政府購買公共體育服務的第三方評估和預算管理研究

李聽

【摘 要】說明生活質量水平隨著經濟的發(fā)展而不斷提升，無論是服務數量還是服務種類方面都無法滿足公眾的現實需要。尤其是在公共體育服務領域內的經驗積累比較缺乏，在指導方案上不夠完善。因此如何確立政府購買公共體育服務的第三方評估和預算管理機制，能夠構建更加合理的實踐經驗支撐，為指標體系的創(chuàng)新進行有效總結促進我國體育事業(yè)的發(fā)展。

【關鍵詞】政府;公共體育服務;第三方評估;預算管理

建國以后我國體育事業(yè)起步迅速，早在1952年就成立了中央人民政府體育委員會，由賀龍元帥當任中央人民政府體育運動委員會主任。時至今日，我國的公共服務項目得到有效推進全民健身工程的開展，讓我國的公共體育服務事業(yè)向前邁進了重要一步。因此現代公共體育的服務由健康工作轉變?yōu)樾腋Ｉ睿罕妼τ谏钯|量的水平不斷增加，政府需要在公共體育方面做好相應的購買措施和保障措施，總結出社會資源和政府購買相結合的策略。

一、核心內涵

（一）政府購買公共體育服務

政府購買公共體育服務是一種通過定向托付和公開招標等方法，將原有的公共服務轉移到企事業(yè)單位或社會群體當中，從而保障公共體育服務質量和資金使用效率，以此為基礎實現系統(tǒng)化服務。由于在市場條件之下，政府部門承擔了采購公共服務的基本職能，可以建設服務型政府工作彌補原有公有化制度的缺陷，是公共服務私有化的主要措施[1]。

而公共體育服務本身是公共服務的關鍵組成部分，這種服務是面向群眾且滿足群眾需求的保障服務。社會經濟水平的穩(wěn)定提升和日益全面的發(fā)展趨勢之下，政府部門通過相應的財政支出來購置與體育活動有關的各類資源，并依靠非政府組織的群眾力量給予全方面的服務保障，填補群眾對于體育服務的多方面要求。這樣一來也能促進市場資源的合理配置，建立良性市場競爭機制。

（二）第三方評估

無論是政府購買服務評估還是傳統(tǒng)的政府績效評估，都屬于對政府行為評估的范疇。而政府購買公共體育服務的第三方評估是基于服務利益相關的多方或一方委托的獨立評估機構，按照有關規(guī)定所開展的專業(yè)性評價與咨詢，并且根據購買服務的環(huán)節(jié)和內容差異，可以將評估模式進一步細化。第三方并不是政策的主要制定者，也非政策的執(zhí)行者，在購買行為的評估過程當中，與服務方沒有直接的利益關聯，能夠以中立的立場完成評估工作。而政府部門購買公共體育服務的第三方評估是基于特定環(huán)境下的問題解決要求，以促進政府的職能轉變和政策支持。這種評估方式充分遵循信息公開制度，將評估機構的單位名稱和評估范圍等信息進行透明化公布，有助于外界對評估運作展開合理監(jiān)督，避免某些虛假信息或評估內容產生重大遺漏。

（三）預算管理

預算管理本質上是政府部門的關鍵職能，對于經濟的穩(wěn)定發(fā)展而言意義突出。具體來看財政預算管理工作和財政收入支出項目調節(jié)工作與政府的政策計劃存在密切關聯，政府的各項財政措施要得到法定程序的批準和規(guī)劃理論后實施，從而滿足國家公共財政機制建設的基本要求。以績效評價工作為例，績效評價會運用相應的評價方法與量化指標，對財政預算項目的目標達成情況做好綜合性效益評價;預算監(jiān)督則指的是對資金的分配與使用的合理合規(guī)監(jiān)管;預算調整則是對法定程序批準后各個環(huán)節(jié)預算的有計劃調劑;預算執(zhí)行則是將法定審查后的預算實施過程轉化為現實的實際步驟與計算活動。如果要創(chuàng)設更加規(guī)范而高效的成熟預算體系，需要全面實施績效管理，在分析政府購買公共體育服務預算實踐的過程當中，形成內容完整和編制科學的評判框架。

二、第三方評估機制建設

（一）評估對象的合理選舉

在評估對象的選取方面，合理確定評估對象是政府和職能部門履行職責的基礎要求，也是促進政府購買公共體育服務發(fā)展的必要條件。部門按照規(guī)范化的程序和科學有效的方法，對競標過程展開客觀而全面的衡量之后可以確定承接組織和服務開展機制。例如政府部門購買公共體育服務，主要涉及到購買方、承接方和接收方，分別對應的是購買行為，生產行為和消費行為。這說明政府購買公共體育服務與專門的服務生產者之間密切相關，但如果能進行評估對象的合理選擇就能以此為基礎，建立承接者約束機制降低選擇風險。

（二）評估框架的建設

政府購買公共體育服務三位一體評估框架的建設，應該圍繞項目的效率管理和項目利益等不同的要求。由于公共體育服務與體育本身的屬性比較特殊，是一種無形的服務產品，和某些有形的物質產品之間差異明顯。而體育文化對于社會公眾的影響是潛移默化的過程，人們接受體育服務需要較長的時間進行驗證，所以公共體育服務效果無法準確評估也是一直以來的難題和研究重點。但通過分類評估機制，可以基于公共體育服務的不同子系統(tǒng)和社會需求對應不同的專業(yè)知識，來對所有的細分內容做好評估。例如按照政府購買的主體和客體進行劃分，可以圍繞主體和購買內容等多個方面進行。購買方作為主要的利益相關方，掌握著購買信息和購買實施過程，可以確定哪些服務能夠購入哪些服務不適合購入。而公共體育服務利用公共資源時，也需要以公共利益的實現能力為判定依據，以購買制度建設和規(guī)范執(zhí)行為基本要求，確保購買活動得到有效保障，由購買方設立的管理機構對購買環(huán)節(jié)的各個階段展開管理。公共體育服務是一項具有普遍性的需求，這種特性使得服務攻擊者不以經濟利潤為基本目標[2]。

（三）評估模型與基本條件

在評估模型與基本條件當中，準入資格作為基礎條件直接影響到組

織治理和組織管理水平，并且共同構成組織的承接能力，呈現出動態(tài)變化的特點。在不斷變化的環(huán)境下，核心能力理論會讓組織持續(xù)獲得競爭優(yōu)勢。中共十八大首次提出建立依法自治的基層組織體系，并強化對基層社會管理水平的研究，增強各類組織在社會服務當中的作用。所以在政府購買公共服務的評估環(huán)節(jié)，需要確定承接主體的資質條件，從國家、地方和行業(yè)等三個層面出發(fā)進行判斷。

從國家層面來看，早在2014年就出臺了政府購買服務管理辦法，承接主體需要和利益合法具備完全民事能力，并且在當前的法治環(huán)境之下做好資質審核;從地方層面的規(guī)章制度來看，全國絕大多數的省市自治區(qū)都出臺了本地政府購買服務的實施意見，且擬定了政府向社會力量購買服務的指導性要求和體系，在具體內容上與中央文件保持相近。這說明多個地區(qū)的管理辦法都對承接組織的基本資格進行了強制性要求;而從行業(yè)層面來看，政府購買公共體育文化服務的政策已經基本形成，能夠以此為基礎實現公開公平的服務供給。

（四）評估指標體系

第三方評估指標體系建設的基本原則需要依法設定并保持客觀中立，政府購買公共體育服務的很多內容與政府采購之間具有相似之處，例如2015年實施的政府采購法實施條例當中也將服務內容延伸到社會公眾相關的公共服務范疇，這說明從指標體系上看，要嚴格按照法律要求做好設計。另外在設計評估指標體系時，需要制定一定的主觀性指標，但總體而言要保持客觀中立最大程度，突出重點，以內部治理和服務考察來確定綜合評估標準，采取定性與定量相結合的評估方式。例如評估指標的具體內容，可以包括服務準入資格、組織管理能力、服務能力等多個方面，政府購買制度的核心是利用競爭提升服務供給效率，在當前的體育服務購買當中已經形成了良好的方式和組織形式。體制內的組織在長期服務過程當中也積累了重要的經驗，是可供選擇的服務承接者，促進了政府職能的轉變和公共服務治理水平的提高，在后續(xù)的工作當中會成為承接政府購買公共體育服務的主導性力量，體現出競爭性和公平性。

三、預算管理

（一）剛性預算執(zhí)行機制

剛性預算執(zhí)行機制來源于公共產品理論，這是新政治經濟學的基本理論，也是正確處理政府和市場關系的有效依據。政府部門在關注資源的分配方法同時要承擔好經濟協調和市場分配的主要職責，強化剛性預算執(zhí)行應進一步規(guī)范預算調整工作，在原則上不允許隨意調整和隨意修改。如果需要對某些內容進行調節(jié)，需要在政府購買公共體育服務的項目資源范圍之內，依法制定管理方針從而完善任務流程，并判定劃分類別。在預算追加過程當中，財政機關等不同的職能部門應做好有序配合，建立更加公平透明的財政預算管理方案，解決資金和支出之間的平衡，立足預算執(zhí)行過程，強調預算的約束性。例如項目支付只能通過財政進行直接支付，購買單位要因此發(fā)揮監(jiān)管功能，從而讓財政預算資金能夠高效而準確支持政府的體育文化購買服務[3]。

從政府本身的角度來看，需要注重自身和其他預算單位之間的溝通和協作，在購買項目執(zhí)行過程當中了解發(fā)展動態(tài)，增加有關項目預算的執(zhí)行反饋內容，一旦出現問題可以及時改進。例如在某些任務環(huán)節(jié)當中出現差錯之后，可以將這些信息與預算承接單位進行合理溝通，安排相應的人員負責對錯誤進行調整和優(yōu)化，從而保障財政預算的執(zhí)行到位率和預算變化率符合相應要求。

（二）績效管理體系建設

績效管理體系建設能夠對預算的大小和預算支出情況進行規(guī)劃，在合理的項目績效評價模式下保障預算管理執(zhí)行工作，合理控制投入產出比。政府部門在進行預算管理時，要充分利用評定治理的基本功能，確保財政預算資金的使用方向和使用效率。目前我國政府采用的公開體育服務項目基于整個流程建立了事前、事中和事后三個方面的管理體系，預算部門和財政部門作為績效管理的主體而存在。

事前預算績效管理體系主要是由治理和事前評定工作所組成，因此需要提前確定績效對象和績效標準預算，企業(yè)在展開預算過程時，要將具體的信息和報表提交給財政部門進行審核。

事中預算績效管理體系則包括市中監(jiān)管和評價結果反饋，如果績效運營和預先計劃存在出入，那么政府部門作為服務主體單位應該對績效對象的運營狀況作出評價和判斷，尤其是在最終結論對支出項目資金產生影響之后，要出具相應的評價報告。

事后預算管理體系則包含政府部門在內的評價，核心是項目績效。具體而言，預算執(zhí)行工作結束之后，要對政府購買公共體育服務項目的成本效率和預算展開績效評估，并仔細分析評定結論當中體現的各類問題和缺陷，確保資源運用和經濟管理活動能夠規(guī)避可能存在的風險矛盾，始終保障預算管理決策的高效執(zhí)行[4]。

（三）保障制度

保障制度主要是從法律方面和內部監(jiān)督方面做好的基本工作。例如在依法治理層面科學性立法，對政府購買公共體育服務的改進方向和改進流程會產生重要的影響，地方區(qū)域在立法上要緊跟時代發(fā)展潮流，確定公共服務和相關的法律法規(guī)問題，同步落實各項制度建設工作。與此同時，政府部門在服務核心機制完善的過程當中，需要確立以體制為最上層的實踐保障方案，將法律體制保護工作同步跟進，形成公共服務管理特色，完善內控監(jiān)督問責機制。例如可以在財政部門有關規(guī)定的前提下，確定購買監(jiān)督和實踐環(huán)節(jié)的工作要求，強化國家代辦組織和集體單位的嚴格掌控，尤其是組織責任崗位配置與購買負責部門[5]。另外因全方位提升監(jiān)管水平和組織監(jiān)管作用的發(fā)揮，對發(fā)展進程中可能出現的各類問題做好監(jiān)督，以確定監(jiān)督職能的有效性。總而言之，需建立更加嚴格的統(tǒng)一管理條例，政府部門可以和監(jiān)察機構或其他組織共同確立內部保障制度標準，對不符合公共體育服務購買相關的各類違規(guī)行為做好懲罰。

四、結語

第三方評估和預算管理作為政府購買公共體育服務的新制度，在政府體育職能轉變過程當中，能夠推進服務體系和能力建設的穩(wěn)步推進。這項制度除了自身具有專業(yè)性和獨立性之外，還可以發(fā)揮平衡穩(wěn)定與協調的作用，對政府購買公共體育服務的全新領域做好邏輯規(guī)劃。在今后的工作實踐當中，政府部門應該重新審視公共體育服務的價值所在，從而保障公共體育服務質量，構建更加完善的評估體系，確定公共體育的全新供給方式，有利于針對性開展服務能力建設和體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

【參考文獻】

[1]趙環(huán)， 徐選國， 楊君. 政府購買社會服務的第三方評估：社會動因、經驗反思與路徑選擇[J]. 福建論壇（人文社會科學版）， 2015（10）：147-154.

[2]高奎亭， 李勇勤， 孫慶祝，等. 地方政府購買公共體育服務的經驗、啟示與選擇[J]. 首都體育學院學報， 2018（2）：122-127.

[3]陳云豪， 董芹芹， 沈克印. 體育社會組織承接政府購買公共體育服務的困境與優(yōu)化策略——基于協同治理理論的分析視角[J]. 湖北體育科技， 2019， 38（10）：847-850，874.

[4]吳卅. 政府購買公共體育服務績效評估現狀——基于上海市和常州市經驗[J]. 北京體育大學學報， 2017（03）：11-15.

[5]吳相雷， 王政， 周銘揚，等. 社會組織第三方評估機構承接公共體育服務評估的實踐困境與優(yōu)化策略[J]. 體育學刊， 2019， 26（06）：69-76.