公共政策績效評估的理論溯源及發(fā)展方向

摘要：中國作為一個發(fā)展中國家，在公共政策績效評估方面與發(fā)達國家相比存在諸多領(lǐng)域的差距，公共政策的績效評估存在著重增長而輕發(fā)展、重“官”輕“民”、重人治輕法治、重效率而輕公平。針對存在的問題，必須優(yōu)化政府績效評估體系，構(gòu)建多元主體的績效評估體系，加強政府績效評估的機制建設(shè)，塑造積極的行政文化體系。

關(guān)鍵詞：公共政策;績效評估;行政管理

公共政策學(xué)士在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后興起于美國的一個交叉學(xué)科。公共政策作為一門學(xué)科出現(xiàn)，既是當(dāng)代世界中社會、經(jīng)濟和政治快速發(fā)展的必然要求，概括的說，主要源自三個方面：社會問題的壓力，政府管理的需要和政治科學(xué)的發(fā)展。公共政策學(xué)的快速發(fā)展，為中國行政管理方面提供了理論基礎(chǔ)，但是在現(xiàn)實中也存在一系列亟待解決的問題。

一、公共政策績效評估存在的問題

（一）評估內(nèi)容重增長而輕發(fā)展

受經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的負(fù)面影響，政府堅持唯效率主義，片面追求GDP，盲目攀比高速度，過多的強調(diào)了經(jīng)濟總量的增長，衡量政府成績也著重用經(jīng)濟總量比高低，看政績。這種思想反映到政府績效評估體系上，就是以經(jīng)濟增長率、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財稅收入等數(shù)字反映政績，而將社會保障、環(huán)境保護、就業(yè)比例、教育發(fā)展、社會文明等其他方面放在邊緣化的地位，甚至不予考慮，忽略不計。錯誤地將“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”變成了“以經(jīng)濟增長為中心”，社會指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、人文指標(biāo)成了評估中的盲區(qū)，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長而非經(jīng)濟發(fā)展。

（二）評估主體重“官”輕“民”

政府績效評估由誰來做，直接影響到政府績效評估的客觀性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性。由于傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響，績效評估缺少公民及社會團體的參與，評估還只是政府內(nèi)部自上而下的監(jiān)督;政務(wù)信息及評估過程不公開，忽視了他們的職責(zé)是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，做到透明化行政以及提高人們對政府管理與服務(wù)的滿意度。

（三）評估過程重人治而輕法治

由于中國傳統(tǒng)的政治文化中有道德政治化和政治道德化的特征，為行政實踐注入了人治色彩，而使得法制意識與法制精神黯然失色，促使了利益分配渠道的扭曲和惡性競爭的產(chǎn)生，導(dǎo)致長官意志蔓延，最終不僅降低了政府績效，而且還影響了社會的發(fā)展與和諧，損害了政府形象。延續(xù)至今，以權(quán)代法、權(quán)大于法的現(xiàn)象出現(xiàn)后，全社會普遍的明君清官期盼意識便“油然而生”。再加上我國尚未建立和健全遵循國際慣例、適合特殊國情的完整有序并切實可行的政府績效評估的理論、方法和實踐體系。

（四）評估結(jié)果重效率而輕公平

在看重經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的導(dǎo)向下，沒有涉及社會公平正義方面的考核指標(biāo)。對于社會中的一些不和諧因素沒有引起重視，而對某些隱憂沒有積極地處理，一直重視“先富”起來的群體，重視城市經(jīng)濟的發(fā)展，甚至犧牲一些為溫飽和生計犯愁的“后富”群體的利益、犧牲農(nóng)民的利益，來支持“先富”和城市的發(fā)展，進而出現(xiàn)了“馬太效應(yīng)”：富人愈富，窮人愈窮，使得社會貧富差距快速擴大，社會不穩(wěn)定因素日益增多。

二、公共政策績效評估的對策分析

（一）塑造積極的行政文化體系

政府的績效評估體系主要是指建立有效的、以追求效益為中心的引導(dǎo)和約束機制，即政府一切工作應(yīng)主要圍繞如何取得較好的效益來進行。因此，構(gòu)建一套與國情相適應(yīng)，與政府職能轉(zhuǎn)變相統(tǒng)一的包含經(jīng)濟性指標(biāo)、程序性指標(biāo)、公眾滿意度指標(biāo)的綜合政府績效指標(biāo)體系勢在必行。經(jīng)濟性指標(biāo)是指在計算經(jīng)濟增長時，將經(jīng)濟生產(chǎn)對資源環(huán)境的消耗利用亦考慮進去。程序性指標(biāo)，是指在一定時間內(nèi)明確政府在提供公共服務(wù)產(chǎn)品時的工作數(shù)量和履行責(zé)任的程度。公眾滿意度指標(biāo)即通過民意調(diào)查等方式來了解公眾對于政府行為擁護擁護和支持程度。

（二）構(gòu)建多元主體的績效評估體系

政府作為構(gòu)建和諧社會的主導(dǎo)力量，其行為表現(xiàn)應(yīng)接受多種評估主體的評價，形成多層次政府績效評估體系。任何一個評估主體都有其不同的立場和評估角度，多元化主體的評估體系可以保證政府績效評估的有效性和公平性。由于熟悉業(yè)務(wù)和熟悉被評估主體等原因，我國現(xiàn)行政府績效評估主體單一，一般是政府內(nèi)部評估，缺乏廣大公民的參與。因此，可以建立一個從中央到地方的專門的績效評估機構(gòu)，并對它進行垂直管理，以保證評估機構(gòu)獨立工作。同時應(yīng)發(fā)展由專家、學(xué)者組成的專門評估機構(gòu)，支持民間評估機構(gòu)。最終形成一個從中央到地方，從內(nèi)部到外部職能分工不同、信息資源共享、專業(yè)人才數(shù)量充足的公共政策績效評估組織體系。

（三）加強政府績效評估的機制建設(shè)

中國的公共政策評估與發(fā)達國家的公共政策績效評估相比，還有較大差距，其中一個突出表現(xiàn)就是“經(jīng)驗推理多，實證研究少，定性分析多，定量評估少”。由于長期以來對定量分析方法的忽視，使得評估實踐中對定量方法的運用極為欠缺，這在這在很大程度上影響了評估的信度和效度。因此，當(dāng)務(wù)之急是借鑒發(fā)達國家在這方面的經(jīng)驗，推動績效評估的規(guī)范化。同時，加強政府績效評估的制度、機制建設(shè)，建立健全組織保障體系、信息支持體系、公眾參與體系等多個方面的制度、機制，將政府績效評估與政府的使命、價值觀、遠(yuǎn)景與戰(zhàn)略結(jié)合起來，使績效評估成為檢測并推進實現(xiàn)政府使命與戰(zhàn)略規(guī)劃的手段，將績效評估納入法制軌道。

（四）優(yōu)化政府績效評估體系

中國特色的行政文化為政府績效評估設(shè)置了重重障礙，這也與政府服務(wù)的精神格格不入，通過優(yōu)化的制度施以外在的強力，可以修正其帶來的不良影響，并且讓人們真正把完善的制度內(nèi)化到心中，使其行為能按此制度化的路徑前進。在政府部門引入“顧客導(dǎo)向”的績效評估將改變公共部門傳統(tǒng)的評價標(biāo)準(zhǔn)、思維模式，評估主題由“效率”向“績效”的轉(zhuǎn)變更會對公共組織的文化系統(tǒng)帶來強烈沖擊。因此，重塑公共行政文化成為關(guān)鍵性問題，這要求政府進一步樹立民眾本位和服務(wù)行政的觀念，把民眾本位作為公共服務(wù)的邏輯起點和最終歸宿。

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作者簡介：羅剛（1983-），男，滿族，鐵嶺市人，中共鐵嶺市委黨校講師，研究生學(xué)歷，研究方向為行政管理。