生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度十大典型案例實(shí)證研究

摘要：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革是近年來(lái)黨中央國(guó)務(wù)院加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重大舉措，磋商制度作為其中一項(xiàng)創(chuàng)新性實(shí)踐，是改革中的一大亮點(diǎn)。中央雖出臺(tái)了指導(dǎo)性文件，但過(guò)于籠統(tǒng)，各試點(diǎn)?。ㄊ校┮罁?jù)損害賠償需要進(jìn)行了探索性研究與實(shí)踐，并產(chǎn)生了一些典型案例。通過(guò)對(duì)典型案例進(jìn)行分析總結(jié)出實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，提出完善磋商制度的建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償 典型案例 磋商

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，先后于2015年印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)方案》（下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）2017年頒布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案》（下簡(jiǎn)稱《改革方案》）、2019年出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），不僅讓生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐從試點(diǎn)轉(zhuǎn)入試行，而且也推動(dòng)了磋商實(shí)踐的發(fā)展。然而《試點(diǎn)方案》與《改革方案》作為指導(dǎo)性文件，對(duì)磋商規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)，《若干規(guī)定》也僅是明確磋商制度需作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，無(wú)法為司法實(shí)踐提供充分的制度依據(jù)。根據(jù)兩方案的要求，各試點(diǎn)?。ㄊ校┲贫ㄇ袑?shí)可行的磋商辦法，對(duì)磋商制度進(jìn)行了探索性研究。然而，由于各?。ㄊ校┗谧陨硖攸c(diǎn)以及對(duì)方案的差異理解，導(dǎo)致實(shí)踐中磋商過(guò)程中的差異也較大。2020年4月生態(tài)環(huán)境部根據(jù)各地最近幾年實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的具體實(shí)施情況，在全國(guó)范圍內(nèi)選取了十大生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商典型案例予以公示，這些典型案例各有創(chuàng)新，取得了良好的效果，為了進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，本論文就對(duì)這些典型案例進(jìn)行分析，研究探討，期冀能夠提出可行的方案。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的案例剖析

通過(guò)對(duì)十個(gè)典型案例的案情梳理，磋商程序與訴訟程序相比，更具靈活性、沒(méi)有嚴(yán)格的起訴、受理、管轄、審理期限等要求。賠償權(quán)利人對(duì)于符合磋商適用情形的生態(tài)環(huán)境損害時(shí)間，在損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等準(zhǔn)備工作完成后，即可主動(dòng)與賠償義務(wù)人開(kāi)展磋商。我們可以發(fā)現(xiàn)各?。ㄊ校┰趯?shí)踐中對(duì)磋商制度進(jìn)行了很多不同的探索嘗試，雖然都具有一定可操作性但由于缺乏法律指引，實(shí)踐也不成熟，還存在一定不足之處。

（一） 磋商的主體的不統(tǒng)一

《試點(diǎn)方案》授權(quán)省級(jí)政府為賠償權(quán)利人，而《改革方案》將賠償權(quán)利人擴(kuò)大為省級(jí)政府和市地級(jí)政府。事實(shí)上，由于省級(jí)政府和市地級(jí)政府本身的職能安排，要求其直接參與磋商并不現(xiàn)實(shí)，考慮到這一點(diǎn)，《試點(diǎn)方案》《改革方案》中也規(guī)定了省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。但是具體由哪些或者哪個(gè)部門(mén)進(jìn)行磋商采用何種組織形式，省級(jí)或地市級(jí)政府是否需要一案一委托則并未規(guī)定。首先，從賠償權(quán)利機(jī)關(guān)委托的職能部門(mén)來(lái)看，上述典型案件中發(fā)現(xiàn)省級(jí)、市地級(jí)政府一般指定環(huán)保部門(mén)進(jìn)行磋商、此外也存在有財(cái)政部門(mén)、檢查院、管委會(huì)參與磋商的情形。從7 個(gè)試點(diǎn)省（市）發(fā)布的試點(diǎn)方案可見(jiàn)，不同省（份）委托的職能部門(mén)不同。吉林省、重慶市確定了由環(huán)保廳（局）具體負(fù)責(zé)的工作機(jī)制;江蘇、山東、湖南、貴州、云南5 省則是由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)具體工作 ，這種模式稱為會(huì)商制度。總體上，這些規(guī)定對(duì)索賠主體進(jìn)行了確定，但仍然未就如何委托予以明確。在此，案例2提供了些有益經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。通過(guò)概括性委托，簡(jiǎn)化了程序，有利于提高工作效率，實(shí)現(xiàn)及時(shí)磋商與及時(shí)修復(fù)的目標(biāo)。貴州省的做法進(jìn)一步細(xì)化了試點(diǎn)?。ㄊ校┰圏c(diǎn)方案的規(guī)定，目前已經(jīng)被多個(gè)省市借鑒。

（二）磋商組織形式多樣化

磋商的組織形式，《試點(diǎn)方案》《改革方案》都鼓勵(lì)社會(huì)第三方的參與，也在“試點(diǎn)原則”中規(guī)定：在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的主體參與。此處既然使用“應(yīng)當(dāng)”一詞，表明只要屬于“涉及公共利益的重大事項(xiàng)”，就要公開(kāi)，但并未明確邀請(qǐng)的主體。上表十個(gè)典型案例中參與磋商時(shí)存在以下四類磋商工作的組織形式：一是賠償權(quán)利人指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)自行組織，十個(gè)典型案例中大多數(shù)磋商工作都是采用這種組織形式;二是賠償權(quán)利人成立的協(xié)調(diào)處置工作組，如案例6;三是調(diào)解委員會(huì)組織，如案例9;四是由律師協(xié)會(huì)作為第三方組織磋商，如案例2。在生態(tài)環(huán)境磋商中引入第三方參與與調(diào)解機(jī)制是必不可少的，在案例2、案例9中分別引入了律協(xié)、調(diào)解委員會(huì)主持磋商，撇開(kāi)邀請(qǐng)主體不同這一點(diǎn)，兩個(gè)省份的出發(fā)點(diǎn)是相同的，均是為了保障磋商協(xié)議制定的公平公正，防止行政機(jī)關(guān)隨意處分權(quán)利，相比較賠償權(quán)利人指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)，中立的第三方組織磋商無(wú)疑更具有說(shuō)服力，也更能提高磋商的成功率。

（三） 磋商后的救濟(jì)途徑較為統(tǒng)一

經(jīng)過(guò)表一可以看出，除了案例一磋商未全部成功而采取了訴訟途徑救濟(jì)外，其余案件或是賠償義務(wù)人及時(shí)主動(dòng)履行賠償協(xié)議，或是向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。且通過(guò)法院系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦案數(shù)據(jù)顯示，生態(tài)環(huán)境損害賠償通過(guò)司法確認(rèn)的方式更有優(yōu)勢(shì)且結(jié)案率更高，可以顯見(jiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)在司法實(shí)踐中的優(yōu)勢(shì)?！陡母锓桨浮方梃b了案例2的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照《民事訴訟法》向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”?！度舾梢?guī)定》沿用了這一思路，在其第二十條中做了相同規(guī)定。但是學(xué)界對(duì)于司法確認(rèn)一直存在較大爭(zhēng)議，認(rèn)為司法確認(rèn)適用的法律依據(jù)并非正當(dāng)充分。有學(xué)者提出可通過(guò)其他方式保障賠償協(xié)議的履行，例如通過(guò)公證程序?yàn)槠涮峁r(shí)效保障。實(shí)踐中，浙江省桐鄉(xiāng)市也對(duì)賠償協(xié)議提交公證機(jī)關(guān)公證進(jìn)行了探索嘗試。此外還有學(xué)者主張直接賦予該磋商協(xié)議執(zhí)行力，賠償權(quán)利人在賠償義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，可不經(jīng)法院的訴訟程序，直接申請(qǐng)對(duì)賠償義務(wù)人強(qiáng)制執(zhí)行 ，浙江省紹興市對(duì)直接賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力有了相關(guān)探索實(shí)踐。

（四） 磋商程序與相關(guān)關(guān)聯(lián)程序的銜接不一致

現(xiàn)行法律法規(guī)和司法解釋沒(méi)有涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境刑事訴訟的銜接問(wèn)題，而上表十個(gè)典型案例可以看出，司法實(shí)踐中的刑民交叉案件的審理模式大致主要分為：先民后刑和先刑后民，此外還有刑民并行模式，但由于刑民并行模式浪費(fèi)司法資源，且同時(shí)審理完全分離刑事程序與民事程序，不能將被告履行賠償義務(wù)作為從輕量刑情節(jié)，也增加了民事執(zhí)行的難度，故實(shí)踐中并不常見(jiàn)，此處不做討論。

三、總結(jié)

目前，全國(guó)性生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的探索和嘗試仍在持續(xù)，磋商制度作為一種創(chuàng)新性的治理模式，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的重要實(shí)踐，也是實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的的重要推力，實(shí)踐過(guò)程中有優(yōu)點(diǎn)也存在缺點(diǎn)，總結(jié)吸收當(dāng)前實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)對(duì)于后續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的未來(lái)具有積極作用。磋商采用會(huì)商制度， 擴(kuò)大賠償協(xié)議救濟(jì)途徑，當(dāng)前《若干規(guī)定》已經(jīng)明確賠償協(xié)議可以采取司法確認(rèn)的途徑保障實(shí)施。應(yīng)當(dāng)確立先民后刑的審理模式，結(jié)合先民后刑與先刑后民兩種審理模式來(lái)看，先民后刑模式能夠更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益、及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的目的;此外，也能縮短案件的處理時(shí)間，提高訴訟效率。先民后刑模式下，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先于環(huán)境刑事訴訟，為了能夠從輕、減輕刑事責(zé)任，賠償義務(wù)人愿意積極履行生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、賠償義務(wù)，這有利于受損的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)救濟(jì)。明確簡(jiǎn)易評(píng)估程序適用條件以及增加磋商的社會(huì)參與度。

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作者簡(jiǎn)介：譚陽(yáng)，1996年，女，漢族，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院，環(huán)境法方向在讀研究生。