等要素供給端的技術(shù)創(chuàng)新以及生產(chǎn)效率提升等生產(chǎn)過程中的技術(shù)創(chuàng)新。

2.碳定價政策提高綠色項(xiàng)目的融資可獲得性。技術(shù)創(chuàng)新和大規(guī)模應(yīng)用需要資金支持，碳定價政策將資金引入減排領(lǐng)域，發(fā)揮示范效應(yīng)、溢出效應(yīng)和競爭效應(yīng)提升綠色技術(shù)創(chuàng)新水平。

3.碳定價政策存在創(chuàng)新補(bǔ)償效應(yīng)。除了創(chuàng)新績效和從政府環(huán)境優(yōu)惠政策中獲得的綠色補(bǔ)貼，碳定價政策的財(cái)政收入也被用于環(huán)境或更廣泛的可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，能夠在一定程度上補(bǔ)償控排單位創(chuàng)新、應(yīng)用綠色技術(shù)的成本。

（二）減排效應(yīng)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，自然資本逐漸成為稀缺的限制性因素。顯性化大氣等公共物品的價值是抑制人類活動負(fù)外部性，優(yōu)化資源配置的重要方式。碳定價政策將二氧化碳排放權(quán)商品化后納入市場機(jī)制，通過成本效應(yīng)、“信號-預(yù)期”機(jī)制以及技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)，可從質(zhì)和量兩方面降低碳強(qiáng)度。

1.通過給二氧化碳排放定價，使其成為社會生產(chǎn)生活必須考慮的成本之一。成本效應(yīng)將同時產(chǎn)生使生產(chǎn)逐漸趨于社會最優(yōu)生產(chǎn)水平的減小式發(fā)展和應(yīng)用清潔要素的替代式發(fā)展兩種作用。一方面，短期內(nèi)控排單位適應(yīng)碳定價政策所帶來的額外成本的直接方式是降低產(chǎn)量，中長期內(nèi)高投入、高污染、高排放的粗放式生產(chǎn)單位將被迫退出或轉(zhuǎn)型；另一方面，當(dāng)控排單位支付碳價的成本遠(yuǎn)超于應(yīng)用綠色技術(shù)的成本時，將主動進(jìn)行技術(shù)替代。

2.碳定價政策的實(shí)施不僅傳遞出政府監(jiān)管導(dǎo)向的信號，也完善了市場價格機(jī)制。碳定價政策暗示了可能的無效資源和潛在的技術(shù)創(chuàng)新方向，并幫助企業(yè)減少投資不確定性[27]，使企業(yè)有動力通過進(jìn)入政府扶持產(chǎn)業(yè)、投資和應(yīng)用清潔技術(shù)等方式，降低適應(yīng)環(huán)境規(guī)制的成本。同時，完善的價格機(jī)制將更準(zhǔn)確地反映市場信息，削弱高碳技術(shù)、產(chǎn)品及商業(yè)模式的市場競爭力，創(chuàng)造更加公平的競爭環(huán)境。

3.通過技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)降低綠色溢價。在要素供給方面，碳定價政策加速能源替代過程，推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是碳中和目標(biāo)下經(jīng)濟(jì)社會低碳轉(zhuǎn)型的根本。在生產(chǎn)流程方面，產(chǎn)品創(chuàng)新和過程創(chuàng)新均將改變現(xiàn)有的生產(chǎn)要素規(guī)模、結(jié)構(gòu)與配置，優(yōu)化投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和邊際效率[28]。當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)大于經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)時，技術(shù)創(chuàng)新將減少二氧化碳排放。在末端治理方面，碳捕集、使用與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，CCS）等污染處理技術(shù)直接減少大氣中的二氧化碳。

（三）經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳排放下降不是同步的關(guān)系。在短期內(nèi)二氧化碳減排必將令經(jīng)濟(jì)主體付出一定的經(jīng)濟(jì)代價，但長期而言不減排的經(jīng)濟(jì)成本更高。碳定價政策通過經(jīng)濟(jì)有效的方式促進(jìn)減排，以技術(shù)創(chuàng)新解決減排與減產(chǎn)之間的矛盾，可使得邊際減排成本大幅下降。

1.從微觀上看，一是由于碳定價政策通過技術(shù)創(chuàng)新影響效率改進(jìn)和生產(chǎn)要素再分配，最終提升企業(yè)生產(chǎn)率。碳排放效率高的控排單位的產(chǎn)出量抵補(bǔ)了低效控排單位因降低碳排放而減少的產(chǎn)出量。二是碳定價政策作為氣候減緩行動之一，應(yīng)符合可測量、可報(bào)告、可核查的原則。因此，在碳定價政策下，控排單位面臨更高的信息披露要求，不得不以減少資源浪費(fèi)、提高要素投入效率、控制生產(chǎn)流程等方式提升碳管理水平。這進(jìn)而優(yōu)化了企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，降低了企業(yè)面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等外部風(fēng)險(xiǎn)，最終提升了企業(yè)價值。

2.從宏觀上看，碳定價政策加速了經(jīng)濟(jì)增長與碳排放的脫鉤，帶來的產(chǎn)出損失將在長時期中逐漸消退。根據(jù)修正后的KAYA 恒等式，二氧化碳排放量等于GDP 與單位GDP 能源消費(fèi)強(qiáng)度以及單位能源碳排放強(qiáng)度的連乘積。碳定價政策發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)從消費(fèi)側(cè)降低單位GDP 能源消費(fèi)強(qiáng)度，從供給側(cè)降低單位能源碳排放強(qiáng)度，剝離了二氧化碳與GDP 之間原有的增量關(guān)系。

（四）分配效應(yīng)

碳定價政策的成本和財(cái)政收入通過商品流通、服務(wù)消費(fèi)以及政府轉(zhuǎn)移支付最終轉(zhuǎn)移至居民。這一分配效應(yīng)對個體收入、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展造成影響，需要平衡政策的效率與公平問題。

1.從低收入國家、地區(qū)和群體到高收入國家、地區(qū)和群體，碳定價的分配效應(yīng)總體呈累退趨勢，碳定價政策的分配效應(yīng)主要影響低收入群體。由于低收入群體對能源等生活必需品的支出占比較高，在考慮間接價格變動、消費(fèi)者需求調(diào)整以及“生命周期-持久收入”假說的情況下，碳定價政策對收入效應(yīng)仍產(chǎn)生負(fù)面影響。除此之外，區(qū)域能源資源稟賦與就業(yè)行業(yè)也將間接影響碳定價政策分配效應(yīng)對居民收入的影響。

2.碳定價政策補(bǔ)償、緩解低收入群體面臨的公平性問題。一是碳定價政策將擴(kuò)大稅基、提高稅收系統(tǒng)效率，減少稅收扭曲，并以此發(fā)揮增加就業(yè)、提升居民福利和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用。二是碳定價政策的財(cái)政收入能調(diào)動國內(nèi)資金，用于環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。三是碳定價政策效應(yīng)帶動大氣治理，降低了對居民健康的負(fù)面影響，在一定程度上提升低收入群體的實(shí)際收入和社會福利水平。

四、碳中和目標(biāo)下碳定價政策現(xiàn)狀分析

（一）國內(nèi)外碳定價政策現(xiàn)狀及趨勢

1.國際上，碳定價政策實(shí)踐呈現(xiàn)出覆蓋范圍小、政策力度有限、財(cái)政收入增加但碳價偏低等特點(diǎn)。截至2020年5 月，全球已有61 項(xiàng)碳定價政策正在或計(jì)劃實(shí)施中，31 項(xiàng)是碳排放權(quán)交易機(jī)制，30 項(xiàng)是碳稅[29]，未實(shí)施碳定價政策的國家和地區(qū)較為普遍。其中，近一半的碳排放價格在每噸10 美元以下，遠(yuǎn)未達(dá)到2℃乃至1.5℃溫控目標(biāo)的控排需求。由于對損害函數(shù)、氣候風(fēng)險(xiǎn)、貼現(xiàn)率、評估平等性等問題的認(rèn)識與選擇不同，碳排放社會成本核算結(jié)果尚未達(dá)成一致。學(xué)術(shù)研究、國家政府給出的碳定價參考標(biāo)準(zhǔn)之間也因此存在較大差異，呈現(xiàn)高度不確定性和主觀性?；诠餐袇^(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則，由于區(qū)域減排成本和減排能力的各不相同，差異化碳定價具有一定的合理性。但是，這可能導(dǎo)致高排放企業(yè)從高碳價、高減排成本的地區(qū)向低碳價、低減排成本的地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而造成碳泄露。

2.在中國，遵循“由點(diǎn)到面”“試點(diǎn)-擴(kuò)散”的邏輯機(jī)制，自2013 年起陸續(xù)啟動碳交易試點(diǎn)后，在2021 年7月以火電行業(yè)為首批試點(diǎn)行業(yè)啟動全國碳市場。短期內(nèi)，中國碳交易試點(diǎn)將與全國碳市場并行，按照不重復(fù)分配和履約的原則，逐步將試點(diǎn)碳市場內(nèi)符合條件的重點(diǎn)排放單位納入全國碳市場，實(shí)施統(tǒng)一管理。由于對損害函數(shù)、氣候風(fēng)險(xiǎn)、貼現(xiàn)率、平等性等問題的科學(xué)認(rèn)知暫未達(dá)成一致，中國情境下的碳排放社會成本核算缺失，無法為價格機(jī)制的形成提供科學(xué)指導(dǎo)。同時，政策初期碳交易機(jī)制設(shè)計(jì)較為寬松，政策約束力有限，控排單位仍處于政策驅(qū)動交易的階段，控排單位“重履約而不重交易”、市場參與程度不足，這導(dǎo)致碳市場資源配置能力不足，尚未達(dá)到利用市場機(jī)制應(yīng)對氣候變化問題的根本目的。

（二）碳中和目標(biāo)下中國碳市場價格機(jī)制構(gòu)建問題分析

中國碳交易試點(diǎn)省市的碳價機(jī)制不成熟，表現(xiàn)為碳價水平普遍偏低且波動性較大，配額交易呈現(xiàn)“潮汐現(xiàn)象”。除北京碳市場的平均碳價突破80 元以外，2020 年其他試點(diǎn)碳市場的平均碳價均在20 元～40 元之間（見表）。碳價在一定程度上反映了區(qū)域減排成本和配額供需關(guān)系。在短期內(nèi)，配額供給是碳價的重要決定因素。我國試點(diǎn)省市碳交易機(jī)制的架構(gòu)基本一致，均是在覆蓋范圍、總量設(shè)定、配額分配、抵消機(jī)制、靈活性措施、市場穩(wěn)定措施、監(jiān)督與履約、利益相關(guān)方、鏈接以及實(shí)施、評估和改進(jìn)十個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)。盡管機(jī)制設(shè)計(jì)的各個環(huán)節(jié)乃至金融市場、能源市場、氣候條件、環(huán)境規(guī)制都將對碳價產(chǎn)生影響，但對各控排單位排放空間起直接決定作用的仍為總量設(shè)定、覆蓋范圍、配額分配以及抵消機(jī)制。

表 中國碳交易機(jī)制總量控制及配額分配機(jī)制設(shè)計(jì)總結(jié)表

1.總量設(shè)定和覆蓋范圍直接決定了市場內(nèi)二氧化碳控排力度。配額總量設(shè)定是實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放由公共物品向稀缺性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中國現(xiàn)階段各個碳市場的配額總量經(jīng)過收緊之后在總體上仍偏寬松，與歐盟碳市場減排效果相比差距較大。而在覆蓋范圍上，溫室氣體種類、行業(yè)和納入標(biāo)準(zhǔn)決定了各單位在一級市場上所能獲得的配額上限。碳市場覆蓋的溫室氣體種類越多、覆蓋范圍越廣，在其他條件不變的情況下碳交易的政策約束力也就越強(qiáng)。目前北京、天津、上海、湖北、深圳碳市場仍僅納入二氧化碳這一種溫室氣體。同時，二氧化碳減排與其他經(jīng)濟(jì)任務(wù)相比，監(jiān)測、報(bào)告和核查難度更大?？紤]到數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、管理成本等因素，各個碳市場多以高投入、高耗能、高排放行業(yè)和控排單位為主，大量中等排放量的單位并未受到管控，且未將管控?cái)U(kuò)展至生活消費(fèi)領(lǐng)域。

2.配額分配和抵消機(jī)制影響各個控排單位的排放空間。配額分配決定了控排單位在一級市場中所能獲得初始配額的總量與成本，涉及分配形式和分配方法兩方面。在分配形式上，除上海、廣東、深圳采取免費(fèi)分配和有償競價相結(jié)合的方式外，其他碳市場均采取免費(fèi)分配法。由于配額被視為具有實(shí)物價值和期權(quán)價值的資產(chǎn)，同時控排企業(yè)具有成本轉(zhuǎn)移能力，較低的有償競價比例不僅降低了配額分配效率，還削弱了政策管控能力。在分配方法方面，歷史強(qiáng)度法、歷史總量法和基準(zhǔn)線法在各碳試點(diǎn)中較為主流。在歷史排放法和歷史強(qiáng)度法下，控排單位獲得的配額總量以其歷史排放水平為基準(zhǔn)，能夠有效避免對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，但可能導(dǎo)致“鞭打快牛”，擠壓低排放單位的發(fā)展空間。相對而言，基準(zhǔn)線法能夠保證行業(yè)內(nèi)減排責(zé)任分配的公平性，全國碳市場吸收試點(diǎn)省市的分配經(jīng)驗(yàn)后也采取了這一方法。但基準(zhǔn)線法對二氧化碳排放基數(shù)和口徑等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息披露、基準(zhǔn)值定義及計(jì)算的統(tǒng)一性有一定要求，否則就可能影響配額分配方法的可比性，并導(dǎo)致“揠苗助長”。在二級市場上，抵消機(jī)制可在時空上提升交易靈活性，能夠有效降低重點(diǎn)排放單位的履約成本。但在機(jī)制設(shè)計(jì)較為寬松的前提下，盲目提高抵消比例可能在一定程度上阻礙碳價機(jī)制的形成?，F(xiàn)階段碳市場內(nèi)產(chǎn)品普遍較為單一，各個碳市場允許使用其他交易物抵消超額碳排放的比例，均小于10%。

五、對策建議

（一）擴(kuò)大碳定價政策覆蓋范圍，擇機(jī)開征碳稅

一是進(jìn)一步增加覆蓋行業(yè)的數(shù)量，在繼續(xù)建設(shè)全國碳市場的前提下，逐步納入鋼鐵、金屬、水泥、化工等重點(diǎn)排放行業(yè)。二是降低納入標(biāo)準(zhǔn)，增加控排單位數(shù)量。對中低排放量的行業(yè)和企業(yè)擇機(jī)開征碳稅，與碳交易機(jī)制雙輪驅(qū)動市場化減排。在明確稅基、稅率的基礎(chǔ)上，以名義性碳稅逐步過渡至實(shí)質(zhì)性的差別化碳稅。對排放占比低、綠色溢價高的行業(yè)征收低稅率碳稅，而對于排放占比高、綠色溢價高的行業(yè)則依據(jù)政策目標(biāo)決定采取碳交易機(jī)制還是高稅率的碳稅政策。未來隨著征管能力的提高和監(jiān)管條件的具備，將征稅范圍擴(kuò)大至消費(fèi)環(huán)節(jié)。三是促進(jìn)碳資產(chǎn)投資者進(jìn)入市場，納入數(shù)量足夠多的不同風(fēng)險(xiǎn)偏好、不同預(yù)期以及不同信息的交易主體。這不僅有利于擴(kuò)大監(jiān)管范圍，也有利于形成公允的均衡價格。

（二）收緊配額總量，優(yōu)化配額分配

在建立棘輪機(jī)制不斷緊縮配額總量的基礎(chǔ)上，一是在一級市場上不斷提升有償競價的比例；二是加快過渡至以基準(zhǔn)線法進(jìn)行配額分配。針對基準(zhǔn)線法所需數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的問題，則要加強(qiáng)監(jiān)測報(bào)告與核查機(jī)制建設(shè)，除綠色項(xiàng)目常規(guī)內(nèi)容外，還需披露項(xiàng)目的碳排放、碳足跡等環(huán)境效益數(shù)值，并著重對二氧化碳減排等環(huán)境效益進(jìn)行定量測算，提高市場透明度。配額總量與抵消機(jī)制之間存在“此消彼長”的關(guān)系，在收緊配額總量的同時，在堅(jiān)持有效控排的前提下，發(fā)展碳金融產(chǎn)品、提高抵消比例，提升控排單位的履約靈活性。

（三）發(fā)展碳金融，提高市場流動性和定價效率

一是創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品，在碳排放權(quán)的現(xiàn)貨交易之外，創(chuàng)新其他衍生品交易，例如期權(quán)、遠(yuǎn)期、期貨以及其他跟金融產(chǎn)品密切相關(guān)的一系列服務(wù)，包括抵質(zhì)押、資產(chǎn)證券化、擔(dān)保、再融資等。二是分步推動建立強(qiáng)制披露制度，提高市場透明度，幫助交易主體確立較為穩(wěn)定的價格預(yù)期。三是提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識與能力，防范過度投機(jī)行為。這是控制碳價漲跌幅，完善價格機(jī)制的必然要求。

注：

①《全球溫升1.5℃特別報(bào)告》中將碳中和（Carbon Neutrality）與凈零碳排放（Net Zero CO2 Emissions）兩個概念等價，區(qū)別于氣候中和或凈零排放的概念。后者被定義為，通過平衡人為溫室氣體排放源和吸收匯，使得凈溫室氣體排放量為零。目前提出中和目標(biāo)的國家和地區(qū)有混用碳中和與氣候中和兩個概念的傾向。中國2060 年前碳中和的減排對象也在進(jìn)一步明確中。

②CO2指二氧化碳，CH4指甲烷，N2O 指氧化亞氮，CF4 指全氟化碳，SF6指六氟化硫，HFCs 指氫氟碳化物，NF3指三氟化氮。