黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

王利 高曉璐

摘 要：開(kāi)封市黃河灘區(qū)作為黃河流域的主要滯洪區(qū)，為黃河安瀾做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是由于歷史和人為等因素的影響，開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然存在制度體系不健全、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)不合理、運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)、保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題，使生態(tài)補(bǔ)償制度難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的環(huán)境效益。針對(duì)上述問(wèn)題應(yīng)該在綜合考慮黃河流域整體利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)開(kāi)封市現(xiàn)有的實(shí)踐情況和理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析，從完善制度體系、制定合理的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制、完善監(jiān)督機(jī)制和建立長(zhǎng)效保障機(jī)制等方面強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的環(huán)境保護(hù)作用。

關(guān)鍵詞：黃河法治;黃河灘區(qū);生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：TU986.2;X171.4;S688? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1673-2596（2021）06-0029-05

開(kāi)封市黃河灘區(qū)包括鄭州老京廣鐵路橋至開(kāi)封蘭考東壩頭河段、蘭考東壩頭至濮陽(yáng)渠村河段，具體涉及蘭考縣、龍亭區(qū)、祥符區(qū)等地域，是重要的滯洪、沉沙場(chǎng)所。但是開(kāi)封市黃河灘區(qū)由于受土地屬性的制約，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施短板突出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也相對(duì)單一，即時(shí)性的生態(tài)補(bǔ)償難以呈現(xiàn)環(huán)境效益。

在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已然上升為國(guó)家戰(zhàn)略的大背景下，黃河法治是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的必然選擇，而開(kāi)封市黃河灘區(qū)作為黃河河道的重要組成部分，其生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善是黃河法治建設(shè)的有力推手。目前學(xué)界對(duì)黃河流域整體性生態(tài)補(bǔ)償研究的文獻(xiàn)日漸增多，如董戰(zhàn)峰等學(xué)者充分肯定黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是協(xié)調(diào)保護(hù)與治理、平衡上下流經(jīng)濟(jì)利益、調(diào)動(dòng)人們積極性的重要法治手段[1];關(guān)于黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法治建設(shè)的文獻(xiàn)較為稀缺且多具有地域性，如蘇楊等學(xué)者以寧夏隆德縣為例，對(duì)林、草、湖、田的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，提出要提高草地的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，形成良好的生態(tài)環(huán)境[2];關(guān)于開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究卻鮮少涉及。本文將立足于開(kāi)封市黃河灘區(qū)的具體實(shí)踐和現(xiàn)有的法治建設(shè)，對(duì)完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的障礙進(jìn)行分析，探索完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體路徑，提高開(kāi)封市黃河灘區(qū)環(huán)境質(zhì)量和生活水平，為黃河法治提供“開(kāi)封經(jīng)驗(yàn)”和“開(kāi)封方案”。

一、開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法治化的必要性

用生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄魏侠砼渲瞄_(kāi)封市黃河灘區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源，滿足開(kāi)封市黃河灘區(qū)特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，對(duì)于提高開(kāi)封市黃河灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、平衡各方經(jīng)濟(jì)利益、有效推進(jìn)黃河流域生態(tài)建設(shè)、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)沿黃生態(tài)帶有重要作用。

（一）經(jīng)濟(jì)價(jià)值

開(kāi)封市黃河灘區(qū)面積281.67平方公里，灘區(qū)人口13.48萬(wàn)，在適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水位線區(qū)域，灘涂和灘涂中的取土坑、磚瓦[3]占重要比例，相對(duì)限制了灘區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再加上環(huán)境資源的公共屬性，也容易引發(fā)“公地的悲劇”。黃河灘區(qū)的水土資源沒(méi)有得到合理的分配和利用，環(huán)境收益和經(jīng)濟(jì)效益不容樂(lè)觀。而生態(tài)補(bǔ)償作為財(cái)政支出行為的一種，能直接影響環(huán)境治理的效果[4]，生態(tài)補(bǔ)償制度通過(guò)促進(jìn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化，能夠協(xié)調(diào)好保護(hù)和發(fā)展之間的關(guān)系、補(bǔ)償因保護(hù)環(huán)境而損失的機(jī)會(huì)成本、實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，不僅能使環(huán)境要素滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而且能在減少經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)最大化的保護(hù)環(huán)境。

近年來(lái)，開(kāi)封市一直注重黃河灘區(qū)的法治建設(shè)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，引導(dǎo)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，根據(jù)黃河灘區(qū)水生態(tài)環(huán)境的承載力和沙土地的特殊屬性發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、開(kāi)發(fā)旅游景區(qū)等具有地域特色的灘區(qū)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重收益。例如開(kāi)封市祥符區(qū)劉店鄉(xiāng)黃河灘區(qū)建設(shè)的萬(wàn)畝萬(wàn)壽菊扶貧基地不僅能為貧困勞動(dòng)力提供數(shù)千個(gè)就業(yè)崗位，增加居民收入，而且通過(guò)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，提高了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（二）生態(tài)價(jià)值

開(kāi)封市黃河灘區(qū)作為沉沙、滯洪的重要場(chǎng)所，灘區(qū)居民時(shí)常面臨洪水的威脅，但是由于灘區(qū)居民生活水平低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱等問(wèn)題，灘區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得不到顯著提升。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)對(duì)相關(guān)利益者的協(xié)調(diào)，合理分配黃河灘區(qū)生態(tài)環(huán)境資源，調(diào)動(dòng)灘區(qū)居民濕地保護(hù)和沙化治理的積極性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的和諧共生。

開(kāi)封市由于七次被淹的特殊經(jīng)歷，深知水生態(tài)治理的重要性，始終高度重視黃河灘區(qū)的生態(tài)建設(shè)，在習(xí)近平總書(shū)記生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，積極探索開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在保障居民健康安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)推動(dòng)生態(tài)建設(shè)。其中蘭考縣為解決黃河灘區(qū)的歷史沙化問(wèn)題，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，將生態(tài)農(nóng)業(yè)作為治理土地沙化的“綠色鑰匙”，積極建設(shè)黃河灘區(qū)優(yōu)質(zhì)草業(yè)帶，致力于打造全產(chǎn)業(yè)鏈綠色生態(tài)體系，為建設(shè)黃河生態(tài)廊道貢獻(xiàn)開(kāi)封力量。

二、完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的障礙分析

開(kāi)封市一直注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙向收益。近年來(lái)在防治大氣污染、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面取得顯著成效，但是由于土地復(fù)雜性和特殊的地理位置導(dǎo)致開(kāi)封市黃河灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，再加上缺乏完整的制度體系、運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)、保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不健全等諸多因素，嚴(yán)重阻礙了灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ谓ㄔO(shè)陷入困境。

（一）缺乏完整的制度體系

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于平衡保護(hù)者和受益者之間的經(jīng)濟(jì)利益和科學(xué)合理的分配流域的公共環(huán)境資源起著重要作用。但是由于黃河流域干支流、土地屬性和空間規(guī)劃的復(fù)雜性，黃河流域尚未建立系統(tǒng)性的補(bǔ)償機(jī)制，缺乏協(xié)同處理、統(tǒng)一調(diào)度黃河流域生態(tài)補(bǔ)償資金的能力，無(wú)法為黃河流域周邊九省的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有形成處理跨省之間生態(tài)補(bǔ)償情況的具體尺度，不利于形成共建共享共治的內(nèi)在體系，不僅不能保障黃河流域的整體性利益，也不能引導(dǎo)黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。開(kāi)封市雖然在2020年3月1日正式實(shí)施的《開(kāi)封市揚(yáng)塵污染防治條例》中規(guī)定黃河灘區(qū)當(dāng)?shù)厝嗣裾⒔∪鷳B(tài)補(bǔ)償制度，但是由于缺乏上位法的指引，具體的實(shí)施細(xì)則并未明確，而且地方性法規(guī)由于區(qū)域的局限性無(wú)法很好地應(yīng)對(duì)跨區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償情況，也不能及時(shí)地解決實(shí)際中遇到的復(fù)雜問(wèn)題，地方利益可能和黃河流域整體性利益相沖突。

（二）運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)

首先，實(shí)踐基礎(chǔ)薄弱。一是開(kāi)封市黃河灘區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)需要緊跟黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的腳步，但是目前黃河流域主要注重于水土涵養(yǎng)和科學(xué)開(kāi)發(fā)，黃河委員會(huì)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w部門和組織框架沒(méi)有加以明確，技術(shù)檢測(cè)體系也不盡完善，無(wú)法為黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)提供制度支撐和技術(shù)保障。二是開(kāi)封市黃河灘區(qū)復(fù)雜的土地屬性，出現(xiàn)黃河河務(wù)局、林業(yè)部門、自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門交叉管理的情況，多部門之間缺乏協(xié)同治理的溝通機(jī)制，監(jiān)管職責(zé)難以厘清，給黃河灘區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理工作造成阻礙。其次，缺乏合作管理機(jī)制。開(kāi)封市黃河灘區(qū)雖然有明確的地理劃分，但是由于黃河流域的整體性和生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)性，開(kāi)封市黃河灘區(qū)的治理并不能獨(dú)善其身，需要加強(qiáng)和周邊區(qū)域的合作管理，但是地方政府之間跨行政區(qū)治理生態(tài)的積極性不高，不利于開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)保護(hù)的協(xié)同治理。

（三）補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)不合理

首先，補(bǔ)償手段單一。政府的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕侄?，已?jīng)無(wú)法彌補(bǔ)由黃河灘區(qū)復(fù)雜多變的地理環(huán)境和特殊的生態(tài)環(huán)境引發(fā)的環(huán)境損害和經(jīng)濟(jì)損失，無(wú)法滿足市場(chǎng)的多元化需求。

其次，補(bǔ)償范圍窄。國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償金主要是對(duì)生態(tài)工程建設(shè)的保護(hù)，對(duì)水土涵養(yǎng)、灘區(qū)建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐顿Y力度不足，無(wú)法支撐黃河灘區(qū)綠色發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，難以調(diào)動(dòng)灘區(qū)居民的積極性。開(kāi)封市黃河灘區(qū)作為黃河流域主要的蓄滯洪區(qū)，為了維護(hù)黃河流域的整體性利益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，灘區(qū)居民舍棄發(fā)展機(jī)會(huì)為保護(hù)環(huán)境做出了巨大的生態(tài)貢獻(xiàn)。但是立法機(jī)關(guān)并未將黃河灘區(qū)納入《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》和《國(guó)家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》中，灘區(qū)居民在受災(zāi)后無(wú)法享受國(guó)家給予的生態(tài)補(bǔ)償金和其他的政策性補(bǔ)償，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償金不足以支撐災(zāi)后重建和環(huán)境恢復(fù)，灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)工作收效甚微。

第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。生態(tài)補(bǔ)償金不能保障生態(tài)保護(hù)者基本的發(fā)展權(quán)，例如黃河上游的三江源區(qū)每年可提供的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值4920.7億元，不僅要放棄約369.7億的經(jīng)濟(jì)收入，還需投入129.72億元進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。國(guó)家提供的生態(tài)補(bǔ)償金和三江源地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)值還存在較大差距，不利于激發(fā)當(dāng)?shù)卣⒕用窈推髽I(yè)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。

（四）保障機(jī)制不健全

首先，制度保障機(jī)制不健全。開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅需要技術(shù)支撐為生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施保駕護(hù)航，還需要通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的評(píng)估、對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、對(duì)信息數(shù)據(jù)的管理等方面進(jìn)行科學(xué)檢測(cè)，制定合理有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取以最小的經(jīng)濟(jì)投入換取最大化的環(huán)境保護(hù)。但是黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償制度正處于完善階段，整體性的保障體系還未建立，不能為開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供技術(shù)指引。

其次，經(jīng)濟(jì)保障制度不健全。開(kāi)封市黃河灘區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，非法挖沙取土現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件不能帶動(dòng)居民、企業(yè)保護(hù)環(huán)境的積極性;另一方面，環(huán)境應(yīng)急保障機(jī)制不完善。開(kāi)封市黃河灘區(qū)的地勢(shì)高于開(kāi)封市區(qū)，開(kāi)封市黃河灘區(qū)的安全直接影響到整個(gè)市區(qū)的安全，但是地方性財(cái)政補(bǔ)償金不能充分建立起應(yīng)急保障設(shè)施，也不能徹底恢復(fù)長(zhǎng)期挖沙取土帶來(lái)的環(huán)境損害。

（五）監(jiān)督機(jī)制不完善

開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制不完善，一是環(huán)境執(zhí)法力度不足，粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展損害環(huán)境、浪費(fèi)資源的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，開(kāi)封市林業(yè)局和開(kāi)封市自然資源規(guī)劃局信息溝通存在延遲，不利于黃河灘區(qū)生態(tài)治理的監(jiān)管;二是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金落實(shí)和生態(tài)恢復(fù)情況的評(píng)估體系不健全，有些企業(yè)和區(qū)域政府在拿到生態(tài)補(bǔ)償金之后并沒(méi)有用來(lái)改善環(huán)境，環(huán)境收益不顯著。三是政府責(zé)任不明確，當(dāng)?shù)卣疀](méi)有切實(shí)承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的宣傳和引導(dǎo)工作，公眾對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行方式和實(shí)施效果不了解，參與意愿不高。四是對(duì)企業(yè)的環(huán)境安全審查不嚴(yán)格，存在重審批輕落實(shí)的情況。

三、完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體路徑

開(kāi)封市黃河灘區(qū)屬于黃河河道的重要組成部分，開(kāi)封市黃河灘區(qū)的治理對(duì)于黃河流域整體的生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的示范意義。完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)建立科學(xué)合理的制度體系、協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制、制定合理的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有償使用、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有重要作用。

（一）完善制度體系

要抓緊頂層設(shè)計(jì)，加快制定《黃河保護(hù)法》，為開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善提供指引?！饵S河保護(hù)法》會(huì)涉及黃河流域高質(zhì)量保護(hù)和發(fā)展的方方面面，在其中設(shè)置專章規(guī)定黃河灘區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度是合乎法理和契合實(shí)際的。但要認(rèn)識(shí)到，在抓緊頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)還必須要提高立法質(zhì)量，要以《中華人民共和國(guó)民法典》第1234條和第1235條增設(shè)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度等規(guī)定為基礎(chǔ)[5]，制定普遍性的生態(tài)補(bǔ)償制度，不僅能為沿黃九省的生態(tài)補(bǔ)償制度提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加快黃河流域高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)共建共治共享的局面，而且能為完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供技術(shù)和理論指導(dǎo)。

（二）協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制

第一，實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。在黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展不健全的情況下，要求開(kāi)封市黃河灘區(qū)的縣（區(qū)）人民政府切實(shí)承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，以市自然資源和規(guī)劃局為治理主體，同黃河河務(wù)局、市林業(yè)局一同治理黃河灘區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，提高環(huán)境質(zhì)量，改善灘區(qū)生存環(huán)境，劃分重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，建立黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，為黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供實(shí)踐基礎(chǔ)和理論經(jīng)驗(yàn)。

第二，要突破行政區(qū)域的壁壘，加強(qiáng)部門合作。開(kāi)封市黃河灘區(qū)的治理不能只局限于區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要加強(qiáng)和周邊行政區(qū)域的聯(lián)系，實(shí)施符合黃河流域整體利益的生態(tài)補(bǔ)償制度?？梢越梃b陜西省向甘肅天水、定西兩市分別提供生態(tài)補(bǔ)償資金的先行經(jīng)驗(yàn)，在考慮地方財(cái)政支出的基礎(chǔ)上設(shè)立專項(xiàng)資金用于上下游水源涵養(yǎng)、沙化治理和水源質(zhì)量等方面的生態(tài)保護(hù)[6]，調(diào)動(dòng)上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)資源共享、成本分擔(dān)、共同保護(hù)。

（三）制定合理的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

第一，豐富補(bǔ)償手段。當(dāng)市場(chǎng)協(xié)調(diào)和交換機(jī)制不能解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以緩解市場(chǎng)失靈的情況。但是生態(tài)補(bǔ)償不能過(guò)度依賴政府[7]投入，要建立以政府投入為主，區(qū)域水權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化手段為輔[8]的多元化資金投入機(jī)制，通過(guò)激勵(lì)性政策，充分調(diào)動(dòng)參與主體的積極性，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)資本適當(dāng)投入的良性補(bǔ)償機(jī)制。

第二，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。黃河僅有5個(gè)蓄滯洪區(qū)單從河道形態(tài)和過(guò)洪能力的角度看是不合理的，實(shí)際上是數(shù)量眾多、面積較大的灘區(qū)替代了蓄滯洪區(qū)的作用[9]。開(kāi)封市黃河灘區(qū)作為黃河灘區(qū)的重要組成部分，為滯洪做出了巨大貢獻(xiàn)，其生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值應(yīng)該得到足夠的重視。為了加快黃河生態(tài)帶的建設(shè)，應(yīng)該將黃河灘區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償列入國(guó)家蓄滯洪區(qū)名錄，幫助災(zāi)后居民的家園建設(shè)和環(huán)境修復(fù)，更好地維護(hù)黃河流域整體性的生態(tài)安全環(huán)境;為了促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，省級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)開(kāi)封市黃河灘區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)鄭汴一體化建設(shè)，帶動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三，科學(xué)合理地制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償金在滿足最基本的生存保障權(quán)的同時(shí)，還要根據(jù)機(jī)會(huì)損失、生態(tài)貢獻(xiàn)、經(jīng)濟(jì)能力等因素制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)某叨?。?duì)開(kāi)封市黃河灘區(qū)而言要根據(jù)治理需求來(lái)選擇適合綠色發(fā)展的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量地方財(cái)政水平、水質(zhì)檢測(cè)質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境治理投入成本等因素制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）建立長(zhǎng)效保障機(jī)制

首先，健全制度保障體系。一方面開(kāi)封市應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)手段，在黃河灘區(qū)內(nèi)科學(xué)的布置監(jiān)測(cè)地點(diǎn)，建立全程自動(dòng)監(jiān)測(cè)體系[10]，實(shí)時(shí)監(jiān)控水質(zhì)變化、污染指數(shù)等因素對(duì)黃河灘區(qū)環(huán)境質(zhì)量的影響。要定期開(kāi)展數(shù)據(jù)匯總，及時(shí)完成數(shù)據(jù)上報(bào)，以研究數(shù)據(jù)為依據(jù)決定補(bǔ)償力度。另一方面在推進(jìn)黃河河道綜合治理和河堤改造加固、著力緩解二級(jí)懸河情況的同時(shí)切實(shí)落實(shí)灘區(qū)移民工作，保障灘區(qū)居民移居后的生活質(zhì)量不退步;加快土地確權(quán)的進(jìn)程，確保移民之后土地能夠合法流轉(zhuǎn)，激發(fā)市場(chǎng)活力，從根本上實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境和脫貧致富。

其次，健全經(jīng)濟(jì)保障體系。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以環(huán)境保護(hù)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，積極推動(dòng)黃河灘區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推出藥用菊花等開(kāi)封市黃河灘區(qū)綠色產(chǎn)品，禁止非法采沙取土的行為，加快淘汰建材、磚窯、紡織等行業(yè)的落后產(chǎn)品，強(qiáng)制淘汰高消耗低收益的工藝、設(shè)備及產(chǎn)品。推動(dòng)灘區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高居民收入水平和幸福感，帶動(dòng)居民、企業(yè)保護(hù)環(huán)境的積極性。另一方面，提高項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在招商引資和項(xiàng)目審批的過(guò)程中，優(yōu)先考慮綠色發(fā)展的生態(tài)文明企業(yè)，根據(jù)黃河灘區(qū)的土地資源和空間規(guī)劃控制產(chǎn)業(yè)的種類和數(shù)量，嚴(yán)格落實(shí)“三同時(shí)”和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，建設(shè)環(huán)境友好型示范產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。最后，開(kāi)封市政府應(yīng)該加大資金投入，健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急救援體系，配備必要的應(yīng)急救援物資和裝備，加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急處置救援隊(duì)伍建設(shè)，依法科學(xué)妥善處置環(huán)境應(yīng)急事件。

（五）完善監(jiān)督機(jī)制

首先，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。一是加大執(zhí)法力度，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，完善跨行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制和部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償資金落實(shí)情況的核查和生態(tài)恢復(fù)情況的評(píng)估調(diào)查，將調(diào)查結(jié)果作為績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，將區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)到個(gè)人，作為干部選拔的重要依據(jù)。二是完善企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，落實(shí)企業(yè)環(huán)境安全主體責(zé)任，對(duì)環(huán)境違法問(wèn)題突出的區(qū)域和企業(yè)，堅(jiān)決實(shí)施區(qū)域限批、黑名單等措施。提高企業(yè)申請(qǐng)綠色信貸的審查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)查上市企業(yè)環(huán)境保護(hù)的落實(shí)情況，為綠色經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。

其次，建立公眾參與的監(jiān)督制度，積極引導(dǎo)全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)。一是發(fā)揮文化資源優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)公眾的幸福感和榮辱感，使公眾主動(dòng)參與到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行中，發(fā)揮外部主體的監(jiān)督作用。二要完善生態(tài)補(bǔ)償信息公開(kāi)機(jī)制，居民生態(tài)補(bǔ)償支付意愿和居民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧私獬潭瘸收嚓P(guān)[11]，向社會(huì)公開(kāi)補(bǔ)償金的流向和生態(tài)恢復(fù)的情況，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的信心，有利于增加社會(huì)資本的投入。三要充分利用黃河研學(xué)的資源優(yōu)勢(shì)，河南大學(xué)黃河文明與可持續(xù)發(fā)展研究中心作為目前國(guó)內(nèi)唯一的黃河研究咨詢機(jī)構(gòu)要起好帶頭作用，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善提供理論基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)，更是涉及政府體制機(jī)構(gòu)改革和民生保障。在黃河法治的大背景下，開(kāi)封市要積極回應(yīng)習(xí)近平總書(shū)記蒞臨開(kāi)封市時(shí)的講話精神，根據(jù)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的基本理論完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度;建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的多元化補(bǔ)償方式;建立黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，為完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償提供實(shí)踐基礎(chǔ);繼續(xù)推進(jìn)灘區(qū)移民工程建設(shè)，確保移民后居民的生活水平不降低，經(jīng)濟(jì)收入有保障;建立生態(tài)修復(fù)評(píng)價(jià)和公眾參與監(jiān)督體系，確保生態(tài)補(bǔ)償金落到實(shí)處。脫貧與改善環(huán)境質(zhì)量是法治建設(shè)要解決的重要問(wèn)題，也是完善開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的價(jià)值追求。中共中央、省級(jí)政府以及開(kāi)封市政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)封市黃河灘區(qū)地理位置的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，把開(kāi)封市黃河灘區(qū)生態(tài)功能修復(fù)和保護(hù)作為重點(diǎn)支出，列入各級(jí)年度財(cái)政預(yù)算并逐年加大投入，既要實(shí)現(xiàn)脫貧又要實(shí)現(xiàn)對(duì)開(kāi)封市黃河灘區(qū)的生態(tài)保護(hù)，使開(kāi)封市黃河灘區(qū)的利益和黃河流域的整體利益相協(xié)調(diào)，促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

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參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）

Study on Ecological Compensation Mechanism of Yellow River Beach Area

——Take Kaifeng as an Example

WANG Li， GAO Xiao-lu

（School of Law， Henan University， Kaifeng 475001， China）

Abstract： As the main flood detention area in the Yellow River Basin， the Yellow River beach area in Kaifeng City has made great contributions to Anlan of the Yellow River. However， due to the influence of historical and human factors， there are still some problems in the ecological compensation mechanism of the Yellow River beach area in Kaifeng City， such as imperfect system， unreasonable compensation methods and standards， uncoordinated operation mechanism， imperfect guarantee mechanism and supervision mechanism， which make it difficult for the ecological compensation system to achieve its due environmental benefits. In view of the above problems， we should comprehensively consider the overall interests of the Yellow River Basin， analyze the existing practice and theoretical basis of Kaifeng City， and strengthen the environmental protection function of ecological compensation mechanism from the aspects of improving the system， formulating reasonable compensation methods and standards， coordinating operation mechanism， improving supervision mechanism and establishing long-term guarantee mechanism.

Keywords： Rule of law in the Yellow River; Yellow River Beach; Ecological Compensation