流域生態(tài)補償制度的經(jīng)濟法研究

摘 要：生態(tài)補償制度是流域水環(huán)境治理的重要舉措，《生態(tài)保護(hù)補償條例（公開征求意見稿）》公開征求意見，其中包含了對重要自然生態(tài)系統(tǒng)及劃定為重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域的保護(hù)?；谙虒幨嘘懰饔虻膶嵶C調(diào)研，結(jié)合生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟法理論基礎(chǔ)，分析流域生態(tài)補償面臨的困境，包括制度和實踐方面面臨的困難，并從相對應(yīng)的方面有針對性地提出對策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償 實證調(diào)研 經(jīng)濟法

中圖分類號：F207? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-070-03

經(jīng)濟法注重經(jīng)濟主體權(quán)利義務(wù)的重新分配，《生態(tài)保護(hù)補償條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《條例（意見稿）》）指出生態(tài)補償有利于構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動關(guān)系?？梢钥闯觯鷳B(tài)補償權(quán)作為經(jīng)濟法為保障特定區(qū)域生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而設(shè)計的專有請求權(quán)[1]，有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟利益與生態(tài)利益，注重生態(tài)受益者和擁有生態(tài)補償權(quán)的生態(tài)保護(hù)者之間權(quán)利義務(wù)的重新分配，對受到損害的一方進(jìn)行一定的補償，也存在相當(dāng)程度的異曲同工之處。

通過對長江一級支流咸寧市陸水流域進(jìn)行實地調(diào)研，本文將結(jié)合生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟法理論基礎(chǔ)考察評析條例意見稿的內(nèi)容，指出部分制度的遺漏和實踐的困境，并對構(gòu)建流域生態(tài)補償制度提出了符合現(xiàn)實的部分意見。

一、生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟法理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)補償體現(xiàn)的經(jīng)濟法原則

經(jīng)濟法的基本原則之一是公平原則，環(huán)境利益與責(zé)任的公平則是環(huán)境法基本原則之一。其中，代內(nèi)公平和代際公平都要求經(jīng)濟發(fā)展方式應(yīng)當(dāng)建立在自然資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力內(nèi)，使得經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)補償相結(jié)合，做好跨流域和流域內(nèi)的調(diào)配，例如：跨流域生態(tài)補償主要是由于跨流域調(diào)水所引起的受益地區(qū)對受損保護(hù)地區(qū)的補償，其目的是保障所調(diào)之水的可持續(xù)供應(yīng);區(qū)域生態(tài)補償是基于不同區(qū)域在生態(tài)開發(fā)利用中不同地位和作用，在受益地區(qū)與受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間進(jìn)行的生態(tài)補償。而代際公平體現(xiàn)在建立生態(tài)補償制度來保障后代有源源不斷的用水和清澈見底的河流湖泊，對遭受到破壞的水資源進(jìn)行補償與修復(fù)以恢復(fù)到破壞前的可持續(xù)狀態(tài)。

經(jīng)濟法的另一個基本原則是綜合效益原則，環(huán)境法視域下講求的是經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)兩者結(jié)合的綜合效益，而生態(tài)補償就是通過追求經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)來實現(xiàn)補償之目的的。政府通過利用合理的補償措施使得生態(tài)系統(tǒng)的反應(yīng)機制起到修復(fù)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用，而生態(tài)補償有效與否在一定程度上靠生態(tài)效益提高與否表現(xiàn)出來，這種生態(tài)效益體現(xiàn)在社會上就是產(chǎn)生了更高的經(jīng)濟收益，環(huán)環(huán)相扣，相輔相成。

政府與市場相結(jié)合也是經(jīng)濟法的重要原則之一。由于以往的制度主要以政府為主導(dǎo)，通過規(guī)定相關(guān)的法律條款對生態(tài)補償進(jìn)行監(jiān)督和管理，以制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式規(guī)制補償行為，防止補償過程中出現(xiàn)的外部性風(fēng)險。但是近年來出現(xiàn)了許多法律無法預(yù)先規(guī)制的新情況，復(fù)雜多樣的經(jīng)濟行為使得政府行為顯現(xiàn)出一定的局限，此種信息不對稱使得政府開始探索市場補償?shù)男路绞?，通過協(xié)調(diào)各個生態(tài)補償主體之間的權(quán)利義務(wù)，利用市場的靈活性和適應(yīng)性使得各項資源進(jìn)行重新配置，提高補償效率，拓寬資金來源，促進(jìn)政府補償與市場補償?shù)挠袡C結(jié)合。

（二）生態(tài)補償體現(xiàn)的經(jīng)濟法調(diào)節(jié)方法

經(jīng)濟法中的交換規(guī)律、價值機制與環(huán)境法中的環(huán)境治理理論共同揭示了生態(tài)補償制度的功能、機制及規(guī)律。這種學(xué)科交叉提供了重新思考生態(tài)治理效益和生態(tài)補償效率的新思路，利用經(jīng)濟法宏觀調(diào)控與市場規(guī)制機制，在政府發(fā)揮職能保障生態(tài)補償公正公平、防范逆向選擇的基礎(chǔ)上，做到有法可依、有據(jù)可循，通過政府與市場協(xié)同作用，積極探索PPP模式等融合市場和政府、兼顧生態(tài)保護(hù)社會效益和經(jīng)濟效率的公私合作新形式，推進(jìn)“受益者補償、損害者賠償、保護(hù)者受償”原則，回應(yīng)政策的制定目標(biāo)，提高生態(tài)補償?shù)男б妗?/p>

另外，稅法作為社會利益調(diào)節(jié)器可以將多元化的環(huán)境利益關(guān)系簡化為征納關(guān)系，通過設(shè)置征稅范圍、差別稅率、分配稅收收入以及實行稅收優(yōu)惠等實現(xiàn)環(huán)境利益的公平分配，財政法可以通過轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立基金儲備等手段進(jìn)行補償、協(xié)調(diào)和生態(tài)平衡，通過重新分配資源以實現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)。

二、咸寧市相關(guān)立法動向

作為“綠色發(fā)展排頭兵”，咸寧在生態(tài)補償機制的建立和實施工作上，走在了全省前列。通過實地調(diào)研和搜索資料，筆者以以下三份文件為例進(jìn)行列舉。

可以看出，咸寧市關(guān)于生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)立法并不多。將其中的內(nèi)容總結(jié)一下，雖然很多內(nèi)容與新出臺的條例意見稿規(guī)制路徑一致，但是這些內(nèi)容主要是在理論層面，筆者在實際調(diào)研中仍然發(fā)現(xiàn)了實踐問題，同時這些條文在與《條例（意見稿）》的結(jié)合方面也將會出現(xiàn)困境。

三、流域生態(tài)補償面臨的困境

（一）補償標(biāo)準(zhǔn)需完善

由于各地標(biāo)準(zhǔn)不一，部分地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付補償標(biāo)準(zhǔn)低，使得該制度在推行中困難較大。實踐中，包括調(diào)研所在地咸寧市在內(nèi)共有三種承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)：第一是以法規(guī)形式規(guī)定的不同補償數(shù)額，又稱“絕對數(shù)額財政轉(zhuǎn)移支付”，如前文所述的《咸寧市陸水河流域橫向生態(tài)補償機制實施方案》，直接規(guī)定了具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn);第二是僅規(guī)定排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，如南京規(guī)定的按噸收費;第三是計算法，如山東關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)參考上年度考核得分計算百分比，如許昌使用同時段中同級別的其他行政區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行權(quán)重計算，如大同關(guān)于地表水?dāng)嗝姹O(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)對比該年度預(yù)設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)計算。事實上，各流域普遍存在上游地區(qū)犧牲發(fā)展工業(yè)等產(chǎn)業(yè)以保護(hù)水流域生態(tài)的問題，不同的補償標(biāo)準(zhǔn)對于進(jìn)一步推行生態(tài)補償有重要影響，對于引導(dǎo)各方發(fā)揮積極性而言至關(guān)重要，流域生態(tài)功能認(rèn)知偏差和生態(tài)保護(hù)的支付意愿差異使得經(jīng)濟損失和所能得到的補償金相差甚遠(yuǎn)，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)除了《條例（意見稿）》第十條所述“江河源頭區(qū)、重要水源地、重要河口、水土流失重點防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)、受損河湖等重點區(qū)域，進(jìn)一步明確補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式”外，其他地區(qū)也存在以村民失去生計來源為代價的普遍情況，實施中遇到了很大的阻力，推行速度較緩。

在標(biāo)準(zhǔn)的靈活性方面，高質(zhì)量的流域生態(tài)補償機制需要有科學(xué)合理的量化指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)意見稿第六條，國務(wù)院各部門可以進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補償范圍和水平的調(diào)整，在實地調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)影響水域生態(tài)的因素有很多，生態(tài)補償縱向四至五級，縱向?qū)蛹壍脑黾訜o疑會削弱上級部門對下級部門的控制，在信息不對稱的影響下地方的自主性會逐漸增加，導(dǎo)致上級并不能及時有效地獲取變動因素的相關(guān)信息，甚至產(chǎn)生偏差，加之各地政府怠于重新評估，導(dǎo)致上級政府只能籠統(tǒng)、刻板地以同樣的權(quán)重進(jìn)行計算，不同影響因素下的標(biāo)準(zhǔn)不具有針對性和實用性，生態(tài)補償?shù)撵`活性較小而相對滯后。

（二）補償方式單一

生態(tài)補償不是對財產(chǎn)損失的賠償、不是自然資源對價，而是生態(tài)環(huán)境受益者對保護(hù)者、建設(shè)者支付的補償，應(yīng)該以更有利于保護(hù)者、建設(shè)者的方式實施[2]。雖然理論上來講，存在實物補償、資金補償、政策補償和技術(shù)補償四種途徑，《條例（意見稿）》并未給出詳細(xì)的說明，實踐中我國生態(tài)補償方式較為單一。

例如咸寧市目前主要以現(xiàn)金補償為主，除資金補助等“輸血式”補償以外，部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)科學(xué)技術(shù)相對落后，難以滿足當(dāng)?shù)匦枰?，所以生態(tài)建設(shè)方面的技術(shù)補償和對后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的智力補償能夠以“造血式”的方式進(jìn)行補償，有利于在源頭上給予持久、穩(wěn)定的來源，如果能夠在實踐中拓展補償方式和支持渠道，將會激發(fā)更多的積極性和創(chuàng)造性。

（三）多元參與機制不健全

由于國家財政支出的監(jiān)督管理存在信息不對稱，獨立依賴國家補償容易導(dǎo)致效率低下，以政府補償為基礎(chǔ)運作市場機制，實現(xiàn)市場機制在各收益人行為之間協(xié)調(diào)作用，優(yōu)化資源配置，提高生態(tài)補償效率，增加生態(tài)建設(shè)資金的募集渠道，促進(jìn)生態(tài)補償產(chǎn)業(yè)化。但是《條例（意見稿）》中對社會組織、社會大眾參與的規(guī)定還不細(xì)致，目前是探索階段，且由于支持力度不夠，社會組織發(fā)展緩慢，難以發(fā)揮其在宣傳、參與、監(jiān)督中的積極作用。

以咸寧為例，生態(tài)補償主要是以財政轉(zhuǎn)移支付和專項財政基金為主，沒有將市場化資源利用起來，缺少咸寧市相關(guān)企業(yè)等市場主體的參與，無法利用經(jīng)濟激勵手段促進(jìn)私人部門介入，沒有在水權(quán)、排污權(quán)、采砂權(quán)等方面建立市場交易機制，吸收民間資本，以此作為政府補償?shù)难a充，實現(xiàn)市場化，不利于引導(dǎo)相關(guān)的市場主體主動承擔(dān)社會責(zé)任。同時在長遠(yuǎn)來看，單一的政府出資的方式也不符合“誰受益，誰補償”的原則，在生態(tài)產(chǎn)品供給機制中政府購買公共服務(wù)、在生態(tài)補償融資機制中引入社會資本等方式使得政府與市場作用在生態(tài)補償中有機融合，有利于實現(xiàn)生態(tài)補償公平與效率的最大公約數(shù)[3]。

（四）流域區(qū)域結(jié)合困難

根據(jù)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)咸寧市下轄的陸水流域4個縣市（通城、崇陽、赤壁、嘉魚）內(nèi)的生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)與合作，成為影響區(qū)域整體生態(tài)保護(hù)水平的關(guān)鍵因素。流域中眾多小流域就犬牙交錯難以分割，加之流域上下游、左右岸各行政區(qū)域間及部門間的橫向聯(lián)動機制尚不完善，導(dǎo)致實際操作中存在問題。放眼全國，雖然目前我國在七大江河流域都設(shè)有專門流域機構(gòu)，但由于其權(quán)責(zé)有限，無法承擔(dān)跨部門、跨省（市、區(qū)）涉水問題的綜合協(xié)調(diào)任務(wù)，缺乏有效的溝通協(xié)商平臺和機制，容易造成踢皮球或搶皮球的情況，對生態(tài)補償流域與區(qū)域劃定的合法性、合理性提出警示。《條例（意見稿）》對此問題并沒有詳細(xì)闡釋，如何在生態(tài)保護(hù)中淡化傳統(tǒng)的行政區(qū)劃觀念，破除資源配置的行政區(qū)劃壁壘和地方保護(hù)主義，使得流域與區(qū)域相結(jié)合，是生態(tài)補償中的痛點。

（五）欠缺正在規(guī)劃中的涉水工程生態(tài)補償制度

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前中國的重要江河、流域都有不少的涉水工程正在被提出或論證，它們都面臨巨大的生態(tài)風(fēng)險。一些有重大生態(tài)環(huán)境影響、尚處在規(guī)劃或論證階段的涉水工程，如鄱陽湖樞紐工程，該工程相關(guān)地方政府于多年前就專門成立“江西省鄱陽湖水利樞紐建設(shè)辦公室”（簡稱“鄱湖辦”），主要從本地區(qū)發(fā)展困境的角度對該工程進(jìn)行規(guī)劃?！稐l例（意見稿）》并未針對已規(guī)劃或論證中但還沒有建設(shè)的涉水工程，并未增加以預(yù)防為原則的流域間地方政府合作條款，存在一定的生態(tài)保護(hù)隱患。

四、流域生態(tài)補償制度的完善

（一）優(yōu)化資金補償標(biāo)準(zhǔn)

《條例（意見稿）》第十條列舉了重點區(qū)域補償標(biāo)準(zhǔn)的處理方式，除此之外的其他區(qū)域也應(yīng)該及時、科學(xué)地確定資金補償標(biāo)準(zhǔn)，以流域為單元，研究出臺水流生態(tài)補償實施細(xì)則或指南，明確各方責(zé)任、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償金支付和使用要求等內(nèi)容。對于幾種不同的計算方式，加快制定并實施差別化的生態(tài)補償方案，提高實施精度。應(yīng)該盡可能采取補償較多的一種，將機會成本納入其中，逐步探索階梯遞增式的補償方式，超越一定考核范圍后給予特別獎勵或懲罰，平常還應(yīng)該設(shè)置數(shù)據(jù)公開的同類對比，進(jìn)行排名性獎勵，提高補償標(biāo)準(zhǔn)的實效性，盡可能激勵各地積極參與生態(tài)補償，通過激勵措施減小流域生態(tài)功能的認(rèn)知偏差，逐步提高生態(tài)保護(hù)的支付意愿。另外，流域生態(tài)補償實際上是流域整體價值的轉(zhuǎn)移[4]，例如個別地區(qū)雖然不屬于條例列舉的重點區(qū)域，但是由于本身存在文物古跡或者有較強的生物多樣性，這種鮮明的歷史特色和生物特色使得我們也必須考慮對其非使用價值進(jìn)行一定的補償。

（二）擴展資金來源結(jié)構(gòu)

擴大資金來源也是考察生態(tài)補償制度建設(shè)的重要抓手。鑒于現(xiàn)行的財政體制，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步政府補償、市場補償和社會補償三合一的補償方式。在政府補償方面，推行政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，將生態(tài)補償專項資金列入財政預(yù)算，建立試點流域水流生態(tài)補償基金[5]。同時，關(guān)于市場補償，應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)下，發(fā)揮“看不見的手”的作用，進(jìn)行市場化試點與改革，拓寬資金渠道，吸收社會的閑散資金，加大社會資本投入，通過市場化手段逐步減少對政府資金的依賴，提高生態(tài)補償?shù)男?，例如可以考慮通過在水價中計入生態(tài)補償費，或者征收生態(tài)補償保證金、生態(tài)補償稅[6]等形式將生態(tài)成本內(nèi)置為企業(yè)和下游地區(qū)的內(nèi)部成本，保障水流生態(tài)補償?shù)姆€(wěn)定資金來源。另外，在社會補償方面，積極推進(jìn)“造血式”+“輸血式”雙重生態(tài)補償模式，鼓勵根據(jù)實際需求，拓展項目援助、對口協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化間接輸入的方式，進(jìn)行源頭式輸入，促進(jìn)持續(xù)補償，解決代際補償難和補償依賴性的一系列相關(guān)問題。

另外需要注意的是，利益沖突在政府、市場、社會三合一補償方式中較容易出現(xiàn)，需要進(jìn)一步完善動態(tài)評估機制，適當(dāng)引入相關(guān)職能機構(gòu)、社會組織等第三方監(jiān)督機制來規(guī)范補償行為，對政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，防止執(zhí)行不到位、補償資金使用不透明、市場主體受償不規(guī)范，保證信息公開透明，生態(tài)補償合法、有效。

（三）細(xì)化流域與區(qū)域結(jié)合問題

流域生態(tài)補償需要權(quán)衡流域整體利益，綜合考察流域規(guī)劃和市場分工，尤其是流域內(nèi)各類主體的最基本的發(fā)展權(quán)平衡，建立健全流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，總結(jié)試點經(jīng)驗，系統(tǒng)推進(jìn)涉及流域上下游、左右岸多個行政區(qū)域的生態(tài)補償工作，協(xié)調(diào)各方利益。

此外，完善流域資源管理機構(gòu)與職能，在全國所有流域都設(shè)立流域監(jiān)管機構(gòu)是統(tǒng)籌各方的重要舉措。流域機構(gòu)應(yīng)與地方經(jīng)濟利益完全脫離，不帶有地方保護(hù)主義并保持中立的立場，國家在公共財稅中列支流域管理機構(gòu)的運行費用;同時，應(yīng)賦予流域機構(gòu)一定的決策權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)，使其有制定有關(guān)流域標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的權(quán)力，并進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、斷面考核和補償效果評估。我國應(yīng)該推進(jìn)建立健全跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同對話機制，完善信息互通共享平臺，充分調(diào)動補償雙方的積極性。

（四）補充正在規(guī)劃中的涉水工程生態(tài)補償制度

對于正在面臨風(fēng)險但并未完成規(guī)劃和論證的部分涉水工程，《條例（意見稿）》應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立類似“預(yù)防原則”的地方政府合作機制，使得本來用于建設(shè)該工程的上百億預(yù)估費，不僅可能通過生態(tài)補償?shù)姆绞将@得，而且還將轉(zhuǎn)化成流域的“松綁”建設(shè)費，因為以鄱陽湖為例的流域幾十年來是一個不斷“瘦身”和被控制的過程，本來和其聯(lián)通的大量的入湖小流域已被截流或建壩隔水，通過生態(tài)補償機制，放開或拆壩以整合自身流域的自然生態(tài)水量，這是以最自然的方式解決目前以鄱陽湖為代表的一系列流域生態(tài)補償困境的途徑，而已經(jīng)成立的“鄱湖辦”等機構(gòu)，依然可以發(fā)揮其建設(shè)功能，只是建設(shè)方向不一樣，原來是“收口”工作，現(xiàn)在變成“松綁”工作，起到一舉兩得的作用。這樣從預(yù)防原則著手鼓勵相關(guān)地方政府之間的協(xié)商和合作，妥善地將原本的大型建設(shè)費轉(zhuǎn)化成地區(qū)間生態(tài)補償費，成為長期整體性發(fā)展的價值資本，可以為大型涉水工程提供替代的“松綁”方案或停止建設(shè)方案。

五、結(jié)語

本文以實證為基礎(chǔ)，調(diào)研對象選擇了咸寧市陸水流域作為主要范本，結(jié)合對調(diào)研和搜集資料發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，得出相應(yīng)的對策建議。綜觀全文，我們需要再次強調(diào)的是影響生態(tài)保護(hù)效果的因素是多元的，盡管在生態(tài)補償方面進(jìn)行了立法完善，但是在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍有實踐問題產(chǎn)生，也有小部分制度需要進(jìn)一步補充，例如補償標(biāo)準(zhǔn)需完善、補償方式單一、多元參與機制不健全、流域區(qū)域結(jié)合困難、欠缺正在規(guī)劃中的涉水工程生態(tài)補償制度。因此，應(yīng)當(dāng)分別從相應(yīng)的方面出發(fā)，找尋目前存在的問題，并探索合理的建議，這對于未來生態(tài)補償制度的建設(shè)具有重大意義。

[本文由中南財經(jīng)政法大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助（項目編號：202010608）]

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 湖北武漢 430073）

[作者簡介：韋然，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生。]

（責(zé)編：賈偉）