我國商業(yè)銀行破產風險處置制度的完善研究

馬齊陽

摘要：在激烈的金融市場競爭中，商業(yè)銀行破產是難以避免的客觀現象，鑒于銀行在經濟社會中的系統重要性，最理想的方式是通過商業(yè)銀行破產風險處置制度，幫助瀕臨破產的商業(yè)銀行擺脫危機，避免破產的社會負外部效應的擴大。目前，我國并未就商業(yè)銀行破產進行專門立法，現行的商業(yè)銀行破產風險處置制度存在破產標準認定不精準、處置權力配置不合理、程序設置不完善、處置后果分配不公平等問題。反思問題產生的原因，涉及到形式正義與實質正義的對抗、行政權與司法權的沖突、效率價值和秩序價值的選擇、社會本位與個人本位的價值權衡。為了充分發(fā)揮我國商業(yè)銀行破產風險處置制度的作用，建議重構破產標準的認定、優(yōu)化處置權力的配置、完善商業(yè)銀行破產風險處置制度的相關程序、強化對存款人利益有限保護。

關鍵詞：商業(yè)銀行;破產;破產風險處置制度

金融風險的防范與控制一直是國家高度重視的熱點問題，中央多次提出要化解防范銀行業(yè)等金融機構引發(fā)的金融系統性風險，必須嚴防死守風險防控的底線。同時無法否認，再強大的金融風險防控也難以消除商業(yè)銀行陷入困境的可能，最近報道的包商銀行破產消息，又將商業(yè)銀行破產風險處置相關話題推向高潮?；仡櫸覈鴨栴}商業(yè)銀行市場退出的實踐歷史，現有的制度與措施難以應對多變的金融風險，構建一套完善的商業(yè)銀行破產風險處置制度勢在必行。

目前國內學者對商業(yè)銀行破產風險處置制度的研究并不多見，更多的是著眼于銀行市場退出這一更為宏觀層面問題的探索，從我商業(yè)銀行破產風險危機處理的實踐出發(fā)，關注商業(yè)銀行市場退出的本土化因素更多，更多地注重破產風險處置的細節(jié)化問題，比如劃清商業(yè)銀行破產與行政性處置、市場退出與國家干預之間的關系等。但是研究破產風險處置制度不是孤立地看待問題，而是牽一發(fā)而動全身，完善我國商業(yè)銀行破產風險處置制度，為我國破產法相關立法提供思路，同時能夠豐富我國金融市場治理方式，推動問題商業(yè)銀行市場退出的有序進行，防范金融系統性風險地發(fā)生。

1.我國商業(yè)銀行破產風險處置制度存在的問題

從法學角度看，破產有實體和程序雙重含義。即破產是指債務人不能清償債務時，為滿足債權人正當合理的清償要求，就債務人總財產進行的以清算分配為目地的審判程序?！笨梢姡飘a作為一種狀態(tài)，需要科學的法律制度安排：一是要從法律層面認定破產，二是要通過法律程序，保護好債權債務關系中各方合法權益，并預留好強制性的措施。破產有廣義和狹義之分，狹義破產是指破產清算程序，廣義破產包括和解、重整等。通過考察我國商業(yè)銀行破產風險處置的若干典型案例，可以發(fā)現在商業(yè)銀行破產風險處置機制的運行過程中，存在如下問題：

1.1處置標準認定不精準

破產標準是啟動破產程序的法律標準，破產標準的意義在于判定債務人喪失清償能力，表明破產人達到破產界限的法律事實，破產主體出現持續(xù)財務惡化并為司法機關宣告破產提供依據。根據《企業(yè)破產法》規(guī)定的破產認定標準：“明顯缺乏清償能力”、“資產無法覆蓋所有債務”以及“無力清償到期債務”，這三個核心要件共同組成判斷普通破產標準的核心判斷要件。商業(yè)銀行雖然作為法人機構的一種，但是其自身存在經濟上與法律上的特殊性，在我國現行法律上并沒有針對商業(yè)銀行的破產標準作特殊的規(guī)范，解釋上只能適用企業(yè)的一般破產標準。而企業(yè)的一般破產標準的規(guī)定較為簡單、籠統，且企業(yè)的一般破產標準在具體判斷商業(yè)銀行是否達到破產界限上也存在不契合性，很難對商業(yè)銀行破產作出判斷。

如若以“不能清償到期債務”作為判斷商業(yè)銀行的破產標準顯然并不科學，也無法真正有效啟動破產程序。其理由如下：第一，商業(yè)銀行在經營中雖可能出現投資決策失誤，導致不良資產增多出現一時的流動性償付危機。但是，出現的流動性危機并非是持續(xù)性的，在一段時間內，商業(yè)銀行完全可以通過其他替代性措施來緩解。第二，一時的經營困難不能說明已經完全喪失清償能力，商業(yè)銀行經營的多元化，其利潤來源多樣，而這在一般企業(yè)中是無法比擬的，第三，按照央行的要求，商業(yè)銀行都要按照央行的存款準備金率來繳納存款金，其做納存款金的功能就是為了滿足資金清算和存款提取等業(yè)務的經營所需.在商業(yè)銀行遭遇流動性風險時，銀行完全可以提取準備金用來償還債務，緩解經營危機，第四，從商業(yè)銀行流動性風險監(jiān)管指標上看，既要滿足五個具體監(jiān)管指標，且要滿足無法以最低的成本來及時補充商業(yè)銀行的資金的情形時才能判定商業(yè)銀行無法償付到期債務，否則，無法準確判斷。

若以“以資產不足以清償全部債務”作為判斷商業(yè)銀行破產的標準，則有失客觀且缺乏科學依據。理由是：由于商業(yè)銀行的資產構成較為復雜，既包括現有利益，也包括預期經濟利益資源，如不能全面考慮預期利益，貿然啟動破產程序，宣告商業(yè)銀行破產，是十分不經濟的，且銀行強大的負外部效應，很有可能引起金融動蕩。所以只有在窮盡了所有手段后，仍然不能清償全部債務時，才能真正達到商業(yè)銀行破產標準的起點。

若以“明顯缺乏清償能力”作為商業(yè)銀行破產的標準，它通過資產負債表雖能簡單明了的反映商業(yè)銀行的資產和負債，但是，資產負債表具有一定局限性，一方面，資產負債表從時間節(jié)點上看，它無法全面且真實地反映商業(yè)銀行的經營狀況;另一方面，資產負債表的審查評估時間較長，且極具專業(yè)性，可能錯過最佳破產時間。因此，“明顯缺乏清償能力”作為判斷商業(yè)銀行破產的標準不夠全面。

基于商業(yè)銀行的特殊法人地位，目前多數國家在針對商業(yè)銀行破產中，制定了專門的監(jiān)管性破產標準，這一標準充分發(fā)揮了監(jiān)管機構的作用，并且符合商業(yè)銀行破產預防的價值理念，可以針對商業(yè)銀行破產作出量化評判，從而啟動破產程序。然而，迄今為止，我國并沒有專門針對商業(yè)銀行單獨構建監(jiān)管性破產標準，因此，為防止商業(yè)銀行將來可能出現類似于破產的極端情況，加強對商業(yè)銀行的監(jiān)管，有必要在現行法律框架下，引入并構建符合我國國情及銀行業(yè)的監(jiān)管性破產標準。

1.2處置權力安排不合理

通過對國內商業(yè)銀行破產風險處置的實踐案例與立法現狀的梳理考察，可以發(fā)現我國對商業(yè)銀行破產風險處置權力的法律安排上存在如下問題與不足：

一是處置權力的授權依據不夠充分。商業(yè)銀行破產風險處置本質上是國家對市場的一種干預與矯正，按照“職權法定”的現代法治理念，任何一種處置權力的行使都必須有法律法規(guī)的明確授權。比如，在“威海銀行”案例中，當地政府采用了財政貸款置換、直接財政彌補損失等一些所謂的“創(chuàng)新處置手段”，但從依法行政的要求來看，任何動用公共資金或者影響其他主體權利義務的處置權力都必須有明確的授權依據。

二是處置權力之間的協同銜接不夠完善。例如，行政權與司法權之間的銜接方面，按照《企業(yè)破產法》關于重整的規(guī)定，銀行監(jiān)管機構可以向法院提出重整申請。但《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》等法律，均只規(guī)定了商業(yè)銀行依法宣告破產的，需要銀行業(yè)監(jiān)管機構同意，對于商業(yè)銀行申請重整這一類破產保護措施的情形，相關立法并沒有明確的規(guī)定。

三是處置主體之間的職責邊界不夠清晰。《人民銀行法》規(guī)定人民銀行有“防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”的職責，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》亦規(guī)定了銀監(jiān)會要“對可能引發(fā)系統性銀行業(yè)風險、嚴重影響社會穩(wěn)定的銀行業(yè)突發(fā)事件制定處置預案”“對發(fā)生信用危機的，可依法實行接管或者促成機構重組”，但對于處置主體的職責范疇與邊界，在立法上尚需進一步細化明確。

四是對處置權力的制約監(jiān)督機制相對缺乏?，F行立法對處置權力的規(guī)定較寬泛，存在較大的自由裁量空間。僅憑原則性的審計、監(jiān)察監(jiān)督規(guī)則，缺乏更為具體的制約監(jiān)督機制，會造成處置權力的濫用或怠于行使，不利于商業(yè)銀行及利益相關方的保護，進而損害公共利益。

1.3處置程序設置不完善

狹義的商業(yè)銀行破產風險處置程序僅僅指破產清算程序，廣義的含義則包括和解、重整等，此處的論證是從廣義的角度來說的。雖然《商業(yè)銀行法》對接管、重組、并購和停業(yè)整頓進行了規(guī)定，但是總的來說，原則性強，沒有細化，可操作差，有待進一步完善。

根據《商業(yè)銀行法》第六十四條的相關規(guī)定，銀行監(jiān)管機構如何判斷已經或者可能發(fā)生信用危機和嚴重影響存款人的利益，換言之，接管的生效要件并沒有得到沒有量化。即使是進行了及時、有效的專業(yè)判斷，誰來監(jiān)督其合法性和適當性，特別是基層的監(jiān)管部門，受當地銀行監(jiān)管部門的管理層或者地方政府的影響很大，一旦地方某個銀行出現此類問題，監(jiān)管標準的統一性就難以實現，剛性不足而彈性有余。

停業(yè)整頓實質上是對問題銀行的一種挽救措施，是銀行監(jiān)管機構按照規(guī)定作出的，但是它同樣的也很大程度地受地方政府影響，立法中沒有考慮到如何界定地方政府的角色或者說職能，在風險保障不到位的前提下，地方法人銀行機構實際上由地方政府信用背書。從安定角度出發(fā)，地方政府責任重大，這個立法中要接地氣，要明確地方政府角色和權限范圍，否則銀行業(yè)退出市場化法治化難以推進。

重組和并購是銀行破產預防制度的重要方面，實質上也是世界各國處理銀行破產的主要措施，破產清算畢竟占少數，我國在這方面主要是行政救助和處置，法律層級不高，隨意性較大。如《防范和處置金融機構支付風險暫行辦法》第二十五條規(guī)定：“對于支付危機嚴重、資不抵債、拯救無望且資產負債規(guī)模較小的金融機構，可允許有關金融機構自愿兼并或收購”，實際上這個完全可以進入破產清算程序，自愿收購的可能性基本不存在，最終還是要靠地方政府處置，也容易產生道德風險。

1.4處置后果分配不公平

從債權人享有的權利來看，對商業(yè)銀行進行破產風險處置時，對債權人利益保護的程度與一般企業(yè)破產時有所不同。一般企業(yè)破產法規(guī)定債權人享有破產申請權、有權獲取與其利益相關信息的知情權及異議權、債權申報權、公平受償權及參與債權人會議參與表決等權利，而商業(yè)銀行在進行破產風險處置時，債權人則不具有這些權力。享有的權力不同，必然會導致最終利益分配的不同。

以重整方式為例，與一般企業(yè)破產重整相比，商業(yè)銀行破產重整債權人的權利受到明顯的限制。首先，由于監(jiān)管機構啟動破產重整的時間可能早于一般企業(yè)，債權人的破產申請權可能處于無法行使的狀態(tài);其次，債權人提出的破產申請必須由金融監(jiān)管機構批準，實質上限制了提出破產申請權的主體;再次，最高償付額限額內的存款債權可直接受償，而除此之外的其他債權人的清償要求則因被凍結而無法行使;最后，重整程序的啟動意味著債權人喪失了對破產財產的處分權，只能被動接受破產財產分配的結果。

從債權人最終能獲得賠付的數額標準來看，我國現有的存款保險制度在綜合考慮保護存款人利益與防范發(fā)生道德風險的基礎上，設立最高的賠付數額為50萬元。雖然該數額能囊括大部分的存款債權人，但這種債權人能在最高限額內獲得全額賠付的模式實際上是由存款保險機構承擔了全部存款人的存款風險，明顯有違收益與風險相適應的原則。在英國，采用的是最高償付額和賠償比例相結合的限額保險模式，由存款保險機構和存款人共同分擔存款收益和風險，更有助于商業(yè)銀行的良性運營。除此之外，我國《存款保險條例》還規(guī)定了最高償付數額可以隨著經濟的發(fā)展速度及金融風險等諸多因素進行適時調整。但鑒于我國各地經濟發(fā)展不均衡的現狀，如果舉國上下全都適用50萬元的最高償付額標準，顯然不符合我國基本國情，“一刀切”的最高償付數額的設定難以滿足實務需要。對于經濟條件優(yōu)越的債權人而言，50萬可能只是杯水車薪，超過五十萬以外的部分就因此石沉大海？這樣的分配后果也很難讓人覺得公平。

2.我國商業(yè)銀行破產風險處置制度問題的反思

2.1形式正義和實質正義的效用難以兼顧

之所以建立商業(yè)銀行破產風險處置機制，目的在于通過對經營狀況出現危機的問題商業(yè)銀行進行及時的處理，從而創(chuàng)建高效的市場經濟運轉秩序，建立起良好的市場經濟運行環(huán)境。通過前文分析，商業(yè)銀行啟動破產程序的認定標準是根據企業(yè)的一般破產標準來認定的，商業(yè)銀行作為特殊的經濟主體，怎能和一般的企業(yè)同一而語？看似都屬于經濟主體的范疇，然而這只是形式上的體現，未能正真發(fā)揮實質正義的效益。

眾所周知，市場經濟的內在要求之一就是平等，但這種平等是極其抽象的，市場經濟主體在追求形式正義的同時，很可能帶來實質上不平等的結果。市場經濟的公平需要建立在全體社會成員都能享受到平等的福澤的基礎上，面對不同類型社會成員的不同差異，有必要有差別地對待，從而實現真正的公平。實質正義中一項重要的指標就是實質公平，這與市場經濟在公平方面的價值目標是一致的。從市場主體的身份地位來看，商業(yè)銀行的能力大小顯然更具有市場競爭優(yōu)勢;從客戶信息的掌握程度來看，商業(yè)銀行顯然更處于絕對優(yōu)勢地位，從經營者專業(yè)程度來看，商業(yè)銀行顯然更具有專業(yè)優(yōu)勢。若不對商業(yè)銀行的破產風險認定標準和一般企業(yè)的進行區(qū)分，長期以往，不但會給市場競爭結構帶來損害，還會給市場運行機制造成不良影響。

形式正義與實質正義兩者并非完全對立，而是相互聯系、相互影響，共同存在于商業(yè)銀行破產風險處置機制的同一法律框架之內，實質正義體現在它是以社會整體利益作為出發(fā)點，同時也是以社會整體利益的滿足作為實現的衡量標準，它并不反對形式主義，而是對形式主義的一種補充，是以達到結果正義的相對正義，而不是絕對正義。

2.2行政權與司法權的價值難以平衡

破產程序是一個司法程序，主導破產進程的機關是法院，破產法律制度一般都對法院在破產程序中的職責權限做了明確規(guī)定。但是在銀行這類特殊企業(yè)破產過程中，除了法院司法權的運用之外，監(jiān)管機構還要對破產程序施以嚴密監(jiān)督，通過前文有關案例的分析，在我國銀行破產風險處置中，某些時候行政監(jiān)管權的行使會對破產程序的進行起決定性作用。由于監(jiān)管機構在破產中的監(jiān)管職權并不是規(guī)定在普通破產法中，而是規(guī)定在銀行法或監(jiān)管法規(guī)中，兩類法律法規(guī)的價值取向不同，而且缺乏協調和銜接，監(jiān)管機構的行政權無法通過一種合理的機制融入破產程序中，所以監(jiān)管機構在破產程序中履行職權時，難免與法院的司法權發(fā)生沖突。

盡管與一般企業(yè)相比商業(yè)銀行破產有特殊性，但在我國它仍具有司法屬性，歸根到底，它還是一種在銀行無力清償全部債務時由法院作為中立機構對銀行債權債務進行公平安排的制度設計。換言之，在商業(yè)銀行破產中，法院對權利義務配置的最終裁決便是司法權的正當性所在。法院憑借其獨立的地位、秉持公正的立場，在債權人與債務人之間、債權人與債權人之間配置并督促各方行使權利、履行義務，實現公平正義，是法院所代表的司法權之價值所在。

另一方面，銀行業(yè)本身的特殊性使得其一旦破產將會對社會穩(wěn)定和金融安全帶來較大的負面影響，所以促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心，保護銀行業(yè)的公正競爭，提高銀行業(yè)的競爭能力，是銀行監(jiān)管機構參與銀行破產并在其中行使行政權力的內容與目標。此外，銀行業(yè)務專業(yè)性較強，銀行破產更是一項復雜而巨大的工作，普通法院很少有能夠勝任銀行破產業(yè)務的法官，而銀行監(jiān)管機構不但精于銀行專業(yè)知識，對銀行日常業(yè)務的監(jiān)管使得其對破產銀行的實際狀況往往有著更為準確的把握，行使行政權的銀行監(jiān)管機構參與到銀行破產中來，能夠極大地提高處理銀行破產案件的效率，節(jié)省社會資源。因此，促進社會整體利益最大化，保障金融體系穩(wěn)定就成為了銀行監(jiān)管機構所代表的行政權力在銀行破產中的價值所在。

行政權與司法權同為國家公權力，但是二者在銀行破產中卻代表不同的價值取向，前者為全社會的整體利益，后者為個體的公平正義，這兩種價值目標都須在處理銀行破產時兼顧實現，然而理想狀態(tài)與現實難免存在差距，行政權與司法權的價值沖突很難得到平衡，因而造成處置權力的安排存在不合理現象。

2.3效率價值和秩序價值的功能難以同步

效率是單位時間的產出，效率價值是我國經濟高速發(fā)展的客觀要求。商業(yè)銀行作為特殊的市場經濟主體，在經營中具有高風險、發(fā)生危機時具有極強的傳導性、破產時極具強烈的負外部效應 ，面對金融市場靈活多變的特殊性，各國對商業(yè)銀行破產立法的相關問題均采取十分審慎的態(tài)度，對商業(yè)銀行破產風險處置制度的設定更是如此。從破產風險處置的法律內在屬性來看，一般企業(yè)破產法強調的效率和公平的價值，而商業(yè)銀行破產法更應注重對安全和秩序的價值追求;從客觀表現形式來看，和一般企業(yè)的破產相比而言，商業(yè)銀行破產的程序更為復雜，必經的環(huán)節(jié)更多;從法律規(guī)定的具體內容來看，商業(yè)銀行破產程序的法律規(guī)定比一般企業(yè)破產法的規(guī)定更多了技術性和行政性的色彩。

有條不紊的秩序是人類文明的前提和最基本的構成要素之一。經濟法中的“安全”是指人們在經濟活動中利益或行為的保障程度及其遭受損害的可能性。秩序是與無序相對立的，一種具有一致性、連續(xù)性和確定性的社會現象。當社會出現無序狀態(tài)時，會嚴重影響社會關系的穩(wěn)定性、結構的有序性、行為的規(guī)則性和進程的連續(xù)性，偶然和不可預測的因素將極大地干擾人們的正常生活。在商業(yè)銀行破產風險處置機制中，相關程序設置并不完善，便是秩序價值的未能跟上新事物的差距之所在。為了維護社會秩序的正常運轉，有必要采取行之有效的措施來消除無序狀態(tài)并且防止其發(fā)生，完善的法律則是幫助人們實現這一重要目標的手段之一。

通過前文分析，我國對商業(yè)銀行破產風險處置的程序設置方面，整體上有趨于效率價值的取向，但在商業(yè)銀行市場退出這一環(huán)節(jié)，尤其是在破產這一方式中，以安全和秩序作為第一層級的價值目標萬萬不可不容忽視。問題商業(yè)銀行的出現是金融危機和經濟秩序錯位的產物，破產是對其最為徹底的糾正手段，若在此過程中忽視了對安全和秩序的維護，將造成更大范圍內的不利后果，商業(yè)銀行破產法的存在也就形同虛設了。在商業(yè)銀行破產風險危機處理的相關法律的價值體系中，安全價值和秩序價值應處于第一層級，公平價值與效率價值在第二層級上，兩者在相互博弈的過程中應該尋求最佳平衡，同時發(fā)展。

2.4社會本位和個人本位的價值沖突難以調和

社會公共利益是社會公眾從社會生活的角度出發(fā)，為維護社會的正常秩序、正?；顒佣岢龅脑竿托枰＿@種利益不能簡單地等同于個人利益或國家利益，它不是個人利益的簡單相加，而是個人利益之間的有機統一。社會公共利益作為法律維護的對象或利益單元應該有自己的確定內容，以區(qū)別于個人利益和其他利益。否則，所謂的社會公共利益不但成為空談，而且很容易成為侵蝕私人利益的借口。商業(yè)銀行是社會各種資金的運動中轉環(huán)節(jié)，可以吸收社會閑置資金，對社會資源進行優(yōu)化配置，隨著社會的迅速發(fā)展，商業(yè)銀行與我國經濟形成了協同發(fā)展和相互依托的關系，在我國金融體系中占據著愈加重要的地位。國家對問題商業(yè)銀行進行危機處理時，本著高效、最大程度維護社會公共利益的角度出發(fā)，及時止損，這反映了社會本位的價值追求。

前文對商業(yè)銀行破產處理后果進行分析時，在債權人利益的保護方面，存在分配結果不公平的問題。國家對存款人最高償付限額設定為50萬元，超過的部分則得不到保障，銀行的錯為什么要讓廣大無辜存款人來買單？我們知道，人是目的，而不是手段。在堅持“社會本位”的前提下，仍應堅持以人為本、可持續(xù)發(fā)展的原則，忽視這一指導思想的“社會本位”必將是短命的觀點。為了讓受害的存款人能夠爭取更多的補償款，讓個人合法利益得到更大程度的保護，這是“個人本位”價值的凸顯。

個體利益與社會公共利益的矛盾客觀存在，“社會本位”與“個人本位”的價值沖突也無法避免，金融市場具有多變性，商業(yè)銀行在運營中也不能保證零破產風險，在國家對社會公共利益的保護也不可能是完全的、有效的、安全的情況下，“社會本位”的價值觀應該在商業(yè)銀行破產風險處置機制中受到更嚴格的限制。如何設置“社會本位”和“個人本位”兩者之間平衡的界限？如何使個體利益與社會公共利益在整體上實現平衡，尤其是結果意義上的公平？可能還需要實踐中不斷探索。

3.完善我國商業(yè)銀行破產風險處置制度的對策

3.1重構商業(yè)銀行破產風險處置制度的認定標準

在構建商業(yè)銀行破產認定標準的問題上，可以在《企業(yè)破產法》第 2 條確定的三種情形基礎上，補充監(jiān)管性標準，銀行業(yè)監(jiān)管機構以此為標準審查商業(yè)銀行是否符合破產原因。將一般企業(yè)的破產標準和商業(yè)銀行的區(qū)別開來，追求形式正義的同時兼顧實質正義。

雖然構建了監(jiān)管性破產標準，但并非是完全否定普通破產標準，需要對監(jiān)管性標準與普通破產標準進行協調適用。如果銀行滿足于普通破產標準中所規(guī)定的破產原因，監(jiān)管機構即可依據法定程序向人民法院提交破產申請。當然，除了依據監(jiān)管性指標來認定商業(yè)銀行是否達到破產標準外，但也不是要完全的一味遵守，需要具體情況具體分析。當商業(yè)銀行觸及到普通破產標準特別嚴重的情形時，不管監(jiān)管性破產標準是否達到銀行破產的界限，商業(yè)銀行就可以直接進入破產清算程序。這樣不管從保護債權人存款安全與金融秩序的安全與穩(wěn)健上來說，還是從預防商業(yè)銀行破產的價值目標上看，都是一種微觀審慎的行為。充分協調適用商業(yè)銀行的監(jiān)管性破產標準及普通破產標準，更具有科學性，也更符合我國目前的銀行業(yè)穩(wěn)健政策。特別是在當前國家宏觀經濟出現較大下行壓力的情況下，商業(yè)銀行破產更需要謹慎、科學啟動破產程序，讓問題銀行能夠實現充分救助，即便在無可挽回的情況下，監(jiān)管機構也能快速、有效的啟動破產程序，使有問題的商業(yè)銀行依法退市。

3.2優(yōu)化商業(yè)銀行破產風險處置制度的權力安排

商業(yè)銀行破產風險處置的權力配置問題是制度設計的關鍵核心之一，優(yōu)化商業(yè)銀行破產風險處置機制的權力安排，除了需要明確監(jiān)管機構主導程序推進，還需要平衡司法權與行政權之間的價值效用，充分發(fā)揮“府院聯動”、分工合理、各司其職的機制作用。銀行業(yè)監(jiān)管機構作為主導的立法模式，并不意味著法院退出破產程序。而是監(jiān)管機構發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，更快確定適合危機銀行挽救方案，法院和政府部門配合監(jiān)管機構，保障破產程序合法有序推進，保障程序公平公正。

第一，要嚴格遵循職權法定原則，總結我國處置實踐中行之有效的處置手段，借鑒國內外有關處置的最新成果，以專門立法確認的方式，豐富我國處置權力的內容與種類。建議賦予我國相關處置機構設立過渡銀行、設立“剩余銀行”資產管理工具、強制實施處置程序內的法定“自救”以及實施暫緩執(zhí)行提前終止權等一攬子最新處置權力工具，并與我國《公司法》、《合同法》等法律制度有效銜接，保證處置權力工具的配置上充分有效。

第二，完善商業(yè)銀行破產風險處置中行政權與司法權的銜接關系。明晰各項處置權力的法律屬性，糾正籠統以行政處罰后果或者行政強制措施等帶有負面評價的“撤銷”程序實施處置權力的現狀，通過科學定位處置權力的性質，實現商業(yè)銀行破產風險處置的行政程序與司法程序的無縫銜接。

第三，厘清處置司法權與行政權在銀行破產風險處置中權力的邊界。明確處置權力的牽頭機構，加強各處置權力之間的溝通協作。針對我國現行處置權力設置存在交叉的現狀，建議明確“系統性風險的認定”等交叉職權的歸屬，探索建立跨部門的商業(yè)銀行破產風險處置機制，在商業(yè)銀行破產風險處置上有計劃、有側重地實施處置權力地“組合拳”，提升破產風險處置地實施效果。

第四，加強對處置權力的監(jiān)督與救濟。建議明確審計、監(jiān)察、財政等部門在商業(yè)銀行破產風險處置中的監(jiān)督職責，制定相應的監(jiān)督實施流程，明確處置權力實施機關及其工作人員的法律責任。同時，探索在日常的行政訴訟救濟機制基礎上，建立專門的破產風險處置權力的行政訴訟救濟制度，充分保障商業(yè)銀行及其股東、高管等利益相關方的合法權益。

3.3完善商業(yè)銀行破產風險處置制度的相關程序

完善商業(yè)銀行破產風險處置機制的相關程序，應當在兼顧效率與秩序價值的基礎上，遵循最小成本原則，盡量保全銀行價值，維護社會秩序和國家金融安全。對于商業(yè)銀行破產風險處置的前置程序設立，應確定以銀行業(yè)監(jiān)管機構為主導的專門立法模式，確定破產重整和破產清算兩條路徑。在商業(yè)銀行破產制度中，充分發(fā)揮銀行業(yè)監(jiān)管機構主導作用，及時介入，快速處置，提高銀行危機挽救效率，節(jié)省司法成本。

由銀行監(jiān)管部門選擇適用接管或者重整方式，通過對問題銀行的多項指標進行考查，當其認為該銀行的破產倒閉影響比較大，會引發(fā)銀行系統的動蕩，需要對其進行及時而有力的救助時即應適用接管程序;若銀行監(jiān)管部門確保不會引發(fā)系統風險或認為無須進行接管的情況下則可適用重整程序。

對于接管和重整程序的的銜接設置上，則可以遵循以下兩條規(guī)則：第一，當商業(yè)銀行重整程序啟動后，銀行監(jiān)管部門在對重整程序進行介入參與的過程中，發(fā)現該銀行存在的問題較為嚴重，不進行及時有力的救助可能會引發(fā)系統風險時，則應提出終止重整程序的要求，繼而啟動接管程序;第二，當商業(yè)銀行接管程序啟動后，針對銀行提起的破產訴訟可能導致重整程序的適用，在這種情況下，應以銀行監(jiān)管部門的接管程序為優(yōu)先。而當商業(yè)銀行接管期限屆滿卻仍未能恢復正常經營能力時，接管程序終止，該銀行則可能會因申請人的申請而進入重整程序。

3.4強化風險處置制度對存款人權益的優(yōu)先保護

在商業(yè)銀行破產風險處置的財產結果分配上，追求“社會本位價值”的同時，不能忽視對“個人本位價值”的保護。若過分重視維護金融系統穩(wěn)定而忽視個人私益，將導致社會公眾喪失金融信心，引發(fā)大規(guī)模擠兌現象;但過分保護個人私益，又可能導致金融系統崩潰。公益與私益并非對立關系，從長遠角度而言，公益的増加會促進私益的增長，同時債權人與債務人利益的增長也會間接促進公益的增長。因而商業(yè)銀行破產重整立法應立足社會本位觀的同時，突出保護存款人的利益，妥善協調商業(yè)銀行重整中公益與私益的關系。

在破產路徑的選擇上，銀行業(yè)監(jiān)管機構應當充分考慮存款人權益優(yōu)先保護，衡量商業(yè)銀行是否還有恢復商事信用的可能，結合商業(yè)銀行資本充足率數據等情況，作出綜合判斷。對于仍有挽救希望的危機銀行，以破產重整方式使其恢復正常經營，對于已經沒有救助價值的商業(yè)銀行，尊重市場規(guī)律，進入破產清算程序。

在存款人利益的法律保護方面，針對我國現行的存款保險制度存在保險范圍不明確、缺乏相應的輔助機制及道德風險難以杜絕等問題，可在《存款保險條例》中增列相應條款，保障數量眾多的存款人的權益。如讓存款保險機構也享有參加銀行破產重整的權利;賦予存款保險機構處置方式的靈活性，提高存款保險機構的賠付效率，以免發(fā)生擠兌風潮;賠付標準的額度設定上，可由地方監(jiān)管部門根據本地經濟發(fā)展的現狀及金融風險狀況等情況確定地方標準，報國務院批準后公布執(zhí)行，并確定每隔一個經濟周期再結合地區(qū)經濟結構、居民儲蓄意愿、經濟風險狀況等因素，由地方金融監(jiān)管當局會同中央人民銀行重新評估決定是否調整最高賠付額標準。

4.結語

美國管理專家諾曼.奧古斯丁所說：“一次危機既包括了導致失敗的根源，又蘊藏著成功的種子，發(fā)現、培養(yǎng)、進而收獲潛在的成功機會，就是危機處理的精髓?！睓C會與風險始終是一對孿生兄弟，所以我國商業(yè)銀行在經營管理的過程中，遇到破產風險危機時并不可怕，可怕的是放任其野蠻生長的做法所帶來的危害后果。商業(yè)銀行作為最重要的市場主體之一，其破產后的社會影響力更具有殺傷力。

通過現有的現實案例來看，目前我國商業(yè)銀行破產風險處置制度還存在諸多不足，體現在標準認定、權力配置、程序設置、結果分配等方面，為了解決這些問題，需要將商業(yè)銀行破產風險處置制度形式正義與實質正義的效用緊密結合起來;需要妥善處理好行政權和司法權的關系;需要重視效率價值和秩序價值的功能，并讓其得到最大程度的發(fā)揮;需要在立足社會本位價值的基礎上兼顧個人本位價值的保護。具體到相應的完善對策，則包括：一、重構商業(yè)銀行破產風險認定標準，在《企業(yè)破產法》第 2 條確定的三種情形基礎上，補充監(jiān)管性標準。二、優(yōu)化權力配置，要嚴格遵循職權法定原則，完善商業(yè)銀行破產風險處置中行政權與司法權的銜接關系，厘清司法權與行政權在銀行破產風險處置中權力的邊界，并加強對處置權力的監(jiān)督與救濟。三、完善商業(yè)銀行破產風險處置機制的相關程序，尤其是前置程序設立，應確定以銀行業(yè)監(jiān)管機構為主導的專門立法模式，確定破產重整和破產清算兩條路徑。四、強化對存款人利益的優(yōu)先保護，在破產路徑的選擇上，銀行業(yè)監(jiān)管機構應當充分考慮存款人權益優(yōu)先保護，在存款人利益的法律保護方面，可在《存款保險條例》中增列相應條款，保障數量眾多的存款人的權益。

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