推進監(jiān)察官法，建設高素質專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍

建設高素質專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍是紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展的重要保障。制定和實施《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱“監(jiān)督官法”）是建設高素質專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍的關鍵。監(jiān)察官法草案經(jīng)過全國人大常委會審議，向社會公開征求意見，如何通過監(jiān)察官法推動高素質專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍建設？近日，西北政法大學紀檢監(jiān)察學院監(jiān)察法學科帶頭人、教研室主任、導師組組長、博士生導師褚宸舸教授（以下簡稱“褚”）接受了本刊記者（以下簡稱“記”）的采訪，闡述了他的觀點。

制定監(jiān)察官法是順勢而為

記：請問，我國為什么制定監(jiān)察官法？

褚：一方面，制定監(jiān)察官法是貫徹實施監(jiān)察法的要求。我國監(jiān)察法第十四條提出國家實行監(jiān)察官制度。監(jiān)察官法對此進行具體化的規(guī)定，為建設政治過硬、本領高強的監(jiān)察官隊伍提供法律遵循。另一方面，制定監(jiān)察官法也是實現(xiàn)紀檢監(jiān)察隊伍高素質專業(yè)化的客觀需要。習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上對新時代紀檢監(jiān)察隊伍提出高質量發(fā)展的要求。監(jiān)察官制度既是深化監(jiān)察體制改革的實踐需要，也是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，同時是落實中央關于監(jiān)察官專業(yè)化發(fā)展藍圖，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化的制度載體。制定監(jiān)察官法，對于加強監(jiān)察官的管理和監(jiān)督，保障其依法履行職責，促進其專業(yè)化具有積極意義。

監(jiān)察官法有較高的社會關注度，這反映出整個社會對反腐敗以及紀檢監(jiān)察干部隊伍的關注。第一，黨的十八大以來，我們通過“鐵腕”反腐，政風行風明顯好轉，人民群眾得到了實實在在的好處，也對正風肅紀和反腐敗提出新的要求和期待。制定監(jiān)察官法，打造高素質專業(yè)化隊伍，釋放反腐沒有休止符、作風建設永遠在路上的信號。第二，紀委監(jiān)委既執(zhí)紀又執(zhí)法，權力比較大。社會廣泛關注其權力能否依紀依法行使。習近平總書記多次談到“誰來監(jiān)督紀委”的問題。制定監(jiān)察官法，可明確監(jiān)察權邊界，嚴格內(nèi)控機制，強化自我約束，確保監(jiān)察權規(guī)范行使。

記：監(jiān)察官法的起草、制定過程是怎樣的？

褚：據(jù)我了解，截至2021年5月底，該法的立法過程是這樣的：監(jiān)察官法草案最先由中央紀委國家監(jiān)委起草。2019年12月3日至17日，中紀委辦公廳將草案初稿下發(fā)，在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部征求意見。2020年2月13日，中紀委國家監(jiān)委將草案提交全國人大常委會辦公廳，建議依法啟動立法工作程序。之后，全國人大監(jiān)察和司法委員會、全國人大常委會法工委、中紀委法規(guī)室組成專班，進行廣泛立法調研，并召集專家座談會。我受邀參加了2020年9月28日在全國人大機關召開的專家座談會并發(fā)言。2020年12月22日，監(jiān)察官法草案首次提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議。2021年1月，全國人大常委會法工委向我國部分高?？蒲袡C構內(nèi)部征求意見，我在召集西北政法大學監(jiān)察法學科教師深入討論后，以西北政法大學的名義，提交了建議。2021年4月底，監(jiān)察官法草案第二次提請十三屆全國人大常委會第二十八次會議審議。2021年4月29日至2021年5月28目，監(jiān)察官法（草案二次審議稿）向社會公開征求意見。

推進高素質、專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍建設

記：監(jiān)察官法和紀檢監(jiān)察干部隊伍建設之間是什么關系？

褚：第一，紀檢監(jiān)察干部隊伍現(xiàn)狀是監(jiān)察官法的立法基礎。目前，紀檢監(jiān)察隊伍干部身份、編制、干部管理情況比較復雜。強干弱枝，上級從下級抽調人員情況普遍?；鶎蛹o檢監(jiān)察機關人員流失嚴重，干部專業(yè)化、職業(yè)化程度比較低，人員的分類、分工還沒有明確。這些問題不僅嚴重制約了紀檢監(jiān)察工作的高質量發(fā)展，也成為監(jiān)察官法要面對的現(xiàn)實問題。第二，監(jiān)察官法是建設高素質專業(yè)化紀檢監(jiān)察干部隊伍的關鍵和法律保障。通過制定和實施監(jiān)察官法，促進監(jiān)察官依法履行職責，法律設立監(jiān)察官的任職條件，強調嚴格準入、擇優(yōu)選用，用監(jiān)察官的高素質專業(yè)化帶動紀檢監(jiān)察干部隊伍高素質專業(yè)化。

記：怎么理解中央提出的“高素質”“專業(yè)化”的要求？

褚：第一，“高素質”“專業(yè)化”是中央對干部隊伍的整體要求。其首次提出是在2017年6月29日中共中央政治局開會審議《關于適應新時代要求 大力發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的意見》。黨的十九大報告針對新時代黨的建設總要求所提的八個方面任務中，明確“建設高素質專業(yè)化干部隊伍”。在2018年7月全國黨組織工作會議以及黨支部工作條例、黨政領導干部選拔任用條例中均提到“高素質”“專業(yè)化”。

第二，中央針對紀檢監(jiān)察干部隊伍提出“高素質”“專業(yè)化”。2019年12月6日，習近平總書記在中共中央政治局研究2020年經(jīng)濟工作研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作的會議上第一次將“高素質”“專業(yè)化”要求應用于紀檢監(jiān)察干部隊伍建設。2020年1月13日至15日，十九屆中央紀委四次全會工作報告貫徹習近平總書記提出的“把隊伍建強、讓干部過硬”的要求強調“建設高素質專業(yè)化干部隊伍”。高素質專業(yè)化，如果簡單理解，我認為就是“又紅又專”。“紅”主要體現(xiàn)為忠、廉;“?！敝饕w現(xiàn)為依法依紀、辦事可靠。

第三，“高素質”“專業(yè)化”在法律上的體現(xiàn)。首先，體現(xiàn)在監(jiān)察法第五十六條。該條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密;必須具有良好的政治素質，熟悉監(jiān)察業(yè)務，具備運用法律、法規(guī)、政策和調查取證等能力，自覺接受監(jiān)督?！蔽艺J為，概括起來就是三個方面：政治素養(yǎng)、履職能力、職業(yè)倫理。政治素養(yǎng)方面，要有較強的政治意識，堅定的政治信仰，穩(wěn)定的政治立場，嚴明的政治紀律，更高的政治站位。履職能力方面，紀檢監(jiān)察合署辦公的機制要求監(jiān)察人員應具備紀、法銜接及法法銜接的履職能力，既要符合紀委對黨員及黨組織違紀行為監(jiān)督檢查的及時性和有效性要求，又要滿足監(jiān)委對職務違法和職務犯罪行為調查處置的專業(yè)性要求。從履行監(jiān)督、調查、處置三項職責的需求來看，紀檢監(jiān)察干部的專業(yè)知識應包括黨紀和國法兩大領域。職業(yè)倫理方面，紀檢監(jiān)察人員必須清正廉潔、保守秘密，應當以身作則，克己奉公、嚴于律己，嚴格遵守黨的紀律。

第四，監(jiān)察官法總則第一條就規(guī)定：“為了加強對監(jiān)察官的管理和監(jiān)督，保障監(jiān)察官依法履行職責，維護監(jiān)察官合法權益，推進高素質專業(yè)化監(jiān)察官隊伍建設，推進反腐敗工作規(guī)范化、法治化，根據(jù)憲法和《中華人民共和國監(jiān)察法》，制定本法。”

需進一步明確監(jiān)察官任職門檻

記：監(jiān)察官法的內(nèi)容中有哪些重點？有哪些學界認為有待進一步明確的問題？

褚：重點很多。第一，關于監(jiān)察官的范圍。第二，監(jiān)察官的任職條件和任職限制，監(jiān)察官的選用標準和方式。第三，對監(jiān)察官兼職的限制。第四，監(jiān)察官的管理、考核與獎勵。第五，監(jiān)察官的監(jiān)督和懲戒。第六，監(jiān)察官的職業(yè)保障。第七，強調國家加強監(jiān)察學科建設，鼓勵具備條件的普通高等學校開辦監(jiān)察專業(yè)或者監(jiān)察課程，培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|監(jiān)察官后備人才。第八，對監(jiān)察官等級設置、確定和升降的具體辦法，工資及等級津貼制度，法律做了授權規(guī)定，即由國家另行規(guī)定。

在立法過程中，也有一些問題需要進一步明確。

第一，監(jiān)察官的范圍，也就是解決哪些人員能夠進入監(jiān)察官序列的問題。目前立法采用紀檢監(jiān)察機關人員全員進入監(jiān)察官序列的做法，雖然改革陣痛最小，但這只是權宜之計。紀檢監(jiān)察機關干部全部納入監(jiān)察官隊伍，是解決歷史遺留問題，也是維持現(xiàn)狀，是針對“老人”的。對于新進人員，應當設置門檻。應當通過是否行使監(jiān)察權來認定監(jiān)察官的范圍。在行政崗位從事輔助性工作的在編人員，如辦公室、宣傳、組織部門、后勤人員等不直接參與紀檢監(jiān)察案件辦理、不直接履行監(jiān)督調查處置責任的人員，不應納入監(jiān)察官序列管理。

全員進入的方案無法解決巡視機構人員是否納入監(jiān)察官范圍的問題。巡視辦是中紀委內(nèi)設機構，但是省級及以下，巡視工作人員不是紀檢監(jiān)察機關人員。省級巡視機構是省委下屬的工作部門，巡視人員編制由紀委代管。從履行職能看，紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督是共同發(fā)力的，巡視辦的同志很多都是以前紀檢系統(tǒng)的。應當從上到下先理順體制，做到上下統(tǒng)一，這是解決監(jiān)察官范疇的先決條件之一。巡視人員現(xiàn)在在任用、考核方面和紀委監(jiān)委都是相同的，大家工作在一起，如果巡視人員不納入監(jiān)察官范疇，將來如果編制管理和職務晉升不能受到同等對待，會產(chǎn)生新的矛盾。

第二，初任監(jiān)察官的任職條件。首先，初任監(jiān)察官不宜規(guī)定必須具備中國共產(chǎn)黨黨員身份。法律應鼓勵公民報效國家，而非相反。機會應平等地面向全體公民開放。如果硬性要求其身份為中共黨員，不利于紀檢監(jiān)察隊伍從高校畢業(yè)生中吸收新鮮血液。現(xiàn)在高校里學生每年入黨比例最高也就7%左右，全校學生黨員只占到全體學生總數(shù)的15%～18%。其次，不將獲得法律職業(yè)資格作為初任監(jiān)察官的任職條件。但未來設計具體規(guī)定時，可在初任監(jiān)察官考試時享有法律科目的免試或作為未來晉升時的考量因素。監(jiān)察官應具備對職務違法、職務犯罪行為進行全面有效監(jiān)督、調查和處置的能力。從長遠看，具備較高程度的法律技能是促進監(jiān)察官隊伍高質量發(fā)展的重要保障。從當前紀檢監(jiān)察隊伍的現(xiàn)實情況看，一刀切地要求監(jiān)察官必須取得法律職業(yè)資格，會造成監(jiān)察官隊伍的人才短缺。建議對于初任監(jiān)察官，應參加公務員招錄考試。筆試內(nèi)容由行測、申論和監(jiān)察專業(yè)知識三部分內(nèi)容構成，監(jiān)察專業(yè)知識由國家監(jiān)察委員會命制，其中監(jiān)察專業(yè)知識應重點考察黨紀黨規(guī)和法律法規(guī)兩部分內(nèi)容。對于當前紀委監(jiān)委中不具備法律職業(yè)能力的在編在職人員，可參加紀委監(jiān)委內(nèi)部執(zhí)紀執(zhí)法資格考試。其中，未通過考試的，不得擔任監(jiān)察官，不得主辦、審核、審批案件。

記：監(jiān)察官法在未來實施過程中，如何加強紀檢監(jiān)察干部的職業(yè)保障？

褚：監(jiān)察官法第八章規(guī)定了監(jiān)察官的職業(yè)保障，明確了履職保障、人身保護、對誣告陷害的澄清正名、工資福利待遇、權利救濟等內(nèi)容。我認為，監(jiān)察官法實施過程中，還需要繼續(xù)構筑完善的紀檢監(jiān)察干部隊伍職業(yè)保障體系，提升待遇、保障健康與安全。首先，加強干部心理健康、輪休、療養(yǎng)保障的規(guī)定。其次，參照人民警察職業(yè)保障標準，增加有關因公犧牲的撫恤規(guī)定。最后，紀委監(jiān)委執(zhí)紀執(zhí)法應統(tǒng)一制服，統(tǒng)一標識，要通過一些形式、儀式，有意識地塑造統(tǒng)一的職業(yè)倫理、共同的價值理念和標準。建議借鑒公檢法的薪金結構，按照就高不就低的原則，統(tǒng)一紀檢監(jiān)察干部的薪金待遇。