PPP項目存量工程風(fēng)險影響分析與注意事項

王兆輝　杜崇清　譚建平

摘 要：政府為減少存量債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險，將存量工程納入PPP項目包中，社會資本方組建項目公司后，根據(jù)投資協(xié)議需對存量工程進(jìn)行支付及運維，該文對存量工程可能帶來的風(fēng)險影響進(jìn)行分析，借助內(nèi)腦和外腦，從社會資本方的角度提出了確保存量支付合法合規(guī)、不影響運維績效考核及社會資本方利益最大化等若干注意事項。

關(guān)鍵詞：存量;風(fēng)險;影響

1 概況

某干線公路PPP項目共包含四條線，中標(biāo)估算靜態(tài)總投資17.7億元，根據(jù)財政承受報告，資金來源為資本金3.5億元，車購稅6.6億元，銀行貸款7.6億元，屬于政府付費項目，合作期為3+10年，四條線可分別進(jìn)行驗收、審計、支付服務(wù)費用，實施機(jī)構(gòu)為市公路局。線路一，于2017建成通車，建設(shè)單位為市公路局，施工單位為市公路局下屬施工單位，估算造價3.6億元，建設(shè)資金來源為車購稅2.3億元，其余部分為施工單位墊資等;線路二、線路三，由所在地縣公路局組織施工，部分段落施工至路基頂，其余未施工，屬部分存量;線路四，包含北中南三段，為老路加寬擴(kuò)建，中標(biāo)時包括北段和中段，其中中段已建成通車，為存量。

2 風(fēng)險及影響分析

結(jié)合調(diào)查分析，對于社會資本方，該項目存量工程涉及的風(fēng)險或影響主要有價差收益及施工利潤減少、建設(shè)質(zhì)量對運維的影響、建安費的支付路徑不暢、建安費支付額度及進(jìn)度的合理確定和對后續(xù)施工的影響等。

（1）價差收益及施工利潤減少。中標(biāo)時，項目包中的線路一和線路四中段已建成通車，其他兩條線公路局下屬施工單位還在繼續(xù)施工，存量工程已達(dá)到一定規(guī)模，導(dǎo)致由社會資本方施工的工程量持續(xù)減少，歸屬于社會資本方的價差收益及施工利潤不斷減少。

為降低價差收益及施工利潤損失，通過合同談判，要求公路局下屬施工單位立即停止施工，否則增加的工程量項目公司不予確認(rèn)，同時簽訂補充協(xié)議，對線路四中段進(jìn)行置換，將中段調(diào)整出合同，采用估算造價一致的原則，選取南段部分段落納入總投資，增加社會資本方施工的工程量，進(jìn)而增加了社會資本方的價差收益及施工利潤，同時明確中段不納入項目公司管理，項目公司不負(fù)責(zé)運維，置換帶來的合法合規(guī)風(fēng)險由實施機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（2）建設(shè)質(zhì)量對運維的影響。線路一全部屬于存量工程，通車時間近三年，但建設(shè)期間受環(huán)保壓力大、通車時間緊等因素影響，在建設(shè)程序、工程資料方面不夠完善，一直未進(jìn)行交工驗收，項目公司組建后無法立刻進(jìn)入運維期，通車時間越長路況越容易出現(xiàn)問題，可能出現(xiàn)進(jìn)入運維期即需維修的情況。線路二、三也存在不同程度的存量工程，社會資本方完全未參與工程建設(shè)。三條涉及存量的線路在完成交工驗收后，項目公司需負(fù)責(zé)10年的運維，如出現(xiàn)質(zhì)量問題進(jìn)行維修，將可能影響項目公司績效考核，增大項目公司運維成本，特別是大修和提前維修。

為推動線路一交工事宜，項目公司多次與實施機(jī)構(gòu)對接，實施機(jī)構(gòu)紅頭文件請示市政府，提出了交工驗收相關(guān)問題和建議，市政府文件批示由項目公司完善相關(guān)程序。該文件在工程建設(shè)主管部門完善建設(shè)程序方面起到了一定作用，加快了線路一進(jìn)行交工驗收和進(jìn)入運維期。同時，在PPP合同中加入條款，要求實施機(jī)構(gòu)向項目公司或者社會資本提供包括但不限于簽訂合同、施工圖紙、結(jié)算資料等資料，配合項目公司對存量項目的驗收和交接，針對存量項目，雙方應(yīng)該就進(jìn)度、質(zhì)量、安全、運維等模塊清晰管理界面，明確責(zé)任劃分，不應(yīng)因存量項目導(dǎo)致的進(jìn)度、安全、質(zhì)量等影響項目公司的績效考核結(jié)果。

（3）建安費的支付路徑不暢。干線公路類存量工程通常涉及存量債務(wù)，包括建安費、前期費用、監(jiān)理和設(shè)計費、第三方檢測費用等，此處只分析占比較大的建安費。如實施機(jī)構(gòu)未支付或只支付原施工單位部分建安費，融資到位后根據(jù)協(xié)商需支付建安費，支付路徑主要有以下3種：1）項目公司與實施機(jī)構(gòu)、原施工單位簽訂三方協(xié)議，平移施工合同，項目公司支付給原施工單位建安費，原施工單位開具增值稅專用發(fā)票給項目公司，原施工單位可能存在進(jìn)項稅不能抵扣本次銷項稅的可能;2）項目公司與實施機(jī)構(gòu)簽訂不動產(chǎn)購買協(xié)議，建安費支付給實施機(jī)構(gòu)，實施機(jī)構(gòu)開具增值稅專用發(fā)票，因?qū)嵤C(jī)構(gòu)為事業(yè)單位不能開具增值稅專用發(fā)票，由稅務(wù)部門代開，實施機(jī)構(gòu)涉及繳稅問題，需與稅務(wù)部門協(xié)商;3）項目公司將建安費支付給總承包單位，總承包單位開具9%增值稅專用發(fā)票，總承包單位與原施工單位簽訂協(xié)議，由總承包單位支付給原施工單位，總承包單位與原施工單位協(xié)商稅負(fù)增加問題。

支付路徑的選擇主要涉及“三流一致”問題，無論選擇哪種途徑，需確保項目公司和總包部取得合規(guī)足額的進(jìn)項稅，不能增加項目公司和總承包單位稅負(fù)。針對線路一和線路二、三的存量規(guī)模不同，需通過咨詢律師事務(wù)所、全過程造價咨詢單位避免合同風(fēng)險和審計風(fēng)險，與實施機(jī)構(gòu)協(xié)商后，選擇稅務(wù)部門確定的取得的增值稅專用發(fā)票能夠抵扣的路徑。根據(jù)建安費支付路徑的不同，相關(guān)工程資料中施工單位可能需要明確，應(yīng)提前謀劃，以免影響交工驗收。

（4）建安費支付額度及進(jìn)度的合理確定。該項目中標(biāo)時估算、概算、預(yù)算均已批復(fù)，存在超估算情況。項目以估算中標(biāo)簽訂PPP合同，以預(yù)算簽訂總承包合同，存在一定的資金缺口，雖在推進(jìn)調(diào)概，但在調(diào)概落地前、最終竣工審計前，如以預(yù)算支付存在超支付可能。且在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，線路二、三雖施工至水穩(wěn)底，但部分結(jié)構(gòu)物附屬未全部完成，如支模相對復(fù)雜的八字墻、帽石等，施工成本相對墻身較高，且目前材料、人工價格較高，如按照估算扣除，社會資本方進(jìn)行施工時可能出現(xiàn)暫時性虧損。

為確保不超支付，確定存量工程建安費支付的原則為以估算為基礎(chǔ)，按存量工程融資到位金額的75%支付，最終不超過審計確定的最終竣工決算金額，同時考慮扣除PPP項目中標(biāo)時的建安費下浮率、項目公司（總包部）管理費及項目融資成本補貼、質(zhì)保金等，盡可能保證項目公司或社會資本方利益最大化。因為存在一定的資金缺口，支付進(jìn)度方面也應(yīng)放緩，通過談判確定先建設(shè)后存量的原則，如實施機(jī)構(gòu)壓力較大，結(jié)合融資與車購稅匹配、存量支付與融資匹配及部分車購稅已用于線路一等情況，暫緩付款，迫不得已可通過路徑三解決小部分。針對結(jié)構(gòu)物未全部完成，社會資本方、實施機(jī)構(gòu)、原施工單位對存量工程進(jìn)行交接，形成書面材料，確認(rèn)原施工單位是否繼續(xù)施工，如不，施工費用按照目前市場價格予以扣除。

（5）對后續(xù)施工的影響。線路二、三存量工程大多施工至基層底，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，路基實際標(biāo)高比設(shè)計標(biāo)高低，因長時間暴露，路基存在一定的風(fēng)化，施工基層時，如按照設(shè)計標(biāo)高控制，會導(dǎo)致基層施工虧方。

為此，組織實施機(jī)構(gòu)、監(jiān)理、設(shè)計等單位進(jìn)行現(xiàn)場確認(rèn)，制定合理地處理方案，避免后續(xù)出現(xiàn)問題。

3 總結(jié)

PPP項目涉及存量工程時，社會資本方應(yīng)對存量工程進(jìn)行調(diào)查，了解建設(shè)程序合法合規(guī)性、資金使用及債務(wù)情況、稅票開具情況、工程資料情況等，同時組織測量隊、工程部等工程技術(shù)人員結(jié)合設(shè)計圖紙復(fù)核工程量，檢查實體質(zhì)量，留存數(shù)據(jù)、照片等證明材料，特別是缺陷及遺留工程。針對調(diào)查情況，充分分析可能產(chǎn)生的風(fēng)險和影響，依靠公司內(nèi)部投資管控體系，借助全過程造價咨詢單位、律師事務(wù)所專業(yè)經(jīng)驗，采取恰當(dāng)?shù)姆婪洞胧?，保障社會資本方價差收益、施工利潤和投資收益。