國(guó)土空間綜合交通規(guī)劃體系編制重點(diǎn)

路霞

摘 要：社會(huì)進(jìn)步迅速，我國(guó)的國(guó)土工程建設(shè)的發(fā)展也有了創(chuàng)新。新時(shí)期國(guó)土空間綜合交通體系規(guī)劃是支撐空間發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)和約束空間使用、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)空間組織關(guān)系的重要手段和途徑。首先，探討國(guó)土空間全域、全空間、全要素的交通需求轉(zhuǎn)型以及共同和差別化的發(fā)展新趨勢(shì)和重點(diǎn)課題。其次，提出國(guó)土空間交通體系發(fā)展的新理念、新目標(biāo)以及交通發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的新要求。分別從空間差別化規(guī)劃新內(nèi)容、綜合交通體系規(guī)劃新架構(gòu)和管控指標(biāo)傳導(dǎo)等方面詮釋國(guó)土空間綜合交通體系規(guī)劃的新內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間;綜合交通規(guī)劃體系;編制重點(diǎn)

0 引言

基于提升國(guó)土空間綜合交通規(guī)劃體系編制質(zhì)量的目的，采取背景分析法和資料整理法，圍繞當(dāng)前交通發(fā)展問(wèn)題與交通現(xiàn)代化推進(jìn)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)分析，提出國(guó)土空間綜合交通規(guī)劃體系編制的策略。研究表明，新時(shí)期交通規(guī)劃需要由滿足需求向保障城市正常運(yùn)行的目標(biāo)轉(zhuǎn)變、由設(shè)施增量到存量空間再分配、由宏觀的交通設(shè)施工程到關(guān)注細(xì)節(jié)的綜合品質(zhì)提升，構(gòu)建滿足城市現(xiàn)代化發(fā)展需求的綜合交通系統(tǒng)，發(fā)揮交通帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的價(jià)值。

1 綜合交通體系發(fā)展的新背景

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）中指出，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。國(guó)土空間規(guī)劃是科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措。雖然國(guó)土空間規(guī)劃編制要求中將“重大交通樞紐、重要線性工程網(wǎng)絡(luò)布局等”作為規(guī)劃重點(diǎn)，但是，對(duì)于如何制定國(guó)土空間綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略以支撐國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，如何引導(dǎo)國(guó)土空間用途管制、空間組織、功能布局和功能聯(lián)系與綜合交通體系的協(xié)調(diào)互動(dòng)，如何構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間綜合交通體系，尚未給出明確的范式。與此同時(shí)，中國(guó)城市與區(qū)域進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，對(duì)綜合交通體系的發(fā)展也提出了更高的要求。黨的十九大提出建設(shè)“交通強(qiáng)國(guó)”的發(fā)展目標(biāo)，到2035年基本建成人民滿意度明顯提高、支撐國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)能力顯著增強(qiáng)的現(xiàn)代化綜合交通體系。圍繞構(gòu)建“安全、便捷、高效、綠色和經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)代化綜合交通體系的總目標(biāo)，基本形成“全國(guó)123出行交通圈”（都市區(qū)1 h通勤、城市群2 h通達(dá)、全國(guó)主要城市3 h覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國(guó)內(nèi)1 d送達(dá)、周邊國(guó)家2 d送達(dá)、全球主要城市3 d送達(dá)），旅客聯(lián)程運(yùn)輸便捷順暢，貨物多式聯(lián)運(yùn)高效經(jīng)濟(jì)。推動(dòng)交通發(fā)展由追求速度規(guī)模向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，由各種交通方式相對(duì)獨(dú)立發(fā)展向更加注重一體化融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，由依靠傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)向更加注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。因此，無(wú)論是國(guó)土空間規(guī)劃還是交通強(qiáng)國(guó)的總體部署，國(guó)土空間綜合交通體系規(guī)劃將面臨新的發(fā)展機(jī)遇。新時(shí)代對(duì)國(guó)土空間綜合交通體系的發(fā)展理念、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略、體系構(gòu)建和發(fā)展路徑等提出了高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，綜合交通體系更加關(guān)注低碳發(fā)展、安全發(fā)展、效率發(fā)展、集約發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更加注重從發(fā)展理念引導(dǎo)、空間和綜合交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)以及從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型，更加關(guān)注人和物的全出行鏈、全過(guò)程的綠色、安全、高效和便捷，交通系統(tǒng)建設(shè)和服務(wù)提供更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)和集約。傳統(tǒng)的城市綜合交通體系規(guī)劃需要在新的發(fā)展理念、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方式背景下變革創(chuàng)新。

2 城市交通規(guī)劃的作用

2.1 落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略

交通系統(tǒng)是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中的主要組成部分，也是基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成，占據(jù)著重要地位。交通規(guī)劃是建設(shè)的指導(dǎo)和依據(jù)，是引導(dǎo)空間發(fā)展紐帶的重要綱領(lǐng)，在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及支撐國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略意圖方面，起到“橋梁支撐”作用。根據(jù)現(xiàn)代化交通規(guī)劃與建設(shè)實(shí)踐總結(jié)，均呈現(xiàn)出圍繞區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略的特點(diǎn)。例如京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略等，根據(jù)發(fā)展需求與需要，提供交通發(fā)展戰(zhàn)略支撐，促進(jìn)各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)。

2.2 塑造美麗國(guó)土空間

交通建設(shè)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，交通規(guī)劃通過(guò)指導(dǎo)與規(guī)范，為優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局提供有力支撐?；诿利悋?guó)土空間建設(shè)的目標(biāo)，發(fā)揮交通規(guī)劃的引導(dǎo)以及管控作用，引導(dǎo)國(guó)土空間合理開(kāi)發(fā)，做好國(guó)土保護(hù)，促進(jìn)空間均衡發(fā)展，塑造美麗國(guó)土空間。

2.3 指導(dǎo)交通高質(zhì)量發(fā)展

面向交通需求和未來(lái)發(fā)展的交通規(guī)劃，為交通現(xiàn)代化高品質(zhì)發(fā)展，提供行動(dòng)指南，起到指導(dǎo)作用。新時(shí)期，交通發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)與新任務(wù)，推進(jìn)現(xiàn)代化交通建設(shè)的同時(shí)，更加關(guān)注綠色環(huán)保和群眾的交通需求，明確各個(gè)階段的建設(shè)任務(wù)與發(fā)展方向，吸取且借鑒交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，打造高品質(zhì)交通系統(tǒng)，助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。

3 國(guó)土空間綜合交通規(guī)劃體系編制重點(diǎn)

3.1 支撐和引導(dǎo)低碳社會(huì)的形成

（1）城市功能的擴(kuò)展和分散布局將導(dǎo)致地球環(huán)境的新問(wèn)題。日本官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明[1]，在大氣環(huán)境污染氣體的排放中，交通運(yùn)輸系統(tǒng)特別是私人小汽車(chē)是CO2排放的主要來(lái)源[2]。同時(shí)，隨著私人小汽車(chē)使用頻率和出行距離的增加，CO2排放量持續(xù)增加。另外，隨著城市道路擁堵持續(xù)惡化，機(jī)動(dòng)車(chē)低速運(yùn)行（約為20 km·h-1）進(jìn)一步提高了CO2排放量。國(guó)土空間綜合交通體系應(yīng)當(dāng)更加注重綠色交通的發(fā)展，以支撐國(guó)土空間低碳社會(huì)的形成。國(guó)土空間綜合交通體系規(guī)劃需要構(gòu)建以步行、非機(jī)動(dòng)車(chē)和公共交通為主體的綜合交通體系，加強(qiáng)對(duì)小汽車(chē)的使用管控，確保綠色、集約化交通方式相對(duì)于小汽車(chē)有更高的發(fā)展優(yōu)先級(jí)，將有限空間資源的配給更多地向公共交通與步行、非機(jī)動(dòng)車(chē)交通方式傾斜。（2）塑造集約型的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)。隨著區(qū)域與城市空間規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市交通支撐能力面臨巨大壓力。公共交通優(yōu)先發(fā)展、調(diào)控小汽車(chē)的發(fā)展政策以及構(gòu)建具有競(jìng)爭(zhēng)力的公共交通服務(wù)體系，固然可以提高公共交通的吸引力，但是，從公共交通服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性和城市空間有限資源的高效利用、交通服務(wù)的高效支撐角度看，需要圍繞公共交通走廊及換乘樞紐，廣泛集聚城市功能，實(shí)現(xiàn)主要城市功能空間的公共交通組織聯(lián)系，構(gòu)建空間集約的城市結(jié)構(gòu)。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃新背景下，無(wú)論是城市的存量空間資源還是城市外延發(fā)展的增量空間資源，同時(shí)面臨著空間資源的優(yōu)化重構(gòu)和高效利用的發(fā)展課題，需要加強(qiáng)公共交通體系與空間布局、功能組織的協(xié)同融合，發(fā)揮公共交通體系支撐和引導(dǎo)國(guó)土空間緊湊集約布局形成的作用。（3）構(gòu)建基于公共交通高質(zhì)量發(fā)展、多模式融合的綜合體系。雖然眾多城市推行公共交通優(yōu)先發(fā)展的相關(guān)政策與措施，但是公共交通的出行鏈服務(wù)質(zhì)量不及小汽車(chē)門(mén)到門(mén)的交通服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致公共交通出行分擔(dān)率增幅緩慢乃至總體下降，而小汽車(chē)出行分擔(dān)率持續(xù)上升，公共交通可持續(xù)發(fā)展能力面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，需要著力于人移動(dòng)的全出行鏈服務(wù)質(zhì)量的提高要求，提升公共交通系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建多模式、多層次、多選擇的公共交通體系，滿足出行者優(yōu)先選擇公共交通出行的行為選擇需求，全面提高公共交通服務(wù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力。

3.2 理清規(guī)劃分區(qū)交通供需差別，統(tǒng)籌配置交通設(shè)施資源

在國(guó)土空間總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，深化交通戰(zhàn)略和政策研究，分別制定市縣域交通戰(zhàn)略分區(qū)和中心城區(qū)交通政策分區(qū)，通過(guò)差異化的交通供給策略、交通需求管理策略，引導(dǎo)交通設(shè)施資源配置。交通政策分區(qū)可結(jié)合中心城區(qū)功能分區(qū)進(jìn)行劃定，通過(guò)差異化的交通政策實(shí)現(xiàn)城市用地與交通需求的匹配。根據(jù)不同功能分區(qū)制定交通設(shè)施供給策略。居住生活區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、交通樞紐區(qū)是城市居民活動(dòng)的主要集聚地，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高，人口密度和就業(yè)崗位密集，宜大力發(fā)展公共交通和慢行交通，按照“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的要求提高道路網(wǎng)密度，適度控制停車(chē)設(shè)施供給。工業(yè)物流區(qū)、公用設(shè)施集中區(qū)應(yīng)重點(diǎn)考慮貨運(yùn)交通設(shè)施的供給，并結(jié)合工業(yè)地塊更新增加停車(chē)設(shè)施供給。綠地休閑區(qū)宜加強(qiáng)與居民生活區(qū)的交通聯(lián)系，重視休閑慢行交通系統(tǒng)的建設(shè)，鼓勵(lì)采取人車(chē)分流的交通組織方式。戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)為發(fā)展不確定地區(qū)，根據(jù)預(yù)留的重大戰(zhàn)略功能特征，做好對(duì)外銜接的交通基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)留預(yù)控。特色功能區(qū)需根據(jù)具體特征，提出相應(yīng)的交通供應(yīng)策略。加強(qiáng)交通樞紐區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路客貨運(yùn)站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和管控作用，合理確定交通樞紐選址和規(guī)模，采取交通樞紐區(qū)地上地下綜合開(kāi)發(fā)利用節(jié)地模式，嚴(yán)格節(jié)約集約用地，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

3.3 創(chuàng)新拓展不同空間層次交通體系規(guī)劃重點(diǎn)

國(guó)土空間規(guī)劃是“五級(jí)三類(lèi)”的體系，綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)該與之一一對(duì)應(yīng)。然而，交通系統(tǒng)具有開(kāi)放性、系統(tǒng)性、網(wǎng)絡(luò)性，同時(shí)需要以區(qū)域一體的視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，交通規(guī)劃不能單純地割裂為以行政單元為主體的規(guī)劃，跨區(qū)域綜合交通體系規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃編制體系中不可缺失的關(guān)鍵。國(guó)土空間綜合交通體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)基于多層次、多維度、差別化的空間發(fā)展需求，覆蓋全空間、全要素。從區(qū)域（流域）、城市群、都市圈、市縣、中心城區(qū)等空間層次，分別確定重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。區(qū)域（流域）層面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注人和物的移動(dòng)效率、互連協(xié)同、設(shè)施共享;城市群層面重點(diǎn)關(guān)注人和物的移動(dòng)效率、空間聯(lián)系效率、設(shè)施共享、網(wǎng)絡(luò)一體化;都市圈層面重點(diǎn)關(guān)注人和物的移動(dòng)效率、通勤聯(lián)系效率、一體化服務(wù);市縣層面重點(diǎn)關(guān)注人和物的移動(dòng)效率，中心功能服務(wù)圈、樞紐活動(dòng)圈和社區(qū)生活圈交通質(zhì)量、出行體驗(yàn);中心城區(qū)層面重點(diǎn)關(guān)注人和物的移動(dòng)效率、安全安心的交通環(huán)境品質(zhì)。市縣及更大空間范圍的交通規(guī)劃，側(cè)重交通戰(zhàn)略的研究;市縣以下層次的交通規(guī)劃，側(cè)重交通體系、設(shè)施布局、組織協(xié)調(diào)的研究。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃體系仍在構(gòu)建和實(shí)踐探索階段，相關(guān)技術(shù)規(guī)范和政策標(biāo)準(zhǔn)尚未健全。本文對(duì)市縣綜合交通規(guī)劃的編制要點(diǎn)進(jìn)行了探討，著重突出交通規(guī)劃作為空間治理重要政策工具的屬性，強(qiáng)調(diào)技術(shù)性規(guī)劃和政策性規(guī)劃結(jié)合，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與項(xiàng)目建設(shè)審批的銜接，努力構(gòu)建“能用、好用、管用”的交通規(guī)劃編制體系。

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